美丽乡村建设关键在奠定农民建设主体的经济基础

□温　锐

(江西财经大学 生态文明与现代中国研究中心， 江西 南昌　330013)



美丽乡村建设关键在奠定农民建设主体的经济基础

□温锐

(江西财经大学 生态文明与现代中国研究中心， 江西 南昌330013)

[摘要]“中国要美，农村必须美”。在当前影响“农村必美”的诸多问题中，最主要的是美丽乡村建设的主体，即农民缺失明晰的财产基础及其建设动力。当前的关键问题是，应该把握农村土地确权改革这一契机，紧扣农村土地以“地”、“股”确权到农户、确“长久不变”之权和落实农民财产要素的“市场”多元流转权三个环节，夯实农民建设美丽乡村的财产基础，坚定农民建设美丽家乡的未来长远预期，强化农民建设美丽乡村的主动性，从而为“农村必美”的中国美丽乡村建设奠定扎实的经济基础，进而以美丽乡村建设推动美丽中国建设。

[关键词]美丽乡村建设；农民主体；经济基础

在新世纪中国经济社会发展的进程中，中共十六届五中全会关于社会主义新农村建设的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20字方针和十七大提出要和“建设生态文明”相结合，新农村建设也逐渐升级为“美丽乡村建设”；到十八大提出生态文明是政治、经济、文化、社会和自然五位一体建设，美丽乡村建设便进而升级为“美丽中国建设”。因此，建设“美丽中国”，这无疑是全国民众与执政党的最大共识。然而，“中国要美，农村必须美”；难点与困难均在农村。当前，影响中国美丽乡村建设的问题很多，比如农村经济发展滞后、农民生活相对贫穷、农民经济收入低、农民文化素质低、生态环境意识弱、村民自治困难重重、农村缺失青壮农民等等，以致于许多农村出现衰败迹象。本文认为，这些问题无疑都是制约当前中国美丽乡村建设的因素，但是，不管是经济、社会、文化问题，还是青壮农民脱离乡村和乡村落后问题，核心问题，是因当前中国农村以土地为主的财产产权主体不清，导致美丽乡村建设的主体，即广大农民缺失建设美丽乡村的坚实财产基础、坚定的长远预期和优化配置建设美丽乡村要素的机制。农民作为美丽乡村建设的主体和受益主体，无基础、无信心、无能力，难以汇聚投身家乡乃至整个中国美丽乡村建设的动力。解困之策，就是紧紧抓住十七、十八届三中全会明确给农民土地“确权”的农改新政这一契机，配合“不动产统一登记”的实施，紧扣以“地”、“股”确权到农户、确“长久不变”之权和落实财产要素的“市场”多元流转三个环节，夯实农民建设美丽乡村的财产基础、坚定农民建设美丽家乡的长远预期和强化农民建设美丽乡村的自主能动性，为中国美丽乡村建设奠定扎实的经济基础，进而以美丽乡村建设推动美丽中国建设。

一、以“地”、“股”确权到农户夯实农民建设美丽乡村的财产基础

这里的核心是如何将那些本来就是广大农民自己所有的土地财产权利，通过“地”、“股”形式的“确权”真正“还权”于农。众所周知，中国的土地所有制从大的方面，长期区分为国有制土地和农民集体制土地二大类。其中所谓的农民集体所有制土地财产，是在新中国之后，通过土改、合作化和人民公社化等一系列集体化运动形成的农村土地产权所有制结构。它本来就是农户及其农民自己所有的财产和经历史积淀所形成的农民社区共有的公共资源。到公社化以后就“一锅煮”，它全成了“农民集体土地所有制”，其特点是：在“农民集体所有制”名义下，具体的农户及其农民却成了非产权主体，或产权主体不清。当国家进入城市化快速发展时期，这一所谓农民集体所有的土地财产，一方面，各级政府借助“集体所有制”的空泛“公有”和国家征用之名，玩农民“公有”转“国有”征用游戏，使农民集体所有制土地财产实际变成无主资源而成炙手可热的商业用地；另一方面，广大农民则在城市化驱动的劳动力转移中，因自己的土地无明确而具体的财产权益，就只能或只可以“无产者进城” 打工，或成非明确土地财产权的守护者，却唯独难以通过自主生产要素的优化配置而选择在广阔农村创业、创富，进而导致美丽乡村建设主体首先丧失了财产基础。于是，就形成了农村青壮年脱离农村、或游离于城乡之间以及大量不应有的“空心村”问题；而政府推动的美丽乡村建设自然就丧失了动力与活力。因此，解决之道首要的是在保持农民集体土地所有权的前提下，结合国务院关于农村土地确权的相关政策和不动产统一登记条例的相关实施，对农村集体土地资产进行全面“确权”，为美丽乡村建设奠定坚实经济基础。

1.将全部所属农民集体所有制的土地财产及其资产，区别为农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地和未利用地等四种土地财产权，全面进行确权登记；同时，按照国家相关政策制定界定农村集体经济组织成员身份的具体办法。

2.根据目前集体所有土地的不同属性和在农民自愿选择的原则下，以“确权确地”、“确权确股”相结合，坚持“确权确地”为主的确权方式，分别对不同财产权进行不同方式的具体确权。

3.农地承包经营权和宅基地使用权，要全面以“确权确地”明确到农户或农民具体个体。其中实在无法实施“确地”的极少数承包经营权才可实施“确权确股”到农户或农民个体；对农民的宅基地确权，尤其要处理好农民宅基地及其附属财产权的增权问题：打破原来以“住房屋檐滴水”为划线的思维，应将宅基地所属院落的附属“构筑物”纳入宅基地确权登记[1];“在制定政策或指导意见时”，“应以化解矛盾、应发尽发为原则，要坚持农村违法宅基地和集体建设用地必须依法补办用地批准手续后，方可进行登记发证”[2]的政策，通过依法补办用地批准手续解决农村“违法”“宅基地”列入农民合法财产保障体系，为农民在农村提供安居乐业的财产基础。

4.将集体建设用地和未利用地等集体资产、资源、资金进行全面清理、登记、估价*《农业部开展农民集体资产股份占有权收益权试点》(2014.10.19)：“重点是要探索界定农村集体经济组织成员身份的具体办法；建立健全集体经济组织成员登记备案机制”；“建立健全农村集体资产股权台账管理制度和收益分配制度”.http://news.hexun.com/2014-10-19/169470979.html.，将其全部确权为农民集体资源资产，其中可归入“集体经营性的资产”，则根据农村集体经济组织认定的成员身份，按人均计算股份量化到人或农户，①具体交由集体经济组织或各类合作社经营，并由镇设立的监管服务中心对其资产经营状况统一实施监管。

5.给农民颁发具有保护法律效力的土地财产权益“确地”或“确股”的确权证。当前的农村土地财产确权，要与不动产统一登记相结合，在给农民土地确权登记与颁发财产权证的同时，借助即将实行的不动产统一登记条例，再以国家对公众不动产物权“身份”的统一登记和法规宣告，形成农民土地财产权益的“铁证”，*江西许多地方将农村土地确权，称之为给农民颁发土地财产权“铁证”。全面强化农民土地财产权益的保障，为美丽乡村建设的经济基础奠定农民财产主体基础。

二、以确“长久不变”之权坚定农民建设美丽家乡的未来预期

在前述给广大农民明确了土地财产权基础后，美丽乡村建设主体随之关注的问题，则是这些所确定的土地财产权益，是以往可随意性变动的，还是长久稳定的。对此，改革主导者的认识是随着农村土地制度改革的不断深化而逐渐发展的，到进入20世纪90年代则已明确提出了稳定而长久的不变之权。还在20世纪90年代初、中期，国务院针对农村土地承包经营权的变动问题，就明确提出了“增人不增地，减人不减地”和“30年不变，30年以后也没有必要再变”的农民土地财产权政策*《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(1993.11.5)就明确提出：在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”；中共十六大与江泽民1998年9月28日在考察小岗村时均强调：“30年不变，30年以后也没有必要再变”；2006年全国“两会”的记者招待会上，温家宝总理被问及农村土地制度时，做出了“15年不变，30年不变，就是说永远不变”的回答；2007年的《中华人民共和国物权法》第126条明文规定“30年后继续承包”；2008年中共十七届三中全会《决定》进一步强调“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。；新世纪的十七届三中全会，则又进一步明确为“长久不变”之权；十八届三中全会决定和《不动产统一登记暂行条例》，不仅重申了农民土地承包经营权的“长久不变”之权，而且将“长久不变”之权的赋予和明确延伸至农民宅基地使用权等农民土地财产权益*国务院法制办：《不动产登记暂行条例》(2014.12.22)。。然而，我们在江西以及其它省区的农村土地确权调研中发现，基层政府及其实施文件在农地确权中所传递的信息，仍然“确”的是以往的三、五年就可再变动(调整)的短期之权，或者是到第二轮承包期结束间的后期十余年之权；许多长期深受土地权益反复变动之苦的农民，便在农村土地反复调整或分配的惯性思维中，对当前农村土地确权表现出无所谓的麻木状态。显然，这种近百年来平分土地的惯性思路，将导致视当前农村土地确权为儿戏的问题，也是对国家通过农村土地确权给农民土地实施“还权赋能”政策的扭曲。这将继续干扰着美丽乡村建设的基本信心。因此，当前农村土地确权对给农民所谓“确”土地财产权的期限，必须理直气壮明确三条：

(1)按照中共十七、十八届三中全会的农地新政，明确宣告这次农民土地财产权益的确权，是“确”“长久不变”之权，是“以后没有必要再变”之权。

(2)要尽快修订《物权法》和《土地承包法》，将中共两个三中全会“长久不变”之权的农地新政精神，上升为国家的相关法律意志，完善农村土地产权制度的法律法规，形成国家的强制性制度供给。

(3)根据产权经济学与《物权法》精神，私有财产权具有“独占性”与“绝对排它性”，其归属问题不应由别人讨论或投票来决定；农民的土地“承包经营权”、使用权已为《物权法》定性为具体农民的“用益物权”，成为具有“绝对排它性”和与所有权“对抗性”的私权属性，今后其权益归属也不需多数票决；否则，就是侵犯、剥夺他人财产权益的行为。作为本次给农民手中土地确定的财产权益，要打破农民集体所有制的土地承包经营权或使用权及其股权资产，不是农民自己私有的财产权或用益物权的观念；其产权归属和财产存续时间的依据，应是国家供给的“长久不变”之权，今后这一财产权益的变更，只有在不违背农民合法意愿的前提下，通过“公开市场”[3]P22实施多元化有偿流转才能发生。

总之，在给农民明确了那些土地财产权之后，就是要抓住“长久不变”这四个字，给农村土地财产权益确“长久不变”之权，使美丽乡村建设的主体或农村建设者回归“恒产”与“恒心”的常态，为农民投身美丽乡村建设奠定受益主体的持久恒心。

三、以财产要素的多元流动强化农民建设美丽乡村的选择自主权

长期经历了农村土地产权制度反复否定之否定和承包土地不断调整的中国农民知道，检验农民投身建设美丽乡村是否具备财产基础和坚定自己的受益主体，仅仅明确了自己的土地财产具有了文字上的“长久不变”之规定，那还是远远不够的。他们还要看这些获得的财产权作为生产与建设要素，是否能具有充分的优化配置权、市场流转权。以往长期的实践告诉他们，《土地承包法》和《物权法》文字上也曾明确规定了农民对承包土地具有的“转包、出租、互换、入股、转让”等多种权利，但因为农民的土地承包经营权、宅基地使用权的“抵押担保权能”被严令禁止，*中华人民共和国《承包法》、《物权法》与《担保法》均明确规定：耕地、宅基地、自留山等集体所有土地使用权不能抵押。实际导致连带《土地承包法》等明确规定的“转让权”也实际被取消。结果，农民土地承包经营权作为要素流转，就只能仅仅选择在小范围且短期性的那种租赁与转包等低价值、低层次的流转；*就我国以往农村实践及农村经济发展的现状而言，农民土地财产要素流转的具体方式，实际长期仅限于转包、出租、互换、入股等形式；其中“出租”土地使用权获取租金方式，因没有本行政村限制、流转程序简单清晰及也安全，普遍成农村土地流转的最主要形式，多数村组占到85-90%以上。因为出租是土地生产要素流转中的初级层次，同时又因受到抵押、担保和有限范围转让等限制，能获得的租金非常低廉，每亩土地租金仅在300-500元之间，甚至100-200元，亩均至多400元间；以人平均在1亩左右和农民农业劳动打工120元/天计，其要素配置的收入显得实在微不足道。而宅基地使用权流转就只能被限于本村，连带地面的房屋若要贷款也变得一文不值。*1999年5月6日，国务院办公厅《关于加强土地转让管理，严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定“农村的住宅不得向城市居民出售”；于是，农民土地财产权作为创业创富的关键生产要素，现在作为建设美丽乡村的基本要素，其财富要素价值与属性就近乎为零，变成了长期处于“沉睡”与半“冻结”的“死物”；农民也就因此难以通过土地资源的充分流转，实现生产要素自主优化配置，进而扎根农村从事现代农业创业，更遑论美丽乡村建设的动力。

正是鉴于农民各项土地及房屋财产之“抵押担保权能”长期被剥夺而导致的经济社会危害，中共中央十八届三中全会在着力夯实农民土地等财产权的基础上，打破长期以来对农民土地等财产权益“抵押担保权能”的设限与“禁区”，在三条底线之下，明确“赋予农民对土地承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能……鼓励承包经营权在公开市场上流转”；“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权……慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”[3]P22-23。这既是新一轮农村改革给予农民的最大红利，同时也是夯实美丽乡村建设经济基础的重大举措。

目前，我国农民承包经营权、农户宅基地使用权和村集体经营性资产的确权正在进行之中，其中宅基地使用权的确权任务尤其艰巨，应集中精力、下大力气一次性促其完成。一旦上述确权完成，应该紧紧抓住新政赋予农民土地的“抵押担保权能”这一突破口，扎实而有步骤地落实农民各项土地财产权益的“抵押担保权能”：首先是先行推动农民“承包土地的经营权”、“承包土地收益权”、“水面承包权”、“农民住房”等财产为“标的”的多种新型抵押担保模式的试点；其次是进一步探索整体土地承包经营权、宅基地使用权*目前，国务院将三中全会赋予农民土地承包经营权的抵押担保权能规定为，只能以经营权实施“抵押担保”，这显然过于保守；关于农民宅基地使用权，物权法和三中全会都明确认定为“用益物权”，《不动产登记暂行条例》则明确将其列为不动产物权登记。按物权法：用益物权是具有排他性、可分割性以及可转让性的物权性质。因此，农户宅基地作为农户合法财产权，完全可以作为抵押担保的标的物并在市场流转。之“抵押担保权能”的实施，全面解放农民手中长期处于冻结状态的土地为主的经济建设要素资源，将农村土地要素与城乡金融资本、人力资本和技术资本实现有机衔接，借助转包、出租、互换、入股、转让、抵押、担保等多种形式，让农民的土地财产要素通过市场化流动起来，既在乡村内部优化配置，又在城乡间实现双向互动，形成城乡联动创富与建设美丽乡村的互动与“蝴蝶效应”。这将奠定美丽乡村建设中农民财产要素优化配置的主体地位，从而为夯实美丽乡村建设经济基础注入全新活力。

当前，中国各地陆续推进的农村土地确权改革，应该与正在或将要实施的不动产登记工作互为促进、有机结合，所谓“确权”，关键要把握三个环节：即是将土地“确”给农户，还是停留于传统空泛集体之名？是“确”“长久不变”之权，还是“短期”之权？是在农民被赋予“抵押担保权能”新政下给农民自主流转经济生产要素实施“松绑”，还是新增“限制”回归老路？确权到户、确长久不变之权和市场公开交易给农民经济建设要素自主流转“松绑”，才是真正贯彻中央给农民“还权赋能”的土改新政，进而就是奠定建设美丽乡村的经济基础。它是事关中国城镇化进程中，农民能否真正自主选择城乡创业、现代农业主体和美丽乡村建设主体能否在农村安居乐业的重大问题，也是推进美丽乡村建设乃至美丽中国建设的核心问题。

[参考文献]

[1]中华人民共和国国务院令.不动产登记暂行条例[N].人民日报，2014-12-22.

[2]关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知[N].人民日报，2014-08-11.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].北京：人民出版社，2013.

(责任编辑：廖才茂)

The Key of Building Beautiful Countryside Is to Lay the Economic Foundation of Peasants as the Subject of Construction

WEN Rui

(CenterforStudiesinEcologicalCivilizationandContemporaryChina,JiangxiUniversityofFinanceandEconomics,Nanchang,Jiangxi330013,China)

Abstract:“To build a beautiful China,we must build a beautiful countryside first.” Among the problems affecting the beauty of the countryside,the primary one lies in the fact that the subject of beautiful countryside building,i.e.,the peasant,lacks of an explicit foundation of property and the dynamics for building.At present,the key point is that we should grasp the opportunity of rural land right confirmation,confirm the land rights to each family by means of “land” and “shares”,confirm the long-lasting land rights and implement the circulation of peasants’ property elements,ram the property foundation for peasants to build beautiful countryside,firm their future expectation on building beautiful homeland,and strengthen their activity in building beautiful countryside,so as to lay a solid economic foundation for the building of a beautiful countryside and promote the building of beautiful China by building beautiful countryside.

Key words:building beautiful countryside;ramming;economic foundation

[收稿日期]2016-03-16

[作者简介]温锐(1953—),男，江西宁都人，江西财经大学生态文明与现代中国研究中心主任，博士、教授，博士生导师，享受国务院特殊津贴专家，研究方向为生态经济。

[中图分类号]F320.2

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599(2016)03-0116-05