创新城市街道行政管理体制——来自武汉的探索

●武汉市编办



创新城市街道行政管理体制——来自武汉的探索

●武汉市编办

为加快推进城市基层社会治理体系和治理能力现代化，武汉市集中出台了“1+10”系列文件，打出创新社会治理加强基层建设“组合拳”。其中，《关于深化中心城区街道行政管理体制改革的实施意见》、《关于进一步完善区、街道（乡镇）行政执法体制机制的实施意见》，从职责分工、组织架构、执法体制、制度保障四个方面，对城市街道行政管理体制进行了改革重构。

一、转变职能，进一步明确街道职责定位

城市街道实际上承担的工作任务量大面广，考核检查项目多，签订的责任状多，特别是招商引资职责及经济考核指标，牵扯了大量本应用于社会管理服务的人力和精力。面对复杂多样的基层社会治理新形势，重新明确城市街道职能定位非常迫切。武汉市聚焦街道核心职责，做好“加减法”，推动街道履职重心从抓招商、抓项目向社会管理和民生服务转变，着力构建事权明晰、重点突出的城市街道职责配置体系。

（一）重新定位街道职责。街道党工委是区委的派出机构，根据区委的授权，负责街道辖区的经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等工作，是地区社会治理的领导核心；街道办事处是区政府的派出机关，依据法律法规的规定，履行相应的政府职能。按照贴近基层、就近管理、服务便捷的原则，武汉市突出街道职责的“四个重点”，即基层党建、公共管理、公共服务和公共安全。根据新的街道职责定位，对街道职责内涵进一步细化，分解为“八个方面”，即加强基层党建、统筹区域发展、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导社区自治、维护公共安全。

（二）做好职责“加减法”。增加街道“参与辖区建设规划和公共服务设施布局”职责，确保街道在区域发展规划和公共设施建设规划中的参与权、话语权；增加街道“对区域内各类专业执法工作组织开展群众监督和社会监督”职责，落实政府职能部门行政执法工作进街道、进社区，从职责配置的源头上为执法力量下沉到街道提供保障。取消街道招商引资职能及经济考核指标，将街道从招商引资中解放出来，引导街道回归民生服务主业。街道由直接承担招商引资、财税增长等经济发展任务转向为经济发展提供服务和营造环境，街道经济服务职责重点向采集企业信息、服务驻区企业、优化投资环境、促进项目发展等工作领域集中。

二、精简效能，科学配置街道机构编制

武汉市街道原有的行政机构多按照条条对应设置，数量有多有少，架构各不相同；编制管理僵化，大的街道编制不足，小的街道编制富余。近年来，武汉市委市政府紧紧围绕基层群众需求，积极推进街道大科室制改革，完善街道服务平台建设，优化编制资源配置。

（一）打造“4+2+2”的街道组织架构。街道内设机构设置由“向上对口”转变为“向下对应”，由“对上负责”转变为“向下服务”，统一设置党建办公室、公共管理办公室、公共服务办公室、公共安全办公室4个内设机构，各区可以因地制宜再设置两个街道内设机构。规模较小的街道和行政编制较少的街道，其内设机构进一步综合设置，减少内设机构数。同时，设置两个面向基层、贴近群众的街道综合管理服务平台：一是街道网格化管理平台，主要承担巡查发现辖区内城市管理、市场监督、社会治安、公共服务等方面的问题，对各渠道发现的问题统一调度和督办考核；二是街道政务服务平台，通过派员、委托、代办等方式，将各类公共服务项目和服务资源向街道政务服务中心集中，建立服务通用目录和项目清单，推行“全科政务服务制”，实现“一窗多能、全科服务、全区通办”。

（二）推动街道编制资源动态调整。按照规模适度、有利管理的原则，调整优化街道布局结构，合并管辖区域内小的街道；结合权限下放和重心下移，推动编制资源向街道下沉；按照内设机构行政编制一般不少于3名的要求重新核定街道编制，建立街道编制动态调整机制。结合街道事业单位分类改革，统筹街道事业编制资源，充实加强街道管理服务平台建设。同时，对街道领导职数配备统一明确，党工委领导职务与办事处领导职务可以交叉任职。

三、重心下沉，探索街道综合行政执法

基层行政执法过于强调专业执法、条条管理，导致执法部门多、职责交叉、力量分散。而街道没有执法权，不具备执法主体资格，面对“属地管理”、“守土有责”，实际上是有责无权，长期存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。武汉市按照“区属、街管、街用”的改革思路，积极探索街道综合行政执法的有效实现形式，推动区级行政执法力量向街道下沉。

（一）强化街道统筹协调定位。对派出到街道的行政执法机构实行双重管理，行政执法业务由所在街道负责综合统筹协调，接受区级行政执法部门的指导和监督；对派出到街道的行政执法机构党的关系实行属地化，区级行政执法部门根据街道意见，对派出机构人员进行任免交流和奖惩使用。为统一基层执法力量、增强执法合力，切实解决基层执法力量不足、执法缺位和监管不力等问题，设立街道综合执法领导协调小组，统一协调推进辖区内城市管理、市场监管、安全生产、社会管理等方面的执法监管工作，统筹研究和协调解决基层执法监管中的重点难点问题。综合执法领导协调小组日常工作由街道内设机构承担，可单独设置，或加挂牌子。街道有权协调、监督区级政府执法部门派驻机构的行政执法工作。行政执法重心下沉到街道后，区级行政执法部门在各自职责范围内重点加强对街道行政执法工作的业务指导、统一培训、执法监督等。

（二）加强街道执法队伍建设。综合考虑常住人口数量、区域面积大小、经济发展状况、城市管理需求等多方面因素，在不突破各区行政编制和事业编制总量的前提下，通过整合资源、盘活存量、挖掘潜力，进一步优化调整区、街道行政执法人员力量配置，保证基层和一线执法工作需要，空余编制资源尽可能向常住人口较多、区域面积较大、管理任务较重的街道倾斜。按照城市人口每万人配备不少于4名城管执法人员的标准，足额配置城管执法队伍。街道行政执法力量难以配足配齐的，可以补充执法辅助人员，执法辅助人员纳入政府购买服务范围，其招录、使用、管理由区统一负责。对街道行政执法队伍的负责人和队员，实施定期定量异地交流轮岗和任职回避制度，并完善配套执法监督和考核问责机制。打破人员身份界限，按规定实行双向交流，符合条件的一线行政执法人员可到街道转岗任职。

四、权责一致，重构街道制度保障体系

街道作为区政府的派出机关，实际上变成了区直部门的派出机构，区直各部门都可以派任务、下指标，街道长期陷于“有限的权力，无限的责任”、“小马拉大车”的尴尬境地。武汉市突出“权责一致”的原则，出台一系列配套制度，落实街道相应的事权、财权和用人权，为街道更好地服务基层群众提供制度保障。

（一）对街道赋“四权”。着眼于增强街道统筹协调能力和经济社会发展话语权，一是赋予街道党工委对区职能部门派出（驻）机构负责人的人事任免和考核建议权；二是赋予街道对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权；三是赋予街道规划参与权，在制定涉及街道的建设规划和公共服务设施布局时应征求街道意见；四是赋予街道综合管理权，对部门职责交叉、需多个部门协同解决的管理难点问题，由街道对区相关职能部门及其派出（驻）机构进行统筹协调、监督考核。

（二）实行街道权力清单和职责准入制度。根据街道职责定位，进一步细化街道具体职责权限，制定街道行政权力清单、程序清单和责任清单，并向社会公开。进一步理顺街道、社区的事权关系，实行社区居委会协助政府公共服务事项目录管理，明确社区不作为执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理等事项的责任主体。市、区职能部门不得随意将本部门工作职责下放给街道，市职能部门如有工作事项确需街道承担的，须经市委、市政府研究决定；区职能部门如有工作事项确需街道承担的，须经区委、区政府研究决定。

（三）建立与街道职能相适应的财政保障制度。取消街道招商引资职能及经济考核指标后，街道经费纳入区级预算统一安排和管理，由区财政全额保障。属于区职能部门职责下放到街道办理的管理服务事项，按照费随事转的原则将经费一并下放到街道。对适宜社会力量承担的基本公共服务，支持街道实行政府购买。对由区相关职能部门安排、街道实际承担的公共服务事项，相关补助经费由街道统筹整合使用。

（四）完善考核评价制度。调整了考核评价方式，将自下而上与自上而下的考核方式相结合，有效发挥考核评价对工作的引导作用。区职能部门不再直接考核街道，由区委、区政府统一对街道进行考核；建立由街道党工委牵头，对社区、街道党政机关、区职能部门及其派出机构进行自下而上、分类考评的评价制度，扩大群众的参与权、评价权，把群众满意度作为重要的评价指标。加强考评结果运用，做到公开透明、考用结合、导向鲜明，引导各级干部进一步改进作风，对基层和群众负责。

（五）加强基层队伍组织保障。着眼于解决基层各类队伍众多、人员身份复杂、管理多头、政出多门、忙闲不均、缺乏统筹管理等问题，整合街道辖区内派出（驻）机构人员、协管员、政府购买服务人员等各方面管理资源和力量，由街道进行统筹管理和使用，并统筹落实各项工作任务，实现人力资源优化配置，充分发挥综合管理效能。拓宽街道干部队伍来源，加大选调优秀大学毕业生到街道工作的力度，注重从优秀社区党组织书记中定向招录（招聘）行政、事业编制人员。进一步完善社区工作者队伍的报酬待遇保障制度，建立正常增长机制，拓展职业发展空间。

化市场行为监管提供了基础依据；福州市着力打造智慧城市综合管理服务总平台，下设数字城管子系统、社会综治管理子系统、应急指挥子系统、社区矫正监管子系统、特殊车辆监管子系统、生态安全监管子系统、公共场所监管子系统、安全生产监管子系统等。通过构建信息化联动平台，形成城市流水线管理模式，实现数据资源互联互通，进一步提升城市管理和执法效能。