开发区管理体制改革趋势研究

●董继峰



开发区管理体制改革趋势研究

●董继峰

改革开放以来，我国开发区依靠优惠政策、体制优势和有效运营，已发展成为各地重要的经济增长点，发挥了区域经济发展的窗口、示范、辐射和带动作用。但是，随着经济全球化趋势的加快和我国市场经济体制改革的深化，开发区原有的政策与体制优势逐渐减弱，管理体制与经济社会发展要求不相适应的矛盾和问题日益凸显，迫切需要加大改革创新力度，破除体制机制障碍，继续保持快速、健康的发展势头。

一、开发区的现状和主要管理体制类型

我国开发区自上世纪80年代初建设发展以来，经过1993年和2003年两次大规模清理整顿，到2006年底，以经济技术开发区和高新技术产业开发区为主体的开发区从原有的6866个减少至1568个，其中国家级开发区222个，省级开发区1346个。近十年来，开发区的数量增长趋势放缓，但随着各种新功能试验区试点的进行，开发区的类型逐渐增多，如省级政府批准设立的工业园区、产业园区、产业集聚区、工业集中区、高技术产业示范区、出口加工区、物流园区等。截至2014年底，国家级开发区共有486个，其中：经济技术开发区215个、高新技术产业开发区114个、各类保税区81个、出口加工区63个、旅游度假区13个。由于类型范围和统计口径等原因，目前尚无省级开发区的准确底数。按照全国市县两级政府辖区内均有省级开发区的推算，省级开发区保有量在3000个左右。

目前，开发区管理体制主要有三种类型。

第一种：准政府的管委会体制。这类开发区管委会是辖区政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，具有经济管理权限及相应的行政权力，还拥有一定的行政审批权。大部分开发区在建设初期都采取这种模式，国家级开发区也较多实行这种管理体制。其主要特点是管委会代表政府对开发区内的发展规划、投资建设、招商引资等进行管理，其内设机构精干，运行效率较高。

第二种：开发区管委会与行政区政府合一的管理体制。开发区管委会与所在行政区政府有机合一，以开发区管理为主，兼顾行政区管理，实行一套机构两块牌子的运行机制。其内设机构基本保持开发区管委会的架构，适当保留行政区政府必要的机构和职能。实行这种管理体制的开发区，其地域分布一般是覆盖整个行政区，或开发区就是原行政区的一个组成部分。近些年来，我国各地均有开发区采用此模式，以东部发达地区居多。这种模式的主要特点是整合开发区和所在行政区内的行政管理、社会管理、公共服务等职能，使得开发区管委会能够充分行使其职权，在处理开发区内经济发展事务的同时，还有权处理区域内的社会事务，在一定程度上扩大了管委会的权限范围。同时，由于开发区拥有较为独立的行政地位和职权，管委会可以根据该地区的特点因地制宜地开展区域内经济社会等方面的创新和改革。

第三种：以企业为主体的开发区管理体制。在这种管理体制中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是企业化的开发运营管理公司，由地方政府授权，实行市场化运作，对开发区内的规划、投资建设和招商引资等事项进行管理。这种管理体制的功能单一，主要是以经济效益为导向，弱化了行政管理职能。以企业为主体的开发区管理体制最大的优势在于直接面对国内外市场，并以市场为导向，可以较为灵活地调整开发区的战略战术，特别是以企业法人身份，可通过上市融资来进行资本运作，能有效解决开发区建设中的资金短缺等问题。其最大的不足是与政府部门协调不畅，缺少政府支持，管理力度弱，社会认可度较低。一些规模较小、产业单一的工业园区等采用此模式。

二、开发区管理体制存在的突出问题

改革开放30多年来，我国开发区在管理体制和运行机制等方面不断探索创新，有力地保障了开发区的建设发展。但是，随着改革的不断深入，一些深层次的矛盾和问题逐步显现出来。

（一）开发区的功能定位有偏移

现有开发区的功能定位大都是作为区域经济发展的先导区和示范区，利用当地资源优势和区域优惠政策，高效引进外资、吸引先进技术，以区内经济带动区外经济的发展。大多数开发区采用“准政府”的管理体制，这使得开发区既不能像一级政府那样管理服务全覆盖，又要接受各方面的考核，其开发功能、经济功能和创新功能淹没在繁杂的行政和社会事务中，削弱了招商引资和创新发展的能力；加之，随着开发区建设规模的扩大，其承担的管理服务职能逐渐拓展，而国家宏观政策不断调控，开发区以前享有的一些特殊政策和经济管理权限被削弱，开发区逐渐趋同于普通行政区，造成开发区功能定位的偏移。当前，开发区面临着转变经济发展方式，优化调整产业结构，促进产业升级发展，打造城市经济核心区的良好机遇和重大挑战，如何应对，需要在新形势下明确开发区的功能定位，以适应开发区转型升级成为“区域经济引擎”和“城市化加速器”的目标要求。

（二）开发区管委会的主体地位不明确

开发区管委会作为政府派出机构，其主体地位在目前的地方政府组织法中没有明确界定，相关规定散见于地方出台的《开发区管理条例》以及中央有关部门规章之中，如江苏省政府出台的《江苏省经济技术开发区管理条例》，但这些地方性法规和部门规章只是明确了开发区管委会的一些行政管理权限，对开发区的功能定位、管理模式、组织原则和组织形式等并没有从法律上予以确立。开发区的法律地位不明确，造成制订的地方性法规与现行法律法规相冲突，难以执行。其次，管委会的性质没有一个明确的立法界定，其行政主体地位一直备受质疑，给管委会依法管理开发区事务带来障碍。当前，全面深化改革和推进治理能力现代化，要求开发区与区域社会形成良性互动关系，构建开放型经济新体制，建立法治政府和服务型政府，势必要求开发区管委会的主体地位要以法律的形式予以明确。开发区管委会若继续作为区域政府的派出机构，则需要建立一套关于开发区的法律法规体系或对现行的法律法规进行修订。从国家层面来看，为属于地方政府管理的功能试验区制定或修订法律法规，其难度很大；若是通过改革融入所在行政区政府，则按照现行法律法规管理没有问题。开发区管委会何去何从，涉及多个方面，是理顺开发区与政府、企业、社会之间关系，实现依法治国，推进行政体制改革的一个重要问题。

（三）开发区管委会的职责权限不明晰

由于开发区在国家法律层面上没有明确的法律地位，其管委会所拥有的审批权等各项权限是由地方政府自行规定的。有立法权限的地方通过地方性法规或者政府规章的形式对管委会进行授权或者委托；没有立法权限的地方通过行政规范性文件进行委托。由于这些委托本身就存在法律依据不足的问题，造成管委会与上级政府和工作部门之间的管理权限划分不清楚、关系不顺畅。由于权限划分不清，一些开发区与上级政府工作部门出现责任关系不明确和权限交叉过多等问题。在这种情况下，管委会和政府工作部门对一些责任大、难协调的工作，往往是互相推诿，导致工作效率低下。还有一些地方政府对管委会的权限、职能进行随意调整，权力收放没有合理合法的依据。有的地方政府虽然对管委会的管理权限范围进行了界定，但仍存在授权不到位或无法落实的问题。一些可下放给开发区的权限，如产业规划、土地征用、资金融通、行政执法等，受制于部门政策条文制约，无法真正落实，影响了开发区职能权限的有效发挥。

（四）开发区的管理方式不适应建设发展的需要

随着开发区的不断发展壮大，经济效益带来人口等方面的集聚，开发区已不再是一个单纯的经济功能区，而日益成为一个综合性的行政区域，并涉及越来越大的行政管理范围以及越来越多的公共管理领域。开发区的主要职能定位也不仅限于土地开发、招商引资、企业服务等传统的经济工作方面，而是逐步拓展到劳动就业、民政福利、公共环境、社会治安等社会性工作。对此，一方面上级政府只关注开发区经济指标的管理方式已不能适应；另一方面，开发区自身单纯管理经济开发工作的方式也不能满足社会管理等职能增多的实际需要。一些经济发达地区的开发区，在完成了设立初期规划区域内的开发建设任务后，为了延续优惠政策，维持经济快速增长势头，缓解开发区土地资源紧缺矛盾，开始对开发区进行扩容，增加区划面积，使开发区管委会面对更多的管理服务对象和具体事务，由于管理方式落后等原因，造成开发区管委会“小马拉大车”的尴尬局面。

（五）开发区管委会的机构编制管理不规范

开发区管委会的机构设置和编制配备与政府和机关单位不同，我国历次政府机构改革和事业单位改革，基本上未涉及开发区，其机构编制管理上存在的问题非常复杂。由于没有法律法规和规章制度规范，一些开发区管委会在机构规格、内设机构、编制核定等方面合法性不足，管理上缺乏规范性依据。各地开发区管委会规格不一，机构编制核定亦有差别，有的使用行政编制，有的使用事业编制，部分开发区还存在行政和事业编制混用的现象。一些大的开发区，由于需要承担行政执法、社会管理和公共服务等职责，在行政编制总量控制的情况下，加大事业编制核定数量或者聘用大量编外人员，有的开发区编外人数超过在编人数，存在混编混岗和人员素质参差不齐的问题，这些都加大了内部管理的负荷，在一定程度上给开发区的管理带来负面影响。另外，随着开发区规模扩大和各种新型功能试验区的建立，开发区增加机构编制的需求越来越大。

三、开发区管理体制改革趋势分析

（一）改革趋势

我国开发区具有优良的投资环境、较高的土地集约程度、开放的经济体系、集中的现代制造业和高新技术产业、突出的产业集聚效应等优势，持续发展动力强劲。当前，在国家各项政策措施的激励下，开发区已经跨入“二次创业”的发展阶段，总体目标是加快发展先进制造业和现代服务业，聚集高端技术产业和战略性新兴产业，向城市次中心、现代化新城区发展，全力打造好经济社会发展的新平台。面对着新的形势和任务，作为保障改革顺利进行的管理体制，其改革事关重大、势在必行。

党的十八届五中全会提出“改革是发展的强大动力。必须按照完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，健全使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用的制度体系，以经济体制改革为重点，加快完善各方面体制机制，破除一切不利于科学发展的体制机制障碍，为发展提供持续动力。”按照这一总体要求和行政体制改革相关要求，结合开发区发展改革需求，今后一段时期，我国开发区管理体制改革的重点是以提升开发区治理能力为目标，进一步理顺开发区与市场、社会、政府之间的关系，建立符合简政放权、转变职能、提供服务要求的组织架构，形成功能完善、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的机构职能体系。

从我国开发区未来发展趋势看，随着改革的不断深入，开发区的功能定位将由目前的区域经济发展先导区、示范区，逐步转变为高端技术产业和战略性新兴产业集聚区，成为区域经济发展的核心区，进而再逐步成为城市次中心和现代化城市新区；随着开发区功能定位的转变，开发区管理机构的主体地位将由目前作为政府派出机构的管委会，逐步明确为与行政区政府融合或合署办公的管理机构，进而再逐步明确为行政区政府或新区政府；开发区管委会融入政府后，开发区的招商引资、开发建设、运营管理等职能，可由市场化的开发经营公司承担；随着开发区管理机构主体地位的变化，其职责权限将由单纯的功能区经济开发建设管理逐步明晰为区域经济管理、行政管理和社会事务管理，进而再逐步明晰为城市行政区全方位管理；随着管理体制改革的深入，开发区的管理方式将由简单、粗放型向和谐、高效型转变，其机构编制管理也将逐步实现科学化、规范化、制度化。

（二）对分类改革模式的考虑

鉴于我国开发区类型多、数量大、情况复杂、发展不平衡，又长期积累了管理体制问题，很难通过改革一次性解决，需要坚持问题导向，区别不同情况分类进行。

第一类改革模式：开发区规模较小，管委会主要承担规划建设、招商引资等经济管理职能，功能比较单一，其改革的重点是完善管委会的功能和组织架构，理顺管委会与区域政府工作部门之间的职责关系，仍作为区域政府的派出机构管理。

第二类改革模式：开发区面积扩大、人口增多、产业升级，管委会所承担的经济管理、行政管理和社会管理职能增加，公共服务需求增大，其改革的重点是将管委会与所在行政区政府进行融合，逐步形成二合一或合署办公的组织架构；其内设机构以开发区精干高效、具有现代管理理念的机构设置为蓝本。

第三类改革模式：开发区规模较大，规格较高，属城市经济发展核心区，管委会承担相同行政区政府的所有职能，由于产业升级，市场拓展和社会事务增多等，其改革的重点是通过调整行政区划，将开发区或与其他功能试验区组合，并入调整后的行政区政府，按照“精简、统一、效能”的原则，以开发区管委会精干、高效的内设机构和人员编制为主体，组建城市新区政府。新区内设有一个或多个产业集群功能区（一区多园）。取消原开发区和其他功能实验区的管委会，由投资（控股）方组建或委托若干个实行市场化运作的经营开发公司，承担开发区和其它功能试验区的经济开发运营职责，其他行政管理职能和社会事务全部由新区政府承担。

以上三种改革模式具有递进关系，基本包涵了我国开发区的主要类型和管理体制改革的成功经验，具有一定的针对性和可操作性，符合改革精神，可视为今后一段时期我国开发区管理体制改革的一种趋势。

（作者系中央编办研究中心副巡视员）