大连市深化行政审批制度改革的探索

●大连市编办



大连市深化行政审批制度改革的探索

●大连市编办

近年来，大连市紧紧围绕改革创新的主线，统筹谋划，综合施策，以行政审批制度改革为突破口和重要抓手，全面推进权责清单制度融合，规范优化行政审批服务，加强事中事后监管，深化机构改革，破解体制机制难题。

一、找准突破口，聚焦发力

改革中，大连市找准了突破口，聚焦发力，统筹推进改革。一是将行政审批制度改革作为“先手棋”、“当头炮”，做“点”的突破，以简政放权作为推进政府职能转变和机构改革的切入点，理顺市县两级政府权责关系、创新先导区管理体制、推进行政执法重心下移；以优化审批服务作为完善基层治理体制、改善政府管理服务的有效手段，以“点”带“面”推进改革。二是同步推进权力清单和责任清单制度建设，确立权责深度融合的权责清单制度；简政放权的成果体现在部门的“三定”规定中，将减编控编方案在政府机构改革、事业单位分类改革、公车改革中借势落实；开门搞改革，引入专家论证、第三方评估、征求公众意见等决策程序，调动各方改革的积极性、主动性，增强改革的参与性、惠民性、实效性；坚持督察跟进，将督察工作作为抓改革落地的“助推器”，找问题、补短板，推进整改落实，把改革的“含金量”充分展示出来。

二、减法换乘法、权力换活力

在改革中，坚决把该“放”的彻底放开、该“减”的彻底减掉、该“清”的彻底清除，向市场放权、向社会放权、向基层放权，给企业松绑，为创业提供便利，营造公平竞争环境，以行政权力的减法换取市场、社会活力的乘法。

在认真做好国务院、辽宁省政府近1000项行政职权对应取消、下放工作的基础上，主动取消、下放475项行政职权项目，确保彻底放、不截留、接得住、管得好；同时，全面清理市政府部门的226项非行政许可审批，不再保留“非行政许可审批”这一职权类别。通过简政放权改革，一方面，将公民、法人或其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或中介机构能够自律管理的事项都交由市场和社会，力破“中梗阻”；另一方面，重点将企业投资、环境保护、城乡建设、文教卫生等方面的管理权限下放给基层政府，进一步理顺市县两级政府权责关系，提高基层经济自主发展及公共服务能力。

当然，减权不忘增责，适应新常态下的新变化，与时俱进，回答新情况、新问题。围绕“双创”成立创业促进委员会及其办公室；围绕大连自贸区的申办和实施，成立中国（大连）自由贸易试验区申办工作领导小组及其办公室；围绕“露天博物馆”——旅顺人类文化遗产保护，完善太阳沟文化产业园区管理体制；围绕促进快递物流、电子商务等新业态的成长，成立邮政业发展中心。

三、全面推进权责清单制度建设

厘清政府和市场的边界，是正确处理政府和市场关系的关键所在。大连市按照权责一致的原则，以“一单”的形式，实现权力清单与责任清单的深度融合，依法管好“看得见的手”，用好“看不见的手”，挡住“寻租的黑手”，真正做到把权力关进制度的“笼子”，让权力在阳光下运行。

按照“全面清权、简政放权、依法确权、规范行权、公开晒权”的步骤和“三报三回”的工作流程，大连市对54个市直部门申报的5684项行政职权逐项论证，集中进行合法性、合理性、必要性审核，大幅削减，精简比例达46%。

同时，抓紧建立权责清单动态管理机制，出台了《市政府部门权责清单动态管理办法》，明确了清单动态调整的范围、职责分工、调整事由、调整程序等事项，为及时、规范、科学调整权责清单提供依据。

四、规范审批、优化服务

大连市始终坚持将规范行政审批行为、优化行政审批服务作为简政放权、推进政府职能转变的重要内容和引领行政审批制度改革向纵深突破的动力，不断促进行政审批服务规范、提速、增效。

一是出台创新和优化行政审批服务的政策措施。出台《进一步规范市政府部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》，明确了深化行政审批制度改革、规范行政审批行为、改进行政审批工作的方向，制定了全面实行“一个窗口受理”、推行受理单制度、编制和提供服务指南、探索实行“互联网+审批”的行政审批新模式等一系列措施。

二是搭建“五位一体”的公共服务综合平台。市公共行政服务中心发展成为行政审批、市民综合诉求、公共资源交易、政务公开、电子政务“五位一体”的公共服务综合平台。按照“三集中、一分开”的要求，市直部门的审批职能向一个处室集中，将承担行政审批职能的处室向公共行政服务中心集中，将所有行政审批事项向网上办事大厅集中。同时，推行审批权和监管权分开，34个部门成立了审批办进驻中心并对其充分授权，将 699项行政审批和便民服务项目纳入平台运行，实现了“一个窗口受理、一个印章审批、一个流程办结”。不断加强各级公共服务平台的整合、对接，市、区、街、社区四级公共行政服务体系现已全部建立。

三是深化商事制度改革。出台企业“三证合一”登记制度实施方案。自2015年10月1日起全面实行“一照一码”登记制度，办理时限由8天压缩到3天以内，做到了“条件齐全、立等即办”，有力地促进了大众创业、万众创新。2015年全市新发展各类企业29942户，同比增长9.64%；注册资本2026亿元，同比增长51.97%。

四是推行建设工程项目并联审批。为促进企业投资便利化，增强经济活力，出台进一步优化全市建设工程项目审批流程的指导意见，对涉及21个部门、70多项审批事项的建设工程项目审批流程依法梳理再造，将建设工程项目的审批总时限原则上控制在38个工作日以内。

五是清理规范行政审批中介服务事项。出台意见，从清理中介服务事项、实行中介服务清单管理、加强中介服务监管等方面开展行政审批中介服务事项的清理规范工作。通过对市政府部门行政审批中介服务事项逐一清理规范，31个部门申报的331项中介服务事项最终只保留160项，精简51.7%，并公布了《市政府部门行政审批中介服务事项清单》。通过全面清理，进一步厘清行政审批中介服务事项的委托方式，按照“谁委托、谁付费”的原则对中介服务收费进行规范。

五、加强事中事后监管

在简政放权的同时，大连市坚持放管结合，创新管理方式，推进政府职能重心从以审批为主的事前监管向监督管理为主的事中事后监管转移，主动研究制定有效措施，规制商事制度等改革后可能出现的市场秩序混乱、“劣币驱逐良币”扭曲效应等制约诚实守信经营者和新市场主体发展的问题。一方面，完善事中事后监管制度。推动各部门落实加强对取消和调整行政审批事项后续监管工作的意见，逐步建立起政府监管、市场调节、行业自律、公众参与的监管体系；研究制定加强行政审批事中事后监督检查管理办法和推广随机抽查规范事中事后监管办法，细化具体措施，促进“放”和“管”的有机统一。另一方面，推动创新事中事后监管方式。如市发改委等部门积极推进投资项目在线审批监管平台建设工作，运用信息化手段，探索实行“互联网+监管”新模式；市工商局通过实施企业年报制度、信息公示制度、经营异常目录管理制度等，进一步提高监管效率和监管水平；市地税局推行税务稽查“双随机”检查机制，采取随机抽取企业和检查人员的方式，进一步体现执法公平、阳光执法。

六、创新管理，推进机构改革与体制改革

大连市运用行政审批制度改革成果，将转变政府职能落到实处，破除一系列制约经济社会发展的体制机制问题。

一是切实转变职能，推进政府机构改革。一方面，结合行政审批制度改革的成果，根据纳入权责清单中的行政职权及职权取消、下放和调整情况，厘清部门职责，围绕审批权与监管权的分离调整内设机构，通过职能精减为大部门制改革提供基础；另一方面，通过“三定”规定将简政放权过程中部门职能调整固化下来，明确审批办集中行使审批权的职责，将行政审批制度改革与“三定”规定相结合，进一步巩固改革成果。在“三定”规定中，具体落实了以“总量控制、分类控减、创新管理、强化监管”为原则的控编减编方案，借势借力搞改革。

二是推进开放先导区管理体制创新。一方面，加快完善金普新区管理体制，成立了金普新区管委会，优化管委会组织结构，探索建立与新区建设发展相适应的机构精简、职能综合、结构合理、运行高效的行政管理体制和运行机制；另一方面，加强普兰店撤市设区体制机制保障，积极调整机构编制，理顺普兰店财税管理体制。

三是推进市区城市管理行政执法体制改革。下放400余项行政执法职权，并按照“重心下移、属地管理，条块结合、以块为主”的原则，将市区城市管理行政执法体制由垂直管理调整为市、区分级管理，加强区、街执法力量，进一步理顺规划执法职能，有效推动城市建设管理。