制度与能力：群体性事件治理的基本维度探析

刘锦涛

（贵州警官职业学院治安系，贵州贵阳 550005）

制度与能力：群体性事件治理的基本维度探析

刘锦涛

（贵州警官职业学院治安系，贵州贵阳 550005）

群体性事件治理体系和治理能力现代化是群体性事件治理的恒定目标。因此，从治理体系与治理能力建设视角探讨与思忖群体性事件的治理，务必在明晰治理体系与治理能力现代化内涵的基础上，夯实制度体系与制度生态建设，同时不断提升基层政府治理能力，抓好根本与关键，实现群体性事件治理体系和治理能力现代化。

治理体系；治理能力；群体性事件

习总书记指出：“当前，全党面临的一个重要课题，就是如何正确认识和妥善处理我国发展起来后不断出现的新情况新问题。”［1］群体性事件是我国社会治安稳定领域凸显的新情况新问题，“数量在快速上升，严重性在上升，影响力在上升，维稳成本大幅度上升”［2］。虽然群体性事件发生后，经各方施行“应急式”管理，大多不难平息，但事后留下的“伤疤”却很难愈合。因此，如何从治理体系与治理能力建设视角探讨与思忖群体性事件的治理，推进群体性事件治理体系与治理能力现代化，不仅具有学术“应景”性，而且也具有“问题意识”，对现实有一定的指导意义。

一、治理体系与治理能力现代化的内涵

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［3］这是新时代的一个重大理论创新，“既是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义”［4］。对此，有学者指出：“中国目前的现实形态纷繁复杂、千头万绪，社会的结构性变动已经悄然而至，社会层序结构发生了不可逆转的变化，我们已经面对一个全新的‘问题现实’，这要求我们的国家治理体系和国家治理能力也必须发生变化。”［5］也有学者认为，治理体系与治理能力现代化“是同一政治过程中相辅相成的两个方面，有了良好的国家治理体系，才能提高国家的治理能力；反之，只有提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能”［6］。但问题是，何谓治理体系与治理能力现代化，或者说治理体系与治理能力现代化的内涵是什么。

在现代化的语境中，“治理”这一概念蕴含丰富，具有以下四个方面的特质：一是强调治理“主体的多元化”；二是强调治理主体的权责平等；三是强调“淡化权力、注重权利”，从“强制”走向“协商”；四是强调公民“参与式”治理而不是单纯的政府“主导式”治理［7］。俞可平先生称，治理体系与能力现代化至少隐含有五个要素：权力运行制度化和规范化、公共政策民主化、国家治理法治化、治理过程高效化、治理主体相协调［8］。基于此，笔者以为，治理体系现代化内涵至少包括“谁治理”、“治理什么”、“如何治理”以及“善治标准”等问题，治理能力现代化内涵至少囊括决策能力现代化、自行纠错能力现代化以及高效运转能力现代化等三个核心维度。

有必要指出的是，虽然推进国家治理体系和治理能力现代化是国家改革的总目标，但由于群体性事件的治理是国家治理与改革的重要组成部分，因而群体性事件治理体系和治理能力现代化自然也是群体性事件治理的恒定目标。而要实现群体性事件治理体系和治理能力现代化，就务必在明晰治理体系与治理能力现代化内涵的基础上，建立健全群体性事件治理体系，夯实基础，同时不断提升治理能力，抓好根本与关键。

二、夯实制度体系与制度生态建设

“治国理政，制度为本”。中国社会治安出现“城管式困境”格局，“从根本上说是一种制度困境，更确切地说是制度公正的缺失”，“突出表现为制度的缺位、越位、虚置弱化、保守僵化等种种现象”［9］。基于“制度化程度低下的政府不仅仅是个弱的政府，而且还是一个坏的政府”的认识［10］，我国新一代中央领导集体将治理制度化视为国家治理的永恒追求。习总书记指出：“摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”［11］可见，通过制度凝聚民心，从制度上限制公共权力的私化、贪腐、滥用、特权等人民群众看得见又极端不满的现象，不仅是社会主义社会“国家治理”的关键环节，是国家治理现代化的重点领域，也是群体性事件治理体系和能力现代化建设的必然选择［12］。

（一）建立健全权力运行机制，推进民主政治发展

有学者指出，“群体性事件的背后往往隐藏着腐败问题”［13］，一定意义上而言，“腐败行为和官僚主义是诱发群体性事件的政治性因素”［14］。那么，中国社会腐败的程度如何呢？对此，中纪委特约监察员、中国人民大学政治学教授周淑真指出：“改革开放以来，虽然中央领导一直高度重视反腐倡廉，但是还是积累下一系列问题和相当数量的腐败存量，区域性腐败、系统性腐败、家族式腐败、塌方式腐败等等，腐败现象趋于严重化、复杂化。”［15］情形若斯，因而建立健全权力运行机制，加强制度建设与创新，把权力关进制度的笼子里，进一步强化权力的监督与约束，规范行政行为，减少权力滥用与寻租引发群体性事件就显得极其紧要。

美国政治家伍罗德·威尔逊指出：“遏制一切恶劣政治行为的最好方式，莫过于当众曝光。”［16］而推进民主政治发展，让权力在阳光下运行，是确保权力脱离不受监督状态的有效路径。邓小平曾指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”［17］事实上，从某种程度上而言，没有民主政治，权力难免不被滥用。当下，作为社会抗争的一种形式，群体性事件本身已成为“倒逼”民主政治发展的一种力量。但笔者相信，民主政治的发展必能在消解群体性事件中扮演愈加重要的角色。

（二）建立利益综合制度与协调机制，增进社会和谐

考察群体性事件发生机理不难发现，群体性事件的背后往往隐藏着利益之争，是社会利益关系失衡并达到一定临界点的外在表现。从某种意义上说，“追求具体的利益是绝大多数群体性事件的主要特征和潜在动因”［18］，是引发各种群体性事件的本源所在。是故，有学者指出，“群体性事件说到底是根源于利益问题的”［19］。既如此，那么构建制度化的利益维护机制，消除群体性事件的利益驱动因素就显得非常重要。可以说，注重协调利益和缓解利益矛盾，是现代政府的重要功能。

为此，一是要建立利益综合制度，切实维护民众的利益。邓小平曾经指出，“不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行”［20］，要让人民“看到现行制度、政策的好处，这样才能真正稳定下来”［21］。也就是说，我们不仅要重视民众的趋利冲动，更要通过制度化的方式如利益补偿制度、权益保障制度、利益均衡制度等来维护，因为制度往往是控制风险的最重要手段。建立健全利益综合制度，不仅能使利益受损群体无需寻求体制外非正常的利益表达途径来进行利益之争，也必将有效防范因利益之争而引发群体性事件。二是要建立良好的协调机制。萨缪尔森说：“市场经济虽然是有效率的，但它对公平或平等却是盲目的。”［22］面对现存利益分化与利益固化“并存”的现实，只有“通过深化改革进一步理顺政府和市场的关系，破除各个领域内利益固化的樊篱”，“给更多的社会主体以均等的发展机会”，方能“给中国经济社会的健康发展注入长远而持久的活力”［23］。倘若一个社会的政治制度无法给公众提供平等的利益表达渠道，那么随着社会利益分化带来的贫富差距的增长，弱势群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。是故，学者汪玉凯先生指出，“要想从根本上解决群体性事件，就要真正关注弱势群体，让大多数人都能够真正享受到改革开放的成果，要给老百姓以希望”［24］。当然，增进公平不能等同于无原则的平均主义，“任何平均主义都是政治毒药”［25］，要防止因矫枉过正而重蹈平均主义的覆辙。

（三）健全冲突表达制度，顺畅矛盾的制度化解决路径

如果说矛盾冲突的存在是引发群体性事件的根源，那么冲突表达制度的缺失就是催生群体性事件的“助产婆”。审视已发生的群体性事件，不难发现，诉求无门往往是民众走上“自力抗争”之路的共同点。事实上，“一个允许冲突表达的社会更加具有弹性，因而更加持续稳定”，相反，“一个不允许冲突表达的社会只会积累冲突的能量，而冲突一旦表达出来，对原来的社会体制将是毁灭性的”［26］。

现实中，从表面来看，我国的利益表达渠道似乎不少，但是，从实际效果来看并不十分理想。可以说，“中国公众制度化利益表达渠道低效是一种比较普遍的社会现象”［27］，甚而存在着某些制度性歧视，致使弱势群体运用制度化手段维护、争取自身权益的能力较弱。例如，信访制度虽是当代中国冲突表达的一个法定渠道，但“地方管理部门把上访率看作社会稳定的指标之一，把上访少甚至没有上访视为政绩”［28］，因而上访者往往被一些部门视为“刁民”，横加阻拦。而倘若“正常的诉求渠道在一些地方不能得到认真落实，或者使公众对这样的方式失去信心的话，那么非正式的方式和渠道就成为必然的选择”［29］。从某种意义上讲，群体性事件就是一种冲突表达不畅、矛盾集聚与堆积的结果。

基于此，就要进一步健全冲突表达制度，顺畅矛盾的制度化解决路径，为冲突表达、诉求与宣泄提供制度化的管道，消解矛盾集聚与裂变，将冲突与矛盾在制度的框架内进行纾解。此外，在政治运行过程中，要增辟民众政治参与的路径，提高群众政治参与的程度。只有在制度安排中供给了充足的政治参与“渠道”，让民众对于政策有任何意见和不满，都有相应的渠道去反馈并能得到及时处理，民众才没有必要寻求制度外的非正式参与途径。

（四）完善预警和应急机制建设

凡事预则立，不预则废。尽管群体性事件目前处于“不可预测”、“防不胜防”、“乱哄哄”的状态，但群体性事件的引发有一个动态的过程是确定无疑的。群体性事件是社会运行中的负面因素聚积到一定量之后所产生的对社会稳定系统的冲击和扰动现象，几乎每起事件都有前兆可寻，都有苗头显现，有的有明显的群体活动，有的出现集体上访，有的发生群众聚集，只是我们的一些机构思想麻痹、反应迟缓，没有及时汇集信息，没有准确发出预警，因而不能科学地进行应对，致使事件发生之后措手不及，进而带来连锁反应。

事实上，任何一种意识形态的社会都不可能没有矛盾存在，人类社会正是在矛盾运动中发展进步的，关键是如何应对和化解矛盾。治理群体性事件的一个基本原则就是要防止矛盾由小变大、蔓延升级，防止各类矛盾相互叠加、汇聚激化，防止个别问题转化为共性问题、经济问题转化为政治问题、局部问题转化为全局性问题。而要达此目的，务必建立健全信息预警系统，掌控社会舆情，树立超前预防、调解为先的理念，完善社会矛盾排查机制，动态监测、度量、化解可能危及社会稳定的“负面因素”，提前预警与行动，着力提高敌对动向的超前掌控能力，把矛盾化解在基层，把冲突解决在当地，把隐患消除在萌芽状态。

即便是没有及时预警，倘若有健全高效的应急处置机制建设，也不会在群体性事件事发后出现没有招数，不敢挺身而出，不敢拍板决策，不能转危为安，致使事态恶化、局面失控——机会在等待（拖延）中失去的局面［30］，而是相反，会呈现应急处置迅速而有条不紊，处置工作科学化、制度化、规范化的样态。

（五）加强保障社会公平正义的制度建设

公平正义是协调社会各个阶层相互关系的基本准则，也是增强社会凝聚力、向心力和感召力的重要旗帜。从一定意义上而言，公平正义是“衡量社会文明的重要指标，也是确保社会稳定的价值基石”［31］。没有公平正义，社会的安定有序、诚信友爱、充满活力等等也都无法实现。是故，有学者指出，“对于目前的中国社会来说，威胁最大最严重的是在社会结构层面上社会公正问题所引发的社会风险。它将直接引发或加重失业、群体上访、社会治安恶化等系列问题，特定条件下，甚至会使属于个案化的事件演变为整体化的社会问题和社会风险”［32］，甚而称“治理群体性事件的最根本对策是最大限度地实现社会公正”［33］。

事实上，公平正义是社会主义本质的重要组成部分，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度的本质要求。因此，从某种意义上来说，社会公正与否就是政府责任到位与否的问题。政府在治理群体性事件过程中必须把社会公平正义作为其责任的基本要求，牢固树立责任意识，增强和体现捍卫社会公平正义的能力。

由于社会不公的根本在于制度，因此，消除制度性歧视与制度缺失也需要从制度着手。然而，虽然制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长远性，但“任何制度安排都有其特定的时代背景，不可避免地会产生路径依赖。只要是选择性或限制性制度安排，就会有被排斥或被忽略的群体，不平等现象就会客观存在，并且极易被以法制的名义固化下来”［34］。是故，为实现公平公正，政府应该把社会公平作为自己的核心价值，着力加强保障社会公平正义的制度建设与制度创新。通过构建科学合理的社会收入分配体系，夯实社会公平的经济基础；建立健全社会主义民主制度与法律制度，奠定社会公正和谐的政治基础；加快社会领域法律法规建设，不断完善各项具体制度，提高社会建设与社会管理水平，为人民群众更好地促进自身发展提供良好的制度环境。

三、着力提升基层政府治理能力

有学者指出，“社会需求与政府能力之间的关系实际上构成了社会冲突的基因”［35］，并称“一个国家内社会运动的发展规律以及发生颠覆性革命活动的可能性，从根本上说取决于该国将一般社会运动纳入体制轨道的能力。如果一个国家把社会运动纳入体制的能力很强，该国家发生极端事件的可能性就会很小。反之，社会运动的参与者就有可能铤而走险，把整个社会搅得天翻地覆”［36］。治理群体性事件，不仅要建立一个现代化的群体性事件治理体系，更要注重提高治理主体的治理能力。倘若治理主体出现“本领恐慌”，能力很弱，那么制度即使再好也运转不起来。可见，为有效治理群体性事件，必须着力提升基层政府的治理能力。

（一）觉察和疏导矛盾的能力

“月晕而风，础润而雨”。虽然群体性事件常被偶然的“火星”所触发，具有“突发性”特点，但事实上，任何群体性事件都是有征兆的，其背后定有促燃的“柴火”，也就是说有其深层社会矛盾或利益纠葛等原因，这就需要我们有见微知著、明察秋毫的能力，事先觉察矛盾、疏导矛盾，如此方能有效遏制事态的扩展和蔓延。针对群体性事件发生机制的这一特征，基层政府与干部应通过触角前移、实地调查和分析判断等方式培植和锻造敏锐的判断能力，把握细节，防患于未然。一旦察觉到苗头，务必及时疏导与化解，将事件遏制于萌芽状态，不致逾越临界点而引发或演化为群体性事件。瓮安“6· 28”非正常死亡事件之所以演化为重大群体性事件，就与政府没有很好地觉察和疏导矛盾直接相关。

（二）掌控信息与媒介的能力

当下，我们已跨入了自媒体时代。自媒体时代的特质是信息传播更具开放性，呈“众声喧哗”样态，传播主体具有匿名性，所言“口无遮拦”，传播的范围不再受地域的限制。在这样的时代背景下，提升基层政府掌控信息与媒介的能力变得越来越重要。在大量信息面前，基层政府要加强信息监测，组织专门力量调查研究倾向性、苗头性问题和热点、焦点问题，摸清原因，提出对策；要建立定期排查制度，将安全隐患突出的部门和单位乃至重点人员纳入工作范畴，跟踪调查，加强控制；要拓展信息收集路径，努力做到“五化”，即信息人员多元化、信息来源多样化、上下联系一体化、分析信息专业化、综合反馈网络化，全方位、动态地获取各类信息，做到未动先知，控制在先，有的放矢地进行预防和化解工作。

需要指出的是，在群体性事件“发酵”过程中，政府“封锁信息的无效性必将导致谣言四起、真相难辨”［37］。因此，政府务必及时有效地“释放”信息，通过政务微博等手段传播正能量，以防因信息不对称而滋生引发群体性事件的“幽灵”（即谣言）加剧人们的非理性与盲目性。同时应理性看待与应对民众借助媒介维权的“舆论审判”行径，摈弃传统封闭式的行政思维，在公众监督下“开放”地执政，及时有效地依法公开信息，通过与媒介建立和谐互动机制，协同应对与化解群体性事件。

毛泽东曾说过：“有‘小广播’，是因为‘大广播’不发达。只要民主生活充分，当面揭了疮疤，让人家‘小广播’，他还会说没时间，要休息了。”［38］政府要做的不是让造谣者马上“闭嘴”，进行没必要的封堵，而是要做好“大广播”，告知民众真相，确保公民的知情权。凡有群体性事件发生，首先都应该尽快公布事实真相，不要掩饰，不要粉饰，更不要说谎。如果能做到这样，则一般都能比较快地平息群众的情绪，取得群众的谅解，将事情缓和下来，最终求得问题的解决。而如果遮遮掩掩，不向群众说真话，就往往适得其反，非但不能平息群众的情绪，反而往往会激起群众更多的猜疑和怨愤。事实上，“驱动大伙加入骚乱的是一系列当时大家都信以为真的谣言”［39］，英国危机管理专家里杰斯特指出，“只有进行有效的传播管理，才能进行有效的危机管理。”［40］2008年贵州德江“6·25”事件之所以得到成功处置，时任省委书记石宗源认为“说到底，是责任心问题，是工作水平和工作能力问题”［41］，是德江县政府及时公开通报有关情况，正确引导舆论，使谣言不攻自破的结果。

（三）整合资源的能力

“新公共管理”理论认为，治理过程的基础不是控制，而是协调。对此，毛泽东曾指出：“任何矛盾不但应当解决，也是完全可以解决的。我们的方针是统筹兼顾、适当安排。……同各方面的人协商，作出各种适当的安排。”［42］群体性事件的治理是一项系统工程，只有各方协力合作，在各级党委、政府统一领导下组织实施，使各个部门各尽其职，各负其责，相互配合，形成合力，方能达到理想的效果。因此，政府应该锻造好自己整合资源的能力，充分利用协同治理的功效，杜绝出现“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的各自为政现象，构筑群体性事件的“协调共治”网络。

（四）快速反应与处置的能力

决策者及执行者的素质，是应对重大突发事件中至为紧要乃至决定性的制约因素。有学者指出，“大约90%以上的群体性事件都是由于干群关系处置不当而引发的”［43］。在群体“激愤”与事态“裂变”后，政府的快速反应与正确处置对群体性事件的发生影响甚大。通常而言，群体行动苗头凸显后，以

政治或强制（如军队、警察）手段对不安定力量实行严密有效的控制是遏制群体性事件发生的关键，但倘若这种控制出现哪怕是暂时性的疏忽或失败，群体性事件就会发生。可见，政府快速反应与处置的能力在很大程度上决定了群体性事件的处置成败。基于此，基层政府尤其是“第一把手”应注重群体性事件快速反应与处置能力的养成。一是要有敢于担当的意识。群体性事件一旦引发，必须有快速反应而不是刻意回避的意识，敢于第一时间站出来说话。二是要有超前应对的准备。平素注重健全完善应急信息管理机制，制定好各种应急预案，

强化干部理论培训和处置训练。三是要有处变不惊的心理素养。面对突发的群体性事件，务必处变不惊，方能指挥若定，急躁莽动是进行危机决策的大忌。四是要有随机应变的处事能力。生物学家达尔文先生曾指出：“应变力也是战斗力，而且是重要的战斗力。”群体性事件常常云谲波诡、充满变数，

其处置很难找到现成套路可效仿，需要有随机应变、相机行事的能力，如此方能有效应对各种群体性事件。

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责任编辑：时娜

Institution and Ability:an Analysis of the Basic Dimensions of Group Events Management

Liu Jintao

（Department of Public Security,Guizhou Police Officer Vocational College,Guiyang 550005,China）

The modernization of the governance system and governance capability of group events is a constant goal of group events management.Therefore,when discussing and thinking about the governance of group events from the perspective of building governance system and governance capability,we should stand on the basis of defining the modern connotation of the governance system and governance capability,consolidate the institutional system and the ecological system and keep enhancing the local governments’governance ability so as to realize the modernization of group events management system and governance capability.

governance system;governance capability;group events

D631

A

1009-3192（2016）01-0038-06

2015-11-03

刘锦涛，男，湖南隆回人，博士，贵州警官职业学院治安系教授，主要从事社会治安与警政研究。

本文为2015四川社会治安与社会管理创新研究中心资助项目“黔东南地区农村立体化社会治安防控体系创新研究”（编号：SCZA15B08）、2014贵州省教育厅高校人文社科规划项目“民族地区立体化社会治安防控体系创新研究”（编号：14SKZD01）的阶段性成果，“贵州警官职业学院科研创新团队建设计划成果”。