职务犯罪案件指定侦查研究——以山东省为样本

张永进，王健

（西南政法大学，重庆 401120）

职务犯罪案件指定侦查研究
——以山东省为样本

张永进，王健

（西南政法大学，重庆 401120）

职务犯罪案件指定侦查是指上级机关通过指定程序进而改变原定侦查管辖的制度，它对于满足侦查需要，提升侦查效率具有重要意义。然而，当前职务犯罪案件指定侦查制度存在效力层次较低、程序内容较为模糊、权力缺乏有效制约等问题，对于犯罪嫌疑人的人权保障产生重大威胁。对此，应当坚持程序法定原则，明确职务犯罪案件指定侦查的基本原则，细化适用的范围和程序，完善相关救济机制，确保该制度在法治轨道上运行。

职务犯罪；指定侦查；程序法定

职务犯罪案件指定侦查是指侦查机关在进行职务犯罪案件的侦查过程中为避免外部力量不当干预或提高办案质量等而将案件指定给其他机关立案管辖的制度。我国现行《刑事诉讼法》并没有对职务犯罪案件指定侦查制度进行规定，有关该制度的规定主要散见于相关司法解释中。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第18条规定：“上级人民检察院可以指定下级人民检察院立案侦查管辖不明或需要改变管辖的案件。”这是指定侦查的主要法律依据。然而，何为“管辖不明”、“需要改变管辖”以及“上级人民检察院如何指定”等内容规定并不明确，以至于该制度在实践中出现功能异化，亟需法律规范调整。

一、职务犯罪案件指定侦查的必要性

（一）职务犯罪案件指定侦查是对一般侦查管辖的有益补充

根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的规定，职务犯罪侦查管辖主要包括两种形式：一是地域管辖，即职务犯罪案件一般由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖，如果几个检察院都有管辖权则由最初受理的人民检察院管辖，必要时可由主要犯罪地的人民检察院管辖。二是级别管辖，即人民检察院根据犯罪嫌疑人行政级别对直接受理的案件实行分级立案侦查的管辖。上述管辖原则一般可以满足职务犯罪案件侦查管辖的需要。然而，在司法实践中可能存在争议管辖、管辖不明或因特殊情况需要改变管辖的案件。对此，指定侦查管辖则成为其必要的补充，从而使职务犯罪侦查管辖制度趋于完整化和无缝隙［1］。

（二）职务犯罪案件指定侦查有利于提升侦查实效

犯罪案件由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖有利于节约司法资源和方便办案，但也会因为司法的地方化和本地关系网等，引起本地外部力量对司法的不当干预和抵制。为摆脱不当干预，确保检察机关独立公正办案，职务犯罪指定侦查管辖制度应时而生［2］，它可以有效阻断地方外部势力对于案件的不当干预，从而为检察机关获取证据和查清事实创造一个冷静、理性、超脱的环境。此外，职务犯罪指定侦查管辖还有利于增强办案积极性。地方检察机关在办理本辖区领导干部、人大代表、政协委员等职务犯罪案件过程中，出于各种利益关系的考量，往往顾虑重重，不愿办或不认真办。这种情况下，上级检察机关就能够通过运用指定管辖措施，促使被指定地区检察机关积极主动办理案件［3］。

（三）职务犯罪案件指定侦查有利于提升检察公信力

“司法拥有权威的真正根源，并不是其自身具有的强制性，而是社会公众对司法的信赖”［4］。通过职务犯罪指定侦查管辖，使得具有管辖权的本地检察机关将案件移送到其他地区，不仅可以减少外部压力，而且可以因本地检察机关的整体回避，消除社会公众对本地检察机关在办理职务犯罪案件中是否具有中立性和公正性的疑虑，从而维系司法信赖，提升检察机关公信力。

二、职务犯罪案件指定侦查管辖的适用现状——以山东省为例

（一）指定对象的多样化

最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第13条规定了分级立案制度，即“最高人民检察院立案侦查全国性的重大犯罪案件，省、自治区、直辖市人民检察院立案侦查全省（自治区、直辖市）性的重大犯罪案件，州、市人民检察院立案侦查本辖区的重大犯罪案件，基层人民检察院立案侦查本辖区的犯罪案件”。然而，上述规定并未对“全省性的重大犯罪案件”、“本辖区的重大犯罪案件”给出明确的认定标准。此外，指定侦查制度的适用完全基于“案件的特殊情况”和“需要改变管辖的案件”，由此导致指定侦查级别的多样化。从上表数据可以看出，被指定对象包括了科级、处级和厅级干部，其中厅级干部一般由省级人民检察院指定，而处级以下行政级别的犯罪嫌疑人则并无规律可循，既可能由省级人民检察院指定侦查，也可能由地市一级的人民检察院指定侦查。譬如在刘磊案中，对时任中国工商银行济宁市分行行长的刘磊，为避免当地的人为干预，经山东省人民检察院指定管辖，济宁市人民检察院决定依法对其立案侦查。而在蒋树珍案中，东营市烟草专卖局原局长蒋树珍，被东营市人民检察院指定东营市东营区人民检察院管辖。这样的适用在指定侦查管辖的实际活动中是较为普遍的。

山东省2015年职务犯罪指定侦查管辖案件情况①数据来源于最高人民检察院主办的“人民检察院案件信息公开网”山东省部分，截止统计时间为2015年10月17日。

（二）指定地域的随意化

指定侦查的制度设置旨在改变一般的地域侦查管辖制度。然而由于制度规范的缺失，指定机关具有较大的自由裁量权，即将犯罪嫌疑人指定到哪里进行侦查，完全由指定机关自己决定，并未受到任何限制。譬如，在上述案例中，无论是省级人民检察院指定侦查还是市级人民检察院指定侦查，虽然被指定的地域都限定在本行政区域内，但是对于指定到什么地方或者可能是什么地方，都无法得知。例如，在耿民喜案中，时任东营市现代渔业示范区管委会主任的耿民喜被东营市人民检察院指定由东营市广饶县人民检察院侦查管辖，而在蒋树珍案中，东营市烟草专卖局原局长蒋树珍被东营市人民检察院指定由东营市东营区人民检察院侦查管辖。虽然指定侦查也要考虑被指定检察院的办案能力、地域上的便捷，但是不可否认，上述指定地域的随意化也可能会导致侦查权的滥用和不当权力的干预。这种因立法过于原则或弹性过大而给执法办案机关留下过大的自由裁量空间所导致的指定管辖权的滥用也是亟需解决的主要问题。

（三）指定方式的多样化

上级人民检察院指定侦查的案件，除了通过指定决定书进行指定外，还存在交办、批复、会议纪要等方式予以指定［5］。也就是说，指定侦查的方式存在多样化，这种多样化的指定方式，与上下级人民检察院之间模糊的领导关系直接相关。同时，指定侦查管辖在检察院内部也存在无序运行的状况。有些地方，对一个职务犯罪案件的指定侦查管辖，侦查部门、侦查监督部门、公诉部门都可以分别以本院名义向下级检察院相关部门下达指定管辖决定［6］。这种以部门名义启动的指定案件管辖，不仅程序繁琐而且合理性也值得怀疑，因为案件指定侦查管辖权并不是分散给每一个职能部门的，而是作为一个整体由检察院享有的。

（四）指定依据的模糊化

对于哪些案件依据什么来进行指定，也就是说指定的条件和理由是什么，根据目前的司法解释尚不得而知。从已经公布的案件来看，这些指定侦查的案件的主要特点是，涉案的是地方党委、政府的主要领导，除此之外，还包括国有企事业单位的领导和负责人，从这些案件中很难区分哪些案件需要指定，符合哪些条件可以指定。例如，在王静波案中，其任职于日照港集团（日照），被日照市检察院指定莒县检察院管辖；在李富山案中，其任职于临沂大学，被山东省检察院指定济南市检察院管辖；在万同案中，其任职于日照市统战部，被山东省检察院指定淄博市检察院管辖。这三个案件的当事人曾分别工作于企业、事业和行政单位，都使用了指定侦查管辖，但在目前的法律、司法解释中是很难看到企业、事业性质的单位适用指定管辖的依据的，大多数是类比了机关单位的做法，这表明当前在指定管辖的依据上是存在漏洞的。

三、职务犯罪案件指定侦查存在的主要问题

（一）立法层次的效力较低

我国立法法对于司法制度等事项明确了法律绝对保留原则，即某些事项只能由法律予以调整并规定。法律保留原则并非可有可无，它体现了一个国家的法治化发展水平。然而，当前有关职务犯罪案件指定侦查的规定并未在刑事诉讼法中进行明确规定，只是在《人民检察院刑事诉讼法规则（试行）》以及检察系统部分内部文件中进行了规定。单从法律规范层次上来讲，这就违反了立法法有关法律保留原则的要求。可以说，职务犯罪案件指定侦查于法无据，违法运行。

（二）指定侦查的恣意化

恣意是相对于理性和规范而言的，恣意体现了权力的任性。根据现行司法解释的规定，职务犯罪案件指定侦查的标准主要基于“管辖不明”或“需要改变管辖”，然而除却管辖不明，对于“需要改变管辖”而言并没有一个具体的标准，从而表现出极大的随意性。一旦指定对象、指定条件和被指定主体都是由指定机关完全根据案件需要进行指定，就很有可能规避法律的预决制度，从而出现领导干预司法的现象。

（三）当事人管辖异议权的缺失

现行的指定侦查制度从总体上来看仍然是为了摆脱地方党政机关的干预实现司法公正而实施的一种特别的管辖，主要目的是为了更好地打击犯罪，但对于犯罪嫌疑人、被告人的合法权益的关注较少，这也是我们国家和西方国家在适用指定管辖上的不同之处［7］。对于审判程序中的指定管辖，法律赋予了当事人异议权。例如民事诉讼法和行政诉讼法都明确规定了被告人的异议管辖请求权，但是刑事诉讼法上却没有提及该权利。虽然指定侦查只是侦查分工的表现而已，但是基于侦查中心主义的诉讼传统，一旦不当侦查或管辖，就有可能导致当事人处于被追诉状态，很难获得有效救济。

（四）指定侦查与审判管辖衔接不畅

职务犯罪案件指定侦查终结后可通过本地管辖、异地管辖和第三方管辖等方式进入审判程序。然而，根据现行《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定，只有需要在异地起诉、审判的才需在移送起诉前与人民法院协商指定管辖的相关事宜，对于需要本地审判、异地审判和第三方管辖的分流标准、分流程序以及人民法院予以指定的程序等内容并未规定，从而容易导致侦查绑定审判。从上述案例可知，异地侦查后异地审判已然成为常态，由此在一定程度上规避了一般地域和级别管辖。

四、职务犯罪指定侦查管辖的完善

（一）提高指定侦查制度立法层次，确保实现程序法定

程序法定是现代刑事诉讼的基本原则，它要求对于涉及公民基本权利的刑事诉讼程序应当由国家立法机关制定的法律预先规定，而不能因特定案件或者特定人员事后设立刑事诉讼程序，也不允许在刑事诉讼程序法实施中任意创制刑事程序［8］。当然，对于不损害公民基本权利和诉讼权利而仅属于技术性的规则，允许司法机关制定。故此，应当在刑事诉讼立法中对职务犯罪案件指定侦查制度进行程序规定。为确保职务犯罪案件侦查的顺利开展，当前应当设置职务犯罪案件跨行政区域管辖，对于一定级别或担任一定职务的高级领导干部明确实施跨行政区划管辖制度［9］，以跨行政区域管辖避免侦查中的权力干预现象发生，从而形成“固定管辖为原则，指定侦查管辖为例外”的侦查机制。

（二）完善职务犯罪案件指定侦查的法律程序

一是指定对象的具体化。职务犯罪指定侦查管辖的启动标准是要通过具体的法律条文明确指定侦查管辖的事由，而不是仅仅以“情况特殊”这类含糊的法律措辞来表达。应当作出具体的指定侦查管辖的法律适用情形，指定对象主要为涉案当事人是当地司法机关的工作人员，以及涉案当事人是本地同级党委、政府、人大、政协的领导班子成员［10］。二是指定地域的明确化。指定地域的明确化并非意味着在指定前就可以确定具体的指定地域。所谓明确，主要是指指定地域的设置必须遵循一定的司法原则，从而防止秘密拘捕。主要包括便利诉讼原则、方便侦查原则以及有利人权保障原则。便利诉讼和方便侦查是司法效率价值的内在要求，它要求在案件指定地域侦查时应当考虑到侦查的成本及当事人辩护的成本，同时在指定地域侦查时也要注意当事人的权利保障，切不可借异地侦查之名，变相羁押当事人。三是指定程序的规范化。规范化是法治化的应然之义，它要求上级检察机关在指定侦查时必须出具统一的法律文书，并且应当以检察院整体的名义向下级检察院进行指定，同时，原则上只能进行一次指定，而不能出现连续指定。

（三）赋予犯罪嫌疑人对指定侦查的异议权

刑事诉讼中，与犯罪嫌疑人、被告人对抗的是代表国家公权力的检察机关，后者的人、财、物由国家统一提供，具有强大的保障力量，而犯罪嫌疑人、被告人是被追诉的对象，相对处于弱势地位。基于此，法律应当赋予犯罪嫌疑人、被告人更多的权利来维护自己的合法权益。而且，我国的民事诉讼法、行政诉讼法都明确了当事人的管辖异议权，这为我国刑事案件侦查管辖制度中赋予当事人异议权提供了参考和正当化理由。故此，一是应当明确检察机关的告知义务，对于职务犯罪案件需要指定侦查的，检察机关应当告知犯罪嫌疑人及其近亲属、辩护人有提出管辖权异议的权利。二是明确提出异议的机关。根据谁决定谁负责的原则，当事人应当向作出决定的机关提出异议，对答复不服的，还可以向上级检察机关提出复议申请。三是明确检察机关的答复责任。如果当事人及其近亲属提出异议后，没有获得任何回复，这样的异议权则可能成为摆设，故此，应当明确检察机关必须在规定的时间内给予书面答复的职责，从而确保异议权的实质化［11］。

（四）完善指定侦查和审判程序的衔接机制

我国并未实施审判中心主义诉讼构造，公安机关、检察院和法院之间是分工负责、相互配合、相互制约的关系，由此，司法流程上的先后顺序可能导致侦查管辖决定审判管辖的结果，进而发生“绑架”审判管辖的弊端。故此，应当完善指定侦查和审判程序的衔接机制。一是在侦查管辖和审判管辖的衔接上，应当遵循以“犯罪行为所在地管辖为原则，异地侦查机关所在地管辖为例外”的管辖原则，从而确保法定法官原则的落实。二是完善职务犯罪案件指定侦查的协调机制。上级检察院在指定下级检院侦查管辖时，应当同时向指定地区的同级法院提出指定审判管辖的建议，当然法院如果经审查后认为应当由其他法院管辖更为适宜的话，也可以及时向同级检察院进行反馈，最终确定合适的审判管辖法院，以防止各法院之间不当的推托，保证迅速地完成相应案件的侦查管辖的调整，这样也可以避免因为在检察院、法院之间程序上出现问题而造成对犯罪嫌疑人、被告人的长期羁押。

［1］金岩，刘晓燕.检察机关侦查指定异地管辖的操作完善［J］.中国检察官，2008（11）：44-45.

［2］葛志华.司法反腐的中国模式：职务犯罪异地管辖研究［J］.政治与法律，2009（7）:143-151.

［3］张旭，张敬东.反渎侦查一体化建设的探索与实践——以红河州检察院反渎工作为例［J］.云南警官学院学报，2013（5）:56-62.

［4］宋甦.培育尊严与信任的提示［N］.人民法院报，2005-08-22（3）.

［5］周常志.刑事案件指定管辖的完善［J］.人民检察，2008 （3）：22-25.

［6］杨国民.异地侦查后，应由谁请示指定管辖［N］.检察日报，2009-09-08（3）.

［7］龙宗智，白宗钊，谭永.刑事诉讼指定管辖若干问题研究［J］.法律适用，2013（12）:38-44.

［8］宋英辉.刑事诉讼原理（第3版）［M］.北京：北京大学出版社，2014:42.

［9］张步洪.跨行政区划检察院案件管辖［J］.国家检察官学院学报，2015（3）:69-80.

［10］张兆松.职务犯罪侦查权研究［M］.杭州：浙江大学出版社，2011:12.

［11］张兆松，干红光.检察机关侦查管辖的缺陷与立法完善［J］.中国司法，2010（9）:92-95.

责任编辑：赵新彬

A Study of the Designated Investigation in Duty Crimes——Taking Shandong Province as a Sam p le

Zhang Yongjin&Wang Jian
（Southwest University of Political Science and Law,Chongqing 401120,China）

The designated investigation of duty crimes is a system regulating the upper departments change the original investigation jurisdiction through a certain designated procedure.It is important to meet the needs of investigation and improve the efficiency of investigation.However,there are some problems such as deficiency, vague provisions and lack in effective constraints on powers,which threaten greatly the protection of criminal suspects’rights.Thus,we should adhere to the principle of ruling procedure by law,specify the basic principles of the designated investigation in duty crimes,refine the scope and procedures of the application of investigation,improve the relevant relief mechanism,and ensure that the system runs on the rule of law.

duty crime;designated investigation;procedure ruled by law

D925

A

1009-3192（2016）01-0098-05

2015-11-16

张永进，男，河北邯郸人，西南政法大学法学院博士研究生，河北省邯郸市人民检察院助理检察员，主要研究方向为诉讼法学和司法制度；王健，男，河北邯郸人，西南政法大学民商法学院硕士研究生，主要研究方向为民商法学和司法制度。