行政权力清单制度与政府治理现代化

2016-02-12饶彩霞

中共山西省委党校学报 2016年3期

关键词：简政放权

饶彩霞

（中共蚌埠市委党校公共管理教研部，安徽　蚌埠　233040）

行政权力清单制度与政府治理现代化

饶彩霞

（中共蚌埠市委党校公共管理教研部，安徽蚌埠233040）

〔摘要〕行政权力清单制度的建立和完善，直接关系到政府治理现代化的效能。安徽省蚌埠市在近年来推行行政权力清单制度取得的一些好的经验和做法值得推广，存在的一些共性问题如社会参与度不高、权力清单的权责不明晰、相关配套制度未及时跟进等需要反思。为此，应建立健全行政权力清单制度，加强顶层设计、依法确权、简政放权、阳光示权、全程控权，推动政府治理由无序到统一、由人治到法治、由管理到服务、由无限到有限的转化。

〔关键词〕行政权力清单；依法确权；简政放权；阳光示权；全程控权；政府治理现代化

党的十八届三中全会提出，要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，四中全会进一步指出，推行政府权力清单制度，要坚决消除权力设租寻租空间。2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。由此可见，党和国家对推行权力清单制度给予了高度的重视。在党和政府的强力推动下，行政权力清单制度自上而下全面展开，有效提升了政府的治理能力，为实现政府治理现代化创造了条件。笔者以安徽省蚌埠市为例，深入探讨了其在推行行政权力清单制度与实现政府治理现代化过程中一些好的做法和经验，以便对我国地方各级政府在推行行政权力清单制度方面的建设提供借鉴（文中调研数据均来自蚌埠市委党校课题组的调研）。

一、实现政府治理现代化必须建立和完善行政权力清单制度

政府治理现代化的核心是政府权力的科学配置与运行。政府治理是国家治理的核心部分，实现政府治理的现代化，应当根据现代化建设的发展方向和内在要求，切实推行科学行政、民主行政、依法行政，并用制度和程序保证其规范化、常态化。科学行政、民主行政、依法行政的关键在于政府权力的科学配置与运行，从这个角度讲，政府治理现代化虽然涉及很多方面，但更具有本质性的要求则是政府权力的科学配置与运行。行政权力清单制度强调行政权力配置的合法性、科学性，有效规范了行政权力的运行流程，有利于公民依法自主活动和市场主体依法经营，有利于改善公职人员的工作作风和提高政府工作效能，有利于加强群众监督和政府部门的内部监督，有利于确保将权力真正关进制度的笼子里。权力清单制度的核心是依法制权，同时也体现了权责一致的精神。建立权力清单制度，使政府的各项权力的依据、来源、界定、配置、使用、制约更加明晰，使政府权力的配置与运行更加科学、规范，有利于提升政府治理能力，有利于实现政府治理现代化。

二、推行行政权力清单制度的有效实践

经过多年的努力，安徽省蚌埠市全方位启动了行政权力清单制度建设工作，创新了许多好的做法，积累了一些新经验，值得借鉴。

（一）注重总体设计，构建三级权力清单制度

2014年10月27日，蚌埠市委市政府下发了《蚌埠市关于深入开展市级职权清理推行行政权力清单制度的通知》，成立了蚌埠市深入开展职权清理推行行政权力清单制度领导小组办公室，全方位启动了行政权力清单制度建设工作。行政权力清理的范围涉及53个部门，包括市政府工作部门、直属机构、派出机构等。开展清理并列入权力清单的职权事项，包括行政审批（行政许可审批和非行政许可审批）、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划等十多类事项。要统筹规划三级政府权力清单制度建设，市级先行，县区、乡镇以次推进。市级于2014年11月启动，2015年1月底完成；县级于2014年12月启动，2015年2月底完成；乡镇（街道）于2015年4月启动，2015年6月底完成。

（二）坚持简政放权，精心编制行政权力清单

经过清权、确权、确责、晒权、制权、优化流程等环节，2015年2月16日，蚌埠市正式公布实施包含权力清单、责任清单、运行流程、廉政防控“四位一体”的权责清单制度。按照能减则减、能放则放的原则，对省政府取消的权力一律对应取消，对省政府下放的权力，原则上下放到县区，对市县区共有的行政权力，原则上实行属地管理。经过清理，蚌埠市共保留行政权力1 751项，精简率达62％。根据每一项具体的权力，将对应的责任细化到条、落实到款。蚌埠市共编制2.76万个责任事项，3.63万条追责情形。按照规范行政权力运行和便民高效的要求，确定了696个行政权力运行流程图，进一步简化了办事环节，明确了办事程序、时限、承办机构、监督举报电话等，实现了权力运行的“流程再造”。而对保留的行政权力，逐项明确廉政风险的表现形式、风险等级、防控措施、责任机构、人员等，审核排查廉政风险点11 000余个，制定防控措施1万多条。

（三）开门建设清单，主动接受社会各界监督

蚌埠市通过多种形式，广泛征求意见，主动接受社会各界监督。一是深入征求市政府部门和县区意见。市政府各行政部门对权力事项存在异议的，主动与各相关部门对接，充分听取意见，不断修改完善，形成共识。对下放、动态管理权力事项，积极联系各部门开展可行性与合理性研究，广泛征求县区编办和有关部门意见。对公共资源交易等涉及多家单位的行政权力事项，领导小组办公室要召开协调会，商讨解决权力上报、划转事项。二是组织专家论证。蚌埠市邀请省专家、市人大和市政协领导、市政府法律顾问、安徽省财经大学法学教授、市委党校教授等组成专家组对市政府权力清单和相关问题进行“把脉问诊”。三是公示清单。将政府权责清单在市政府信息公开网上进行公示，广泛征求社会各界意见。

（四）实行多策并举，推动清单落地生效

一是科学划分监管事权。要明确政府各部门行使权力的范围和边界，防止出现政府监管“真空”，防止各级政府重复监管，如市民委对市、县区民族宗教事务和宗教团体、机构监管等事权进行了划分，真正做到各层级权力运行职责清晰、规范有序。二是结合政府职能转变和机构改革工作将部门清单中精简、取消、转移的事项进一步明确下来，确保清单制度落地见效。结合市级行政权力下放情况，推进行政编制向基层倾斜，从市级下划24名行政编制、35名事业编制和相关人员到市辖四区。三是与监管制度相衔接。将建立权力运行的事中事后监管制度与政府权责清单制度建设工作同步进行，如市公共资源交易监管局，在建设权力清单制度的同时，同步建设全市统一的公共资源交易电子监察系统，针对20类问题35个风险点，通过一网运行系统对各类交易活动实时监控、预警纠错、绩效评估、全程留痕。通过转变管理方式，强化事前事中事后监管。

三、推行权力清单制度中存在的不足之处

蚌埠市尽管在推行权力清单制度建设中取得了一定的成效，得到群众的一致好评，但认真回访追究，发现还存在许多不足，亟需完善。

（一）社会参与度不高，效果不明显

在实践中，行政权力清单制度往往由政府“自编、自导、自演”，社会参与度不高，权力清单事项一般在政府网站一挂了之，公开与透明度不高，普通百姓不主动搜寻很难获悉相关情况。除了市编办、市法制办、市行政审批监管局、市监察局等几个直接参与的部门外，其他不直接参与行政权力清单制度建设的部门和工作人员普遍对行政权力清单制度建设情况知晓不多，由此出现了圈内热、圈外冷的不良现象。面向蚌埠市委党校主体班学员和安徽省委党校研究生发放的400份并有效回收348份的问卷调查结果也反映了这一现象。25.6％的人认为，蚌埠市推行行政权力清单制度效果明显，56％的人认为，蚌埠市推行行政权力清单制度效果一般，7.8％的人认为，行政权力清单在实施中走样、变形，10.6％的人表示不知道此事，甚至有17.2％的人不知道自己行使的是什么行政权力。

（二）权责不清，导致执行中走样变形

1.行政权力边界不清晰。在权力运作过程中，上下级政府和不同部门之间行政权力边界不清晰依然突出，在放权和清理行政权力的过程中，各部门都会寻找对自己有利的法律和依据，遇到有利的事情相互争抢，遇到不利的事情相互推诿，从而导致权力执行的扭曲和上下级政府机构间非制度性博弈的日益加剧。通过问卷调查，47.7％的人认为，市直部门间的权力分配缺乏明确规定，存在交叉现象；44％的人认为，部门内部权力配置没有法定化、制度化、清单化，存在叠加或者缺失现象。

2.每项权力应承担的责任不明确。国家行政机关依法享有管理国家和社会事务的权力，但每一项权力的行使背后需要承担什么样的责任不是很明确，即使各单位按照要求出台了责任清单，但多数是在仓促的时间内为完成任务而应付了事的。尽管各部门都普遍抱怨编制严重不足，无法承接上级下放的权力，但同时部分单位仍存在着养懒人现象，导致有些岗位有名无实，致使权力清单制度在推行中走样变形。

（三）部分做法有悖于改革最初的价值目标

推行权力清单制度，界定政府的权力边界，旨在给市场和企业带来更大的发展空间，给百姓带来更多的便利。同时我们也要看到，在规范权力运行过程中，由于减少了权力寻租的空间，一些部门的工作人员无所作为、消极应对，具体表现为：一是打包权力。调查问卷显示，49.1％的人认为，有些单位为了完成清理任务，将权力事项捆扎打包，以减少改革后的项目数量；34.2％的人认为，部分单位因“行政权力进清单，清单之外无权力”，争相扩大权力事项，将一些机关内部的运行管理、公共服务等列入权力事项，以增加清理前的权力基数。二是转移权力。调查问卷显示，45.4％的人认为，一些部门迫于权力清单的高压态势，不得已将相关权力事项取消，但又巧妙地转移给“二政府”即各类评审机构。权力清单虽“清”了、“短”了，但企业要跑的事项还是很多。三是消极规避。权力清单公开后对权力运作有所限制，这可能导致一些手握权力者借权力清单之名不作为；或者权力拥有者口头上也不离清廉服务为民，但背地里依然我行我素。调查问卷显示，37.6％的人认为，部分干部借权力清单为名不作为。

（四）相关配套制度未及时跟进

1.行政权力清单制度与相关法律法规不同步。我国的法律、法规制度会根据当前社会经济发展的形势需要经常立、改、废，如果没有专业人士及时对相应的具体执法项目提出修改意见，就有可能出现行政权力清单与相关法律法规不同步现象。若一律基于“清单之外无权力”而被废除，就会导致某些领域疏于管理，或者无视清单规定而行使不正当的管理权力。还有一部分行政权力已无必要行使，但是由于法律没有及时修正，就不能废止。调查问卷显示，60.6％的人认为，行政审批事项经过多次清理，目前保留事项基本具有法律法规依据，但是有些法律法规本身已经滞后或不符合实际需要，甚至带有明显的部门利益倾向，这对推行权力清单制度极为不利。

2.行政权力公开透明不够。第一，公开权力清单的平台较少，除了政府网站和政务信息公开网等官方途径之外，其他载体少见权力清单相关信息。第二，行政权力网上运作平台尚未完全建成，功能还有所欠缺，横向与部门没有实现互联互通，纵向与省、县区没有实现互联互通。政务服务中心软硬件设施老化，容量不足，影响公众的办事效率和权力运作的透明度，同时，也给部分权力的暗箱操作及“潜规则”运作留下了空间。

3.监管缺位。由于纪检在监督方面的实效性达不到，舆论监督、法律监督、民主监督权威性不够强，人民群众监督的渠道不很畅通，因而导致不同监督的合力作用没有充分发挥，权力监督制度中的漏洞和屏障较多，存在“牛栏关猫”现象，各种监督制约权力的作用大打折扣。调查问卷显示，68.4％的人认为，落实整个权力清单制度缺少相应的监管制度。

四、建立健全权力清单制度，助推政府治理现代化

政府通过推行权力清单制度，进一步理顺了政企、政社、政事关系，由此，转变了政府职能，推动政府治理由无序到统一、由人治到法治、由管理到服务、由无限到有限的转变，切实将政府职能落实在创造良好环境、提供优质服务、维护社会公平正义等方面。

（一）加强顶层设计，促进政府治理由无序到统一转化

1.权力清单应该全面覆盖所有权力才能形成改革合力。第一，权力清单应当覆盖所有层级，即纵向到底，从上到下的各级党政部门都必须公开各自的权力清单，不遗漏任何一个层级。第二，权力清单在横向上应当覆盖所有部门，即横向到边，所有掌握公权力的部门（国家安全机关除外）都应推行权力清单制度，不允许存在不受监督的特殊部门。第三，全面梳理“非权力清单”，使得非权力行为与权力行为要求一致，配置科学、合理，依法行使，全面发挥出清单制度的功效。

2.制定全国性的法律法规，全面规范行政权力清单制度。权力清单制度的推行是一项严肃性的工作，我国政府有必要制定全国性的法律法规予以保证，否则，各地标准不一，容易导致混乱，衔接不畅。国务院要充分吸纳地方政府在推行权力清单实践中所积累的经验和创新做法，将其整合、提升，制定行政权力清单“条例”，全面规范行政权力清单制度。第一，为维护权力清单制度的统一性和严肃性，该“条例”中要有强制性条款以保证清单的权威性，并用规范性文件形式统一公布清单，以保证形式上的统一。强制性条款包括规定权力清单编制和出台的主体、程序、主体的权限、客体范围、权力清单的适用范围、性质和效力以及违反权力清单需承担的责任等。第二，“条例”应当鼓励地方政府在不影响我国政府推行权力清单制度的大原则前提下自行探索、创新，根据不同地方的实际情况自主选择适合本地的权力公开方式和途径等。

（二）严格依法确权，促进政府治理由人治到法治转化

1.要从立法上明确各级政府的权力边界。我国各级政府的权力来自宪法及地方组织法的授权，但这些法律对于各级政府到底有哪些权力的规定比较原则、抽象，实践中往往容易出现权力滥用现象，使权力偏离公共性，给权力寻租带来机会。各地在建立权力清单制度过程中，立法机关基本不参与，即没有在源头上明确各级政府和各部门的元权力的权力边界，改革还是没有超越单纯的行政改革范围，改革的合法性、持久性和有效性无从保证，因而难以从根本上解决问题。笔者建议，应组建一个高端的专家团队，拟定各级政府权力边界初稿，在充分征求社会各方意见的基础上，将各级政府权力细化为政府和部门的权力清单，提交各级人大讨论通过，即权力清单的内容不是由其他部门说了算，而是由立法机关来确定，这样以保证权力清单的严肃性、合法性及执行的强制性。

2.修改完善与清单有关的法律规定。第一，修改《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，把各级政府权力清单纳入人民代表大会及其常务委员会的监督范畴，作为规范性文件的备案审查范围。第二，修改行政复议法和行政诉讼法，实现其与权力清单制度的融合，明确权力清单在行政复议和行政诉讼过程中的地位和作用，增加权力清单在行政复议和行政诉讼中具体运作条款。第三，修改国务院的《信息公开条例》相关内容，把权力清单纳入政府必须公开的信息目录范围之内。第四，完善政府部门的法治考核指标，把推行权力清单的过程与效果纳入政府法治建设之中。

3.建立权力清单和运行流程动态调整机制。调查问卷显示，63.8％的人认为，应对权力清单实行动态管理，建立有进有出的机制。第一，建议实行权力清单年审制度，每年审核一次，由立法机关负责。无论是保留项目，还是增减项目，均由政府广泛征求社会各界意见，各方综合评估后，经立法机构审核表决通过，交由政府组织实施。第二，经立法机构审核确认的权力清单统一由立法机关按年份分级在政府网站等载体上进行公布、公开。

（三）结合简政放权，促进政府治理由管理到服务转化

1.通过推行权力清单制度，进一步加大简政放权的力度。第一，凡是对直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的经济社会管理事项，尽量下放到基层管理。第二，对行政处罚事项，要重点推进属地管理。推行权力清单制度应使政府权力事项大幅度减少，真正把权力清单做成一份“瘦身”的清单、政府职能归位的“清单”。

2.通过推行权力清单制度，进一步提高简政放权的质量。第一，推行权力清单制度，要突出问题导向和百姓关心的重点，抓住主要矛盾。当前，百姓诉求最多的问题主要集中在审批事项和执法领域的那些与企业生产、群众生活密切相关的、直接面向行政相对人的政府权力，所以，应该顺应民意，首先清理和规范这两类行政权力，让老百姓看到实实在在的效果。第二，权力清单制度要切实起到高效便民的作用，必须要求政府对各种权力事项，特别是对企业生产、群众生活、就业创业等方面有直接影响力的权力事项，逐项绘制简明扼要、百姓能看懂的权力运行流程图，真正起到“办事指南”的作用。

3.通过推行权力清单制度，进一步理清理顺权责关系。调查问卷显示，58.6％的人认为，应当明确各层级政府各部门及其内部权力划分。第一，以推行行政权力清单制度为契机，按照财权、事权相统一的原则，明确规定省、市、县、乡不同层级政府的职权重点，在各自职权范围内推行行政权力清单制度。第二，强化部门责任。按照政府不同部门性质和职责定位，明确各自的职能重点和责任。为防止责任分化、淡化、弱化，应该坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门和其他部门责任，确保责任落实到具体的部门和岗位。第三，合理划分部门间的职权，理顺部门间的权力关系，明确规范部门职责分工，破解部门间职责交叉、协调不畅等难题，切实提高行政效率。

（四）推进阳光示权，促进政府治理由封闭到公开转化

1.公开示权。经过立法机关审核通过的行政权力清单、责任清单、负面清单、权力运行流程等项目的所有信息和要素，除涉及国家秘密及依法不予公开之外，应当完整、准确地在政务服务中心网、政府门户网站等通过专栏进行公示。将政府权力的所有项目和流程全部置于群众的视线内，不留死角，增加权力运作的透明度，保障百姓的知情权，让权力在阳光下运行。

2.拓宽权力信息公开的渠道。探索直接、快捷、有效的数字电视、告知单、公告牌、明白卡等途径公开政府信息，做到规范简洁、便于操作、权威可信，真正实现权力公开信息让人民群众“看得懂、听得到、信得过、能监督”。同时还要发挥政府其他信息公开载体的功能和作用，如通过“12345市长热线服务中心”、电视台“政行风热线”、新闻发布会等问政互动平台，微博、微信、客户端等快捷回应平台，完善探索信息发布工作。

3.加强权力公开的宣传教育。第一，把推行权力清单公开纳入各级干部培训计划，增强各级干部特别是领导干部的政策执行力。第二，对政府权力公开主体分管领导、机构负责人、工作人员等要进行业务和技能培训，全面提高系统工作能力，提升权力公开工作质量。第三，通过宣传教育使群众逐步适应权力公开的形式，要加强对群众办事方式的引导，宣传无纸化办公、网上办事，改变群众依赖窗口和现场办事的惯性，积极鼓励他们网上远程自我服务。

（五）深化全程控权，促进政府治理由无限到有限转化

1.监督和制约权力的前提是公开权力，政府治理必须对权力运行实施全方位、全领域、全过程监控。权力清单制度从权力源头着手，要划清政府与市场、政府与社会、政府内部各层级和部门间的权力边界，以清单形式公开，让权力在阳光下运行，为群众监督权力，也为上级政府和监督部门掌握、监督各级政府部门的公共权力行使状况提供有效途径。清单的公开，有效强化了舆论监督、公众监督、民主监督等多元监督作用，能有效弥补党政自我监督的不足。调查问卷显示，64.4％的人认为，应加强和完善清单内外权力的监督。

2.要加快制定出台政府权责清单运行监管办法和相关配套制度，构建有效监管机制，推动权力监督工作的常规化、程序化、规范化，突破自我监督的弊端，提升综合监督的信度和效度。确保各部门严格依法行政、依清单行使行政职权，使清单制度落地见效。

3.完善、细化责任清单和责任追究，确保清单制度的系统性与协调性。第一，为避免相关部门规避制度性漏洞和责任，尽可能不让它们自己制定并完成本部门的责任清单和责任追究工作，应将责任清单和责任追究拟定工作交给纪检、法制办等中立部门把关，防止责任异化，确保把责任落实到具体部门和个人身上。第二，加大巡视检查的力度和强度，严格追究用权者错位、越位、不到位、不作为、乱作为的责任，对不按照清单行使权力的部门和个人，要严肃追究责任，让用权者谨慎用权，敬畏权力。

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责任编辑李雯