论官僚制对我国国家治理体系和治理能力现代化的启示——基于“官僚制不足”的思考

欧竹艳（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东日照276826）



论官僚制对我国国家治理体系和治理能力现代化的启示
——基于“官僚制不足”的思考

欧竹艳
（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东日照276826）

［摘要］马克斯·韦伯的官僚制以理性设置的制度和法律为运作规则，是现代社会实施合法统治的行政组织形态。我国现阶段的行政管理领域存在“官僚制不足”的问题，在行政管理体制、行为和文化等方面都掺杂着大量的非理性因素。与理性官僚制相似，国家治理体系和治理能力现代化也强调法律和制度的关键性作用。制度化和法治化是国家治理体系和治理能力现代化的核心要求。解决“官僚制不足”的问题，完善理性官僚制是我国国家治理体系和治理能力现代化在政府治理层面的一个切入点。官僚制对国家治理现代化的启示，就在于它的现代性价值能够促进国家治理体系制度化与国家治理能力法治化。

［关键词］官僚制；国家治理；治理能力；现代化

一、官僚制与我国“官僚制不足”

在行政管理中，现代性确立的标志是科层化的理性管理取代了传统的经验管理。官僚制是迄今为止在现代社会组织中运用得最为广泛的组织形式和管理模式。与西方官僚制发展过度而出现摈弃官僚制的状况不同的是，我国的行政管理领域存在严重的“官僚制不足”问题。

（一）官僚制：行政管理领域体现现代性的制度性的维度

官僚制的出现和发展适应了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要，促进了行政管理由人治到法治、由经验管理到科学管理的历史性转变，是行政管理领域体现现代性的一种重要的制度性的维度。彼得·布劳和马歇尔·梅耶认为，“在当今社会，科层制已成为主导性的组织制度，并在事实上成了现代性的缩影。除非我们理解这种制度形式，否则我们就无法理解今天的社会生活。”［1］

官僚制是建立在法理型统治基础之上的一种追求形式合理性的管理体制，即“形式主义的非人格化的统治”［2］，遵循法理化的内在要求，拥有形式上清晰严密的结构制度和普遍的规范，一切活动都服从理性的规则和程序，“‘业务上’完成任务首先意味着解决事务‘不看人办事’，而是根据可以预计的规则”［3］。组织成员只有在服从理性制度和规范的前提下行使各自权力和履行职责，才会在既定的轨道内完成既定的目标，保证整个组织管理的有效性。反之，如果掺杂过多人格化的非理性因素就会给组织运作带来额外的考验，降低组织运作的效率。官僚制在公事和私事之间形成清晰明确的界线，一切依照制度运作的模式最大限度地消除了公共权力行使过程中的非理性因素，保证了行政行为的理性化和规范化。官僚制管理的非人格化使得组织成员服从的并非是支配者个人，而是服从一个非人格性的无私秩序，管理者所具有的行政管理权力不是来自于个体的天赋或身份特权，而是抽象规则体系所给予的行事权力。以一视同仁的非人格化态度处理事务，体现了一种否定人治的理性精神。官僚制的行为主体是基于自由契约的职业官员，在人员任用方面强调对知识化和专业化的要求，坚持从社会普选公务人员，使人才甄选范围扩大到社会各阶层，“只有证明接受专业培训者成绩合格，才有资格参加一个团体的行政管理班子，才允许被任命为‘官员’。”［4］从而不仅有利于提高行政管理的效率，而且强化了平等化的倾向，有力抨击了以门第、等级、血统、特权观念为特征的身份制，有效纠正了任人唯亲、主观臆断等弊端，体现出一种平等的人文关怀。官僚制的形式合理性和“工具—功效”的行为逻辑摒弃了传统经验管理所掺杂的大量人治因素，最大限度地避免了管理者的任性专断和感情用事。

（二）“官僚制不足”：对我国现阶段行政管理体制现代性缺失的反思

自20世纪80年代以来，新公共管理运动的兴起对官僚制的现实合理性提出了广泛的质疑和挑战，其中著名的代表人物有沃伦·本尼斯、戴维·奥斯本和特德·盖布勒等。尽管如此，新公共管理运动却并没有从根本上动摇官僚制的地位，没有形成足以替代官僚制的行政范式。不可否认，西方的官僚制由于过度发展确实存在着种种弊端，在现今许多西方国家都提出摈弃官僚制的时候，我们却不能盲目跟风，而应该理性分析我国官僚制发展的具体情况。

对照理性官僚制，不难发现，我国现阶段行政管理体制的现代性严重缺失。中国在建立现代行政管理体制的过程中，还没能将官僚制的理性精神全面灌注到整个行政管理领域之中。在实践过程中，公共行政还掺杂着大量非理性因素，在行政机构系统、行政权力运作和行政文化影响等方面都存在着诸多同理性官僚制所主张的价值理念格格不入的现象。因此，就现阶段的中国公共行政而言，官僚制并非过度发展，而是官僚制不足。

1.行政机构系统层面的“官僚制不足”。

我国“官僚制不足”在行政机构系统层面的表现是，职能分工存在诸多不合理，放权收权循环往复，行政机构频繁调整。具体表现在，中央政府与地方政府之间、地方政府内部之间以及政府内部不同部门之间的职能分工与权力分配还没有形成相对稳定的制度框架，机构和职能重叠交错现象较为常见。

2.行政权力运作层面的“官僚制不足”。

我国“官僚制不足”在行政权力运作层面的表现是，第一，行政权力运作随意性较大，滥用行政权力的现象屡见不鲜，甚至自由裁量权的运作都远远超出其法定权限和能力范围。第二，行政权力运作呈现出浓厚的人治倾向，公务员服从领导而不是制度，个人权威、职务权威大于法律权威、制度权威。第三，地方利益、部门利益以及政府自身利益与国家利益、人民利益相背离，官员往往越权办事，侵犯公众和社会利益，法律经常是形同虚设。

3．行政文化影响层面的“官僚制不足”。

我国“官僚制不足”在行政文化层面的表现是，公共行政领域弥漫相当浓厚的传统非理性行政文化气息，这与官僚制所奉行的理性精神背道而驰。第一，行政组织中存在一定程度的人格依附现象，各级公务员很难完全摆脱对上级组织和领导的依附，基于自由契约的独立人格和职业精神的职业官僚队伍尚未普遍形成。第二，人际关系取向广泛盛行。中国社会的各种私人关系，如血缘、地缘、业缘、学缘等人情关系已经内化在了公务员的思维方式和行为习惯之中，这对公共行政的合理运行有极大的副作用。第三，公民和公务员都普遍缺乏对体现形式合理性的制度规范的信仰，各种正式制度往往流于形式，公务员往往忠诚于非正式关系，而不是忠诚于制度本身，群众期盼出现清官，而不是寄希望于制度构建。

二、国家治理体系和治理能力现代化及其与官僚制的联系

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［5］。国家治理体系和治理能力现代化是政治现代化的重要内容。理性官僚制对我国的行政发展依然具有现实合理性，它的体现现代性的诸多价值理念对国家治理体系和治理能力现代化有着极为重要的现实意义，所以国家治理体系和治理能力现代化与官僚制二者之间有着紧密的联系。

（一）国家治理体系和治理能力现代化

国家治理体系是一系列国家治理制度的集成和总和，是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设的各领域体制机制、法律法规安排；国家治理能力是集中体现为制度执行力以及多方面治理能力的集成和总和，是运用国家制度管理社会各方而事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。习近平指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”［6］。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。

（二）现代化：国家治理体系和治理能力现代化与官僚制的联系

官僚制是行政管理领域体现现代性的一个重要制度性的维度，理性官僚制是要让政府行政管理体制适应现代社会的发展要求；国家治理体系和治理能力现代化是国家治理领域现代化的重要内容，国家治理体系和治理能力现代化是要让国家的治理体系和治理能力适应现代社会发展的要求。显而易见，理性官僚制与国家治理体系和治理能力现代化二者的联系就在于都强调“现代化”。关于“现代化”，俞可平认为衡量一个国家的治理体系是否现代化的五个标准是公共权力运行的制度化和规范化、公共治理过程的民主化、法治、效率以及中央与地方的协调［7］。江必新则认为现代化有制度化、科学化、规范化、程序化等的四重标准［8］。这些标准与理性官僚制所彰显的“制度”、“法治”等体现现代性的价值理念有着内在的一致性。与理性官僚制相似，国家治理体系和治理能力现代化也强调法律和制度的关键性作用。制度化和法治化是国家治理体系和治理能力现代化的核心要求。

三、官僚制对国家治理现代化的启示：促进国家治理体系制度化与国家治理能力法治化

我国实现政府行政管理体制的现代化，必然要解决“官僚制不足”的问题。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中最关键的就是政府，政府治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面。所以，完善理性官僚制也是推进国家治理体系和治理能力现代化在政府治理层面的一个切入点。理性官僚制对国家治理现代化的启示，就在于它的现代性价值能够促进国家治理体系制度化与国家治理能力法治化。国家治理的现代化既需要完善静态的制度，也需要建立健全动态的法治。

（一）解决公共行政“官僚制不足”问题，切实完善理性官僚制

参照理性官僚制，目前我国公共行政领域总体上仍处于“官僚制不足”的阶段，缺乏现代化所要求的理性精神和法治精神。邓小平指出，“制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”［9］。因此，在西方的过度官僚制弊端暴露而“去官僚制”的时候，我国不该盲目跟从，而是应该清醒地认识到官僚制对我国的行政发展依然具有现实合理性。推进国家治理体系和治理能力现代化是我国新时期全面改革的总目标，政府治理是国家治理的重要组成部分，在国家治理体系和治理能力现代化的视野下，实现政府治理现代化必须解决“官僚制不足”的问题，切实完善行政组织“合理—合法”的现代理性官僚制。

第一，建设法治政府。提高公务员运用法治思维和法治方式办事的能力；建立科学的法治建设指标体系和考核标准，将依法行政考核纳入政府考核指标体系，发挥依法行政考核激励、引导和督促作用；采取有效措施做好法治宣传教育，提高公务员的法治素质；认真听取公众对政府治理法治化的评价和意见，建立健全政府治理法治化的评价体系和评价制度；第二，建设限权政府。提高行政机关及其公务员依法行政能力，限制行政权力滥用；明确行政权力边界，努力做到政企分开，政社分开，向市场与社会分权；对行政权力设置必要的刚性制衡机制，强化公民对行政行为有效的监督和控制作用，杜绝行政乱作为、不作为现象，压缩行政权力的自由伸缩空间；建立严格的责任机制与监督制约机制，使行政行为具有起码的可预期性。第三，建设责任政府。切实改善行政决策民主参与制度和专家咨询制度，为专家与公民参与政府决策提供制度化渠道，特别是关系到人民切身利益的公共决策必须有合理有效的公民参与制度，政府不可独断；推行重大决策失误责任追究制度；继续推进公务员制度改革，提高公务员整体职业化程度。

（二）促进国家治理体系制度化与国家治理能力法治化

国家治理体系制度化水平低，这使得握有权力的部门在一定程度上缺少制度化的约束，导致其在权力的运行中自动放大自由裁量权。国家治理能力法治化水平低，这表现在治理主体上是法治观念淡薄，在治理过程中不严格依照制度或法律的规定，使得治理方式与法治化理念有所脱节。作为理论层面的国家治理体系的制度化与作为实践层面的国家治理水平的法治化是推动国家治理体系和治理能力现代化必不可少的重要方面。

1．促进国家治理体系制度化。

促进国家治理体系的制度化，需要进一步完善和发展相关制度，保障制度体系的整合力与权威性，提升制度结构的科学性和运转效能。诺斯认为:“制度是一个社会的博弈规则，它们是一些人为设计的，形塑人们互动关系的约束。”［10］一方面，要切实进行顶层设计，从全局出发，指导各级治理制度体系协调配合并发挥整体效力；另一方面，还要建立健全政治、经济、文化、社会、生态体制，必须做好多个层面的制度完善工作。具体来说，如在政治体制方面，建立权责统一、运转高效的行政执法体制，避免行政权力的不当和过度干预，并进一步健全相关的监督制约机制，从制度上规范任何组织和个人的行为；深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证国家法律统一正确实施，确保依法独立公正行使审判权和检察权等等。另外，我国对权力制约和监督机制尚需全面加强。我国虽然在制度上初步设计了国家权力配置及其制约监督的机制，但还尚且不够，仍需要完善宪法监督制度，建立宪法委员会来行使违宪审查权等等。

2．提高国家治理能力法治化。

法治建设是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。实现国家治理能力法治化，必须保证国家治理在法治的轨道上运行。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。我国的法治建设尚欠成熟，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家仍是我国目前的主要任务。第一，牢固树立宪法意识，尊重宪法的最高权威。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律地位和效力。我们必须以宪法为根本活动准则，用宪法来规范国家的政治生活，任何组织或者个人都必须在宪法和法律规定的范围内活动，不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法，维护宪法和法律的权威。第二，进一步完善基本法律体系。做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，保证有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。法律体系是实现国家治理体系和治理能力现代化的保障，能够使经济、政治、文化、社会、生态等各个领域做到有法可依。需要继续健全完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系；细化和固化各种法律程序，一切执法行为都必须符合法律的程序，都必须以宪法和法律为准绳。第三，大力培育法治文化。在全社会弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，让法治深入人心，使得广大人民群众能够有效地运用法治思维和法治方式来解决与自己切身利益相关的国家生存和发展中出现的重大而复杂的社会问题和治理事务。

参考文献：

［1］丁煌.西方行政学说史［M］.武汉：武汉大学出版社，2004.75.

［2］习近平.习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话强调：完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化.http://news.xinhuanet.com/photo/2014-02/17/c_1193743 03.htm，2014-02-17.

［3］（美）彼得·布劳，马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制［M］.上海:学林出版社，2001.8.

［4］［6］（德）马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）［M］.北京:商务印书馆，1997.250，244.

［5］（德）马克斯·韦伯.经济与社会（下卷）［M］.北京:商务印书馆，1997.297.

［7］中共十八届三中全会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京:人民出版社，2013.3.

［8］习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［J］.求是，2014，（1）.

［9］俞可平.衡量国家治理体系现代化的基本标准［N］.北京日报，2013-12-09（01）.

［10］（美）道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.北京:三联书店，1994.3.

［中图分类号］D63-3

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）01-0061-04

［收稿日期］2015-10-30

［作者简介］欧竹艳（1990—），女，山东烟台人，曲阜师范大学政治与公共管理学院政治学理论专业硕士研究生。