志愿服务参与应急管理的专业化路径探究

刘丹（南京工业大学，江苏南京211800）



志愿服务参与应急管理的专业化路径探究

刘丹
（南京工业大学，江苏南京211800）

［摘要］应急志愿者在帮助灾区紧急救援及灾后重建方面发挥了重要作用。但是，由于志愿者队伍专业性不强，不仅给灾区提供的帮助是有限的，也使自己陷入由施救者变为被救对象的尴尬境地。根据近几年来志愿者参与应急管理的情况，总结出其在行政化、志愿者招募、专业知识技能、激励与考核机制和灾后心理干预等问题在专业化方面陷入了困境。本文着力于从加快志愿组织改革、开展专业化救援技能培训、增强应急志愿者的权益保障机制和加强灾后志愿者的心理干预等方面提升应急志愿者队伍专业化的对策思路。

［关键词］应急管理；志愿服务；专业化

一、加强志愿服务参与应急管理专业化建设的重要性

（一）有利于克服应急支援服务的无序性，提高救援效率

灾害发生时，一些热情高涨的“志愿者”自发、无序赶赴灾区，他们缺乏一定的组织性与纪律性，在志愿救援过程中有着强烈的个人意愿，不仅救援效率低下，甚至一些志愿者无事可做，或者重复地做着无用的工作，造成资源的浪费，使得志愿服务陷入一种杂乱无序的状态。而专业化的应急志愿者，他们经过专业的知识技能培训，在灾害发生时，能够以高效专业的方式迅速进入工作岗位实施救援，在救援伤员的同时，大大提高了救援效率和水平。

（二）有利于最大限度地减少人员伤亡，把损失降到最低

专业的应急志愿者，一般是具备某一方面专业知识和技能的人，比如实施水上救援的志愿者应该具有游泳、水上救生等经历或技能，具有初级救生员及以上证书；实施医疗救护的志愿者要具有医务、护理、急救等从业经历或相关技能，在面对突如其来的灾害时，他们比非专业化志愿者懂得更多的救援技能，更利于施救，最大限度地把人员、财力和物力损失降到最低。

2015年8月12日发生的天津爆炸事件，造成惨重的人员伤亡。事故发生后，除了一批拥有专业技能的民间搜救队以及当天晚上前去疏导交通的和暂时应急的人们，后来蜂拥而至的所谓志愿者，基本都是不具备专业应急知识的市民。大量非专业性的志愿者涌入现场，他们重复带来的水果和食物最终成为垃圾被扔掉，特别尴尬地反射出志愿者在应急事件中出现的群体热情膨胀，专业技术缺失的问题。一篇“我为什么不喜欢天津大爆炸中的志愿者？”甚至严厉谴责到：现在越来越多的志愿者把灾害现场当作自己的秀场。

种种现象表明，志愿者在参与应急管理中必须具备专业化技能，才能为灾区甚至自己带来帮助，减少伤亡和损失，提高志愿服务参与应急管理的救援质量和服务水平。

二、志愿服务参与应急管理的专业化困境

（一）志愿者队伍对行政命令较强的依赖性，造成救援活动无法自主展开

目前，我国有一部分志愿组织直接挂靠在政府部门之下，带有浓厚的政治色彩，形成对政府较强的资源和信息依赖性，使其难以独立和自治，阻碍了志愿者参与应急管理的积极性与有序性。政府直接干预志愿服务过多的后果，就是将志愿组织变成“半官方组织”，导致部分官办志愿组织参与的应急管理实为完成上级下达的任务，使得志愿组织处于“召之即来，挥之即去”的尴尬境地。

另外，我国志愿者组织与政府之间缺乏有效的沟通渠道，使得没有政府部门明确的行政命令，志愿组织不敢擅自作出决策，以至于在应急管理中出现效率低下和反应迟缓的问题，错过了最佳救援时间。

（二）应急志愿者招募的无序性，导致救援资源受到限制

在救灾工作开展的初期，志愿者的招募渠道不明确，招募过程缺乏统筹规划，存在着一定的无序性。部分志愿者反映，他们并不清楚应该如何报名参加志愿服务，往往几经周折才能当上志愿者。汶川地震应急救援志愿者的杰出代表陈光标，于5月12日下午亲自带着工程机械和名操作手赶赴灾区。虽然民营企业家陈光标为抗震救灾做出巨大贡献，但没有参加统一规划、统一安排、统一调度，在使救援资源效率最大化地方面有一定局限。

（三）应急志愿者缺乏专业技能知识，降低了救援工作的开展效率

很多参与灾害应急管理的志愿者进入灾区，但是这些志愿者缺乏必要的灾害应急救助的专业培训，应急救援专业技能方面存在不足，不管是自救还是互救，能力都不强。一些志愿者由于缺乏专业的培训，在救援过程中容易受伤，反过来成为了被救援者，这样增加了救援的负担，导致救援效率低下。比如说在汶川大地震中，很多心理救援就存在业余性的问题。汶川大地震发生之后的春节期间，北川出现了很多自杀事件的案例，究其原因，主要是很多不专业心理疏导的重复扫荡，给受灾地区的人民造成了重复的创伤，使得灾民对于志愿者提供的心理援助加以否定并产生了抗拒心理［1］。

（四）应急志愿者激励与考核机制不完善，一定程度上降低了志愿者参与应急管理的热情

虽然负责志愿者工作的相关部门采取了发放志愿服务红丝带、选拔骨干志愿者、评选优秀志愿者等方式对志愿者进行激励，但就了解到的总体情况来看，志愿者管理部门缺乏相对完善的激励和考核机制，对志愿者的激励作用十分有限。同时，由于志愿者的评优是在救灾工作基本结束后才开始进行，而相关部门在救灾过程中则缺乏对志愿者激励工作的重视。另外，在救灾过程中志愿者管理部门往往只是向志愿者提出一些空泛的、号召性的目标，而没有明确的、分阶段性的具体目标对志愿者工作进行指导，对志愿服务工作也缺少及时的绩效考核和反馈。

（五）缺乏对应急志愿者的灾后心理关怀

汶川地震中大量的各行各业的人积极主动地参与了抗震救援活动，成为了应急救援志愿者。他们冒着生命危险抢救出了一个又一个脆弱的生命，创造出了很多生命的奇迹。但是他们中的很多人由于体力透支再加上长时间面对灾区大规模的死亡场面，心中产生了抑郁、忧伤的情绪。很多应急志愿者，特别是政府、非组织性的志愿者没有接受任何心理治疗就直接回到了自己的岗位。对于如何“保养、维护”志愿者的心理健康却没有人关心，据调查显示，汶川地震中91.7%的志愿者没有接受心理干预。政府层面认为，志愿服务本来就是一件自愿的行为，没必要对他们服务过后的心理状态负责；志愿者本身认为没必要进行心理干预，他们认为当时出现是抑郁情绪，会随着时间的推移而自动消失；社会公众普遍认为让心理医生辅导就意味着自己的心理不正常，是件很丢人的事，因此不愿意和心理工作者交流，抵触心理干预活动。

三、发达国家志愿服务参与应急管理的专业化经验

（一）美国志愿服务参与应急管理的经验借鉴

1.公私合营的方式共同应对应急管理。

美国特色的应急志愿者的公私合营主要表现在以下三个方面：第一，为美国政府为应急志愿者专门制订了一系列法律法规和一套相对完善的激励机制来保护志愿者的权益，不仅从立法的角度保护了志愿者的合法权益，也是对其进行了合法的约束，有利于保障应急志愿者服务应急管理的可持续性。第二，为建立志愿者组织与政府之间的沟通协调机制，美国政府会选取志愿者组织的杰出代表进入政府的灾害应急指挥中心，培养他们的应急救援技术和能力，再由他们把学到的能力授予各自所在的志愿者组织，有效地解决了志愿者组织与政府之间的信息不对称问题。第三，美国政府尽量减少对志愿者组织不必要的行政干预和审批项目，给予志愿者组织足够的空间发挥自身优势。

2.建立社区灾害应急团队。

美国社区灾害应急团队在应急管理中发挥的作用不容小觑。他们的主要职能在灾害发生时，将第一时间收集到的信息及时快速地通过政府传递到灾区现场。在平常的生活中，社区团队会通过系统的培训让他们知道当灾害发生时，要有发现身边灾害现象的能力并第一时间自救和施救。自从1993年开始，美国政府才在全国范围内大力推广培养应急救灾能力，美国的这些灾害应急救援机构才日趋完善，社会民主对这种社区灾害反应团队也开始看重［2］。

由此可见，在灾害应急管理的过程中，建立志愿者部门政府与社区三者之间的互相协助关系是非常重要的，这就是我们从美国志愿者参与灾害应急管理中可以借鉴到的宝贵经验。

（二）德国志愿服务参与应急管理的经验借鉴

1.对志愿者队伍进行严格的分类。

以消防员为例，德国把消防员细致地分为专业性的消防队和志愿者消防队。专业的消防队在日常生活里要接受系统的消防训练并进行实战演习，而志愿者消防队则通常来自一般的兼职人员或热情的市民，他们也有自己的志愿者组织，并在特定时间里进行专业的消防训练，专业的消防队和志愿者消防队给德国的消防事业带来了极为重要的作用。

2.专业的培训机构。

为了培养一批能够快速及时应对灾害的专业化救援队伍，德国还专门建立了一种中央培训进修机构，其主要目的是为了培养一批具有专业知识技术的领导者和技术人员，能够在灾害发生时第一时间救援灾区并发挥领导带头作用。另外，这个机构还向社会大众积极推广和公民教育培训，是为了灾害发生时，公民首先要具备的是自救能力，自救的同时才能对别人进行施救。

3.启示。

发达国家志愿参与应急管理的专业化借鉴经验对于我国志愿服务参与应急管理的专业化路径探究具有以下三点启示：

第一，倡导志愿组织、政府与社会的多元化治理。应急突发事件发生时，志愿者组织并不是应对危机的单一主体，只有加强志愿者组织与政府和社会之间的沟通协调，才能将灾害带来的损失最小化。

第二，提高各个志愿者组织自身的专业性。在参与灾害应急管理的过程中，志愿者组织要特别注意人力资源与运行效率，避免因人员流动而造成各项成本的增加。比如在印度洋海啸救助过程中，由于各种志愿者组织的参差不齐，人员配备有问题，极大地影响了志愿者组织志愿服务的质量。因此，政府以及志愿者组织需要对自身成员进行专业培训，建立专业培训的机制，特别是对于那些资源有限的志愿者组织。也只有这样，才能提高志愿者组织的整体专业水平。

第三，大力推动灾后重建工作。要符合受灾地区民众的需求，在政府的政策帮助下，积极创建良好的灾后环境。要积极推动当地民众参与到重建工作中来，创建符合当地风俗以及需求的重建成果。同时，由于当地居民专业性知识的匮乏，这就需要志愿者组织给予相应的指导与服务，分清楚多种需求的轻重缓急，及时有效地解决在灾后重建过程中出现的众多问题［3］。

四、规范和完善我国应急管理中志愿者队伍专业化建设的对策

（一）建立志愿者组织与政府及慈善组织的协调沟通机制

当前，我国志愿者存在的一个相当大的问题就是缺乏组织性。在救援阶段，大量志愿者通过自己的方式进入灾区进行救援，但这样的救援质量是有限的，过多时候反而给灾区带来拥堵。这就需要一套完整的协调沟通机制来解决此类问题的再次发生。

政府：要加快志愿组织去行政化的改革，减少志愿组织对政府资源和信息的过分依赖。要充分利用网络信息技术平台，及时准确地把信息传递给志愿组织。促进参与应急志愿服务的各组织之间的沟通协调，利于消除突发状况出现时政府和群众之间的信息不对称，从而保证救援质量。

慈善组织：以红十字会为例，要积极接纳来自各方的志愿者，并给予编制，减小因缺乏组织性带来的救援混乱的现象。积极保证志愿组织与慈善组织之间的信息一致性，避免在救援阶段因缺乏协调带来救援无序性的问题。

（二）对志愿者实行分类制度

所谓对志愿者进行分类，就是将职能作用相近的志愿者编制在同一个体系内，比如，日常生活方面的志愿者和灾害应急管理方面的志愿者，或者是分为专业的志愿者和非专业的志愿者。在志愿者组织运作过程中，针对不同的灾害类型组建相对应的志愿者组织。例如，在自然灾害发生时，要有专门应对自然灾害的志愿者；火灾发生时，要有具备消防相关专业知识的志愿者。

另外，可以根据灾害的严重程度来决定应该配备的志愿者数量和志愿者的专业，这样就会避免因盲目而造成资源浪费的现象。在应急事件发生的第一时间内，应该优先派出具有专业知识技能的志愿者，这样不仅可以提高应对突发事件的服务效率，也避免因志愿者缺乏组织统一管理造成的混乱场面。

（三）开展志愿者专业化救援技能培训，提高应急志愿服务水平

灾害发生的前期是救援的黄金阶段，对志愿者救援技能的专业化水平要求颇高，因此，进入灾区进行施救的志愿者必须具备某一方面的专业救援技能，才能最大限度地减少人员伤亡，把损失降到最低。另外，在灾害现场对志愿者自身的人身安全提出挑战，所以这就要求进入灾害现场的志愿者必须经过专业的培训。主要可以从以下两个方面着手：第一，志愿者经过志愿者组织统一安排，在进入灾区施救前进行临时性、针对性的紧急培训；第二，在没有灾害发生的日常生活里，也不能放松对志愿者的培训，并且将学到的理论知识搬到实际救援演练现场去，这样才能提高应急志愿者的服务水平。

（四）建立健全应急志愿者的权益保障机制

应急志愿者的权益保障机制不仅包括应急中自身安全的保障，也包括灾后对其因影响正常工作生活的权益保障。参加应急救援的志愿者，因为服务环境恶劣，危险随时可能发生，其权益保障问题尤其突出。如果志愿者权益得不到保障，很难保证志愿活动能长期持续地开展下去。

我国至今还没有一部明确的法律对参加应急活动的志愿者，在救援过程中发生的损害别人的权益或者自己权益受到了他人损害的行为应该如何处理的规定。因此，必须从法律层面加强对应急志愿者权益的保障，尽快制定出国家地方统一的志愿者服务的法律法规，规范志愿者在服务社会的同时应该保障的权益，也规范志愿服务对象的权益保障［4］。

（五）加强灾后应急志愿者的心理干预

目前我国对灾害应急志愿者心理干预的情况不容乐观。一方面，社会上普遍认为，志愿服务本来就是出于自己自愿的活动，在志愿服务结束后理应回到各自的工作岗位，对他们进行灾后心理干预没有必要；另一方面，应急志愿者本身排斥心理干预这一行为，认为自己可以通过时间来平复。鉴于目前我国的心里干预现状问题，应该从以下三个方面努力：第一，建立灾后心理辅导网站，通过网站的高覆盖率向人们发布心理减压、心理干预的方法和技巧，交流大家应对各种不良情绪的体会和心得。同时还可以通过心理重建的专业网站联系专家学者为他们提供在线的心理咨询。台湾9·21大地震后就建立了22个提供心理辅导的网站，来建立虚拟社区发布救助需求。第二，接受国际方面的援助，新加坡、日本作为我们的邻国对于灾后心理救助上有丰富的经验，我们要接受邻国以及其他国际救援力量的帮助，一旦出现问题及时向新加坡、日本、马来西亚、韩国等邻邦友国求助并学习他们在救援过程中的先进经验。第三，在各卫生院校以及有相关专业的高校培养专门的灾后心理干预的人才，通过他们再向社区扩散，形成系统强大的心理救援体系，从而提高我国应急心理救援队伍的应对实力，满足应急救援的需要。

参考文献：

［1］姜英爽.北川为何多自杀，和心理师重复扫荡有关［N］.南方都市报，2009-02-14.

［2］赵成跟.发达国家大城市危机管理中的社会参与机制［J］.北京行政学院学报，2006，（1）：10.

［3］张强，陆奇斌，张欢.巨灾与NGO——全球视野下的挑战与应对［M］.北京:北京大学出版社，2009.

［4］邓民宪.江苏省地震灾害紧急救援队赴川救援的经验与启示［J］.中国应急管理，2009，（5）:39-40.

［中图分类号］D630.8

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）01-0038-04

［基金项目］本文系国家社科基金重点项目“志愿服务参与应急管理研究”（批准号：15AGL020）的阶段性成果。

［收稿日期］2015-11-28

［作者简介］刘丹（1991—），女，安徽宿州人，南京工业大学行政管理硕士研究生。