中日政府信息不公开规制比较

曹雨佳

中日政府信息不公开规制比较

曹雨佳

通过比较分析法，对中日政府信息不公开的相关法律依据、不公开政府信息范围的界定、不公开政府信息的处理，以及针对不公开决定的法律救济等方面进行比较，总结了日本在政府信息不公开规制方面的经验，包括以法律形式确定了政府信息公开制度的地位，以“概括+列举”的方式对不公开信息范围做出了规定，注重对个人隐私的保护，制定了信息公开审查会以及独具特色的行政复议制度等，提出要创造性地吸收和利用国内外立法和实践经验。

政府信息公开；不公开规制；中日比较

政府信息不公开，指的是政府信息中不适宜公开的部分信息内容。政府信息不公开，不意味着遵循守旧的保密传统，而是通过明确的信息不公开的相关规章制度，保护国家安全、公共安全和社会稳定，同时也有利于实现“以公开为原则，不公开为例外”。因此，各国都对不公开的政府信息做出了相关规定，以便在公开政府信息的同时，加强信息的保密审查工作。日本与中国隔海相望，自古以来两国之间的文化交流不断，彼此碰撞、相互融合，互有差异又相互借鉴，因此，探讨中日两国在不公开政府信息规章制度方面的差异，有利于进一步完善我国政府信息公开保密审查制度。

一、中日不公开政府信息的相关法律

我国《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第14条规定“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”。我国现行《中华人民保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）是2010年经全国人大常委会第十四次会议修订后实施的版本，其中第四条添加了“法律法规规定公开的事项，应当依法公开”的规定。但《保密法》等保密法律法规是以保守国家秘密、商业秘密等为目标制定的，其保障的权益与《政府信息公开条例》存在冲突。且《保密法》法律位阶和效力要高于《政府信息公开条例》，在实际工作中，不公开审查必先以保密法律为据，再根据对《政府信息公开条例》条文的理解开展下一步审查。

日本通过《关于行政机关保有的信息公开的法律》（1999年）、《关于独立行政法人等保有的信息公开的法律》（2001年）、《信息公开及个人信息保护审查会设置法》（2003年）、《关于行政机关保有的个人信息保护的法律》（2003年）等，以法律的形式规定了部分公开以及不予公开的信息。特别强调了对个人信息的保密审查，规定任何人可以根据法律的规定，向行政机关的负责人提出信息公开的申请。而行政机关的负责人则必须依照不公开信息范围的规定对依申请公开信息进行保密审查。

二、中日不公开政府信息的范围界定

不公开的政府信息是指依照政府信息公开相关法律法规予以豁免公开的信息。从国外政府信息公开的法律法规看，列举法和概括法是界定政府信息不公开范围的两种基本方法。但是概括法容易因为太过宽泛抽象而导致不公开范围不够明确，而列举法可能会因要所需细化的事项过于烦琐而难以完全覆盖。目前，我国在不公开信息范围的立法界定方式上，采取的是概括的方式。我国《政府信息公开条例》第8条规定“行政机关发布政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”，第14条第4款规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。鉴于概括法的局限性，且《政府信息公开条例》并未明确界定“国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的概念含义，在实践中，行政机关主要是依据新《保密法》、《中华人民共和国刑法》第219条、《反不正当竞争法》第10条第3款、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》和国家工商行政管理总局《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》等法律法规对国家秘密和商业秘密进行界定，［1］而对个人隐私、“三安全一稳定”的界定则主要依靠行政机关对概念的理解自行把握，这容易导致在不公开信息审查中，由于对概念的理解有出入以及习惯性的保密心理等原因，而引发人为扩大不公开信息的范围。

日本对不公开政府信息的界定采取的是“概括+列举”的方法，如《关于行政机关保有的信息公开的法律》第5条第1、2款以概括、列举加排除的方法界定了个人信息的公开程度，规定按照法律规定或者惯例、预定公开的个人信息、以保护个人生命、财产、健康、生活等方面为目的的以及公务员职务相关的信息是可以公开的，而其余的可以识别出特定个人的信息或者虽然不能识别出个人，但公开会给个人合法权益带来损害的都不予公开。此外，日本还制定了《个人信息保护法》、《行政机关个人信息保护法》等法律，对个人信息的利用处理、本人信息公开申请以及非本人信息公开申请、保密审查界定等都做了具体规定，并设置了信息公开审查会协调处理行政机关以及独立行政法人保有的个人信息公开保密审查的纠纷。概括法的使用主要集中在第5条第3、4、5款，规定关于国家安全、外交、公共安全、审议机密不予公开。值得指出的是，工作秘密以及审议机密，由于仍在讨论、审议过程中，公开会影响行政机构的日常工作，暂时不予公开。美国、欧洲大多数国家也将审议机密列为不公开信息范围，并且在我国政府信息公开实践中，这类信息通常也会被行政机关作为不公开的对象，但我国并没有相关的法律规定和依据。这容易导致行政机关在此项信息范围上拥有过多行政裁量权，将本机构不愿公开的信息冠以工作秘密或审议机密的方式不予公开，限制了公开的范围，另一方面，缺乏法律依据在日后信息公开申请的纠纷中也处于不利地位。

三、中日不公开政府信息的处理

中日两国规定任何人都可以以书面形式向行政机关申请获得政府信息，两国行政机关各自依据《政府信息公开条例》和《关于行政机关保有的个人信息保护的法律》中不公开政府信息范围对申请进行审核和利益衡量，判断其申请的信息内容是否公开。一般来说，行政机关在做出不公开信息的决定时，主要有下列三种情形：

一是完全不公开信息决定。我国《政府信息公开条例》第21条第2款规定“属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由”。日本《关于行政机关保有的个人信息保护的法律》第9条规定“行政机关的首长决定全部不公开被请求公开的行政文件的，应做出不公开决定，并以书面的方式将决定内容通知公开请求人”。可见两国都会遵循说明理由原则，即告知申请人不公开的决定及做出此决定的理由。说明理由制度是世界各国普遍奉行的一项行政程序制度，“行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其做出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素”，［2］执行完全不公开决定的说明理由制度，一方面使行政机关能做到“行之有据”，在一定程度上约束其自由裁量权；另一方面，也可使申请人易于理解其申请被拒绝公开的原因和考量，并据此做出下一步接受或进一步上诉的选择。

二是部分不公开信息决定。当申请公开的信息文件存在部分不能公开的内容时，如何对公开决定进行区分处理，在一般情况下可以应用可分割性原则。我国《政府信息公开条例》第22条规定“申请公开的政府信息中含有不应公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容”，可见是否能够作“区分处理”是做出公开或不公开决定的关键，但此规定存在一定的局限性，一方面若不应公开的部分内容能够区分，但分割开来需要花费较多的人力、财力、精力的时候，是否仍然执行分割处理公开的决定，或分割开之后，剩余的部分信息内容由于不完整失去了实质性意义。相较而言，日本针对此种不能完全公开的信息情况的规定更为详尽，日本《关于行政机关保有的个人信息保护的法律》第6条第1款规定了可做出部分公开的决定的信息内容、技术和程度，即“容易被区分和除去”，强调了部分公开的内容部分相较于不公开部分是独立和区别的，并介绍了处理的技术手段是通过“除去”的方式，即通过分割、删除不公开内容的方式，并强调了实施可分割性原则的技术性难度是“容易”，［3］不至于为分割不公开信息内容花费过多的精力。

三是其他不公开信息的情况。两国各自规定了一些做出其他不公开信息决定的情况，我国《政府信息公开条例》第21条第3、4款规定了当申请人提出不属于行政机关或不存在的信息公开申请以及申请内容不明确的情况，行政机关的应对情况。而日本强调的则是一种特殊情况，即仅回答申请公开信息是否存在，而尚未提供申请公开的具体内容就已经导致某些受保护的权益受到损害，如申请公开某一军事防备计划的信息，但存在此计划的事实被国外机构知晓就可能损害外交信赖关系或是不利于国家安全，对于此类申请，行政机关需以不确定其是否存在来执行不公开的决定。

四、中日针对不公开决定的法律救济

中日两国政府信息公开救济都包括行政救济和司法救济两种方式。司法救济即直接向法院提出申诉，而行政救济两国略有区别。我国的行政救济主要依照《政府信息公开条例》第33条的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，行政复议即由该行政机关的上一级机关对信息是否公开进行再次审查，而日本的行政救济则需直接向行政机关的负责人提出，然后由负责人就此不公开决定的异议向信息公开审查会提出咨询请求。

如果对于行政机关的不公开决定不满的，可以依照日本行政不服审查法（昭和37年法律第160号）向行政机关的负责人提出行政申诉，而行政机关的负责人则将申诉提交给信息公开审查会或直接向法院提起诉讼，由法院对信息公开保密审查做出判决。［4］信息公开审查会不是完全独立于行政机构的，而是隶属于内阁办公室的机构，它与欧洲的外部审查机构一样，致力于保持自己的独立性，委员会的成员由专业的、有卓越学识的委员组成，委员不得担任政党或其他政治团体的职务，除内阁总理大臣的许可之外，不得从事其他有报酬的职务或经营性事业等。审查会依据信息公开相关法律规定，按照委员的调查程序，对申请信息进行不公开的调查审议，同时可听取信息公开申请人的意见陈述，对信息公开保密咨询做出报告。虽然信息公开委员会的报告不具有法律效力，不能强制行政机关接受，但由于委员会成员的专业性要求和良好声望，其报告在很大程度上会被采纳。

五、借鉴与启示

与我国自上而下推行政府信息公开不同的是，日本的政府信息公开运动是由地方社会团体最先推动的，是出于民众对保障知情权和监督政府行为的需求，日本中央政府则是在民众的迫切要求之下才开始制定政府信息公开相关法律。相较于我国政府对信息公开、透明的自我要求和对不公开行为的自我纠正，日本的信息不公开规制受民众和公共团体的要求和监督更多，因此其规制更为细致、完善。具体来说，日本的政府信息不公开规制的亮点和值得我国借鉴的地方主要在于：

第一，以法律形式确定了政府信息公开制度的地位，并对不公开的政府信息进行了概括和列举。在借鉴了地方公共团体立法的优秀经验之后，日本的《关于行政机关保有的信息公开的法律》以全国性立法的形式确定了政府信息公开的地位，并有相关的配套法律。同时在信息公开法中以“概括+列举”的方式对不公开信息范围做出了规定，为行政机关实施保密审查提供了指导，特别是对工作秘密、个人隐私等在不公开审查中比较难把握的点做出了相对具体的规定，有利于控制行政机关的自由裁量权。

第二，日本注重对个人隐私的保护，对个人信息的处理以及个人信息是否公开的审查做了具体的规定。日本在个人信息保护立法方面积极向欧美国家学习，确定了个人信息保护的关联五法，即《个人信息保护法》、《行政机关个人信息保护法》、《独立行政法人个人信息保护法》、《信息公开、个人信息保护审查会设置法》以及《行政机关个人信息保护法等施行准备法》等草案，［5］试图在保护个人信息和保障信息自由公开之间寻求平衡并确立了个人信息处理争议解决机制。在《关于行政机关保有的信息公开的法律》中，也以概括、列举加排除的方式明确了在保护个人隐私的同时，对信息公开流动的公共利益的考量。

第三，日本建立了信息公开审查会，对信息是否公开的纠纷进行救济。类似于欧洲国家的外部审查机构，如法国的获取行政文件委员会、英国的信息专员和信息裁判所等，其成员主要是信息公开与保密领域的专家，对相关行政诉讼判例也有相当研究，在解决专业性、技术性较强的争议上有较明显的优势，是解决信息公开与保密纠纷的最主要手段。［6］虽然日本的信息公开与个人信息保护委员会不是独立的外部审查机构，其独立性与专业性有所欠缺。但是，日本信息公开审查会与欧洲国家的第三方外部审查机构在成员组成、工作职责以及工作流程方面有相似之处。无救济则无权利，设立政府信息公开外部审查机构，专门处理政府信息公开与否的相关纠纷，一方面保障公民的知情权，另一方面有效保护国家秘密、商业秘密、个人隐私，合理平衡公共利益与个人利益、公开的社会价值与公开的利益危害之间的关系，做法值得我国参考借鉴。

最后，日本建立了独具特色的行政复议制度，其依据的是《行政不服审查法》形成的行政不服审查制度。信息公开的申请人若认为行政机关做出的不公开决定违反了《关于行政机关保有的信息公开的法律》或者决定不当，对不公开决定不服时，可以向有关行政机关提出重新审查及改变决定的请求。

总的来说，日本的政府信息不公开规制在学习借鉴了欧美国家的优秀经验之外，又结合本国实际情况进行了相应的创新，在信息公开立法、审查会设置和行政复议设置方面都极具本国特色，这也启示我们要结合中国国情，创造性地吸收和利用国内外立法和实践经验，推动我国政府信息公开工作的进一步发展。

［1］黄伟群.政府信息公开过程中的保密审查制度完善策略［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2013，（S1）.

［2］章剑生.论行政行为说明理由［J］.法学研究，1998，（3）.

［3］周汉华.外国政府信息公开制度比较［M］.北京：中国法制出版社，2003：105.

［4］刘杰.日本信息公开法研究［M］.北京：中国监察出版社，2008：98-100.

［5］姚岳绒.日本:混合型个人信息立法保护［EB/ OL］.［2016-6-15］.http://news.enorth.com.cn/system/ 2012/06/19/009471205.shtml.

［6］黄伟群，曹雨佳.政府信息公开保密审查制度多国比较研究［J］.图书情报工作，2014，（23）.

责任编辑：李 彦

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1673-5706（2016）04-0111-04

国家社会科学基金“我国与欧美政府信息公开中信息安全审查机制及保障制度比较研究”（11BT Q030）；深圳创新思想库“政府信息公开与信息安全管理问题研究——以深圳为例”（SXK1220）阶段性成果。

2016-06-29

曹雨佳，深圳市委党校图书馆助理馆员。