优化改进公务员绩效管理的思考

皮勇华

优化改进公务员绩效管理的思考

皮勇华

公务员队伍的绩效好坏直接反映出党和政府的施政效能与形象，当前我国公务员存在动力不足、活力不够等问题，单一、大一统的绩效管理机制未能发挥应有作用。新加坡和中国香港两地公务员管理的经验和做法值得借鉴，优化和改进我国公务员绩效管理机制应结合实际，吸收借鉴他人所长，弥补自身短板，进一步完善管理机制，提升公务员队伍整体素质。

公务员；绩效管理；改革；考核

公务员是党和政府联系人民群众的桥梁，也是党和国家政策法规的具体执行者。公务员队伍的绩效好坏直接反映出党和政府的施政效能与形象。然而，由于种种原因，当前我国公务员存在动力不足、活力不够等问题，单一、大一统的绩效管理机制未能发挥应有的作用。通过学习新加坡和中国香港公务员管理的经验和做法，深感当前形势下，优化和改进我国公务员绩效管理机制迫在眉睫。

一、我国公务员队伍现状

目前，全国有公务员700多万人。国家对公务员的职能定位主要是维护社会秩序，提供公共服务，这其中纵然有服务效率、服务质量等方面的差异，各个职能部门职责和提供的服务也各不相同。我国对公务员队伍基本是采取“大一统”的管理模式，到目前为止，针对公务员尚无十分有效的绩效管理与激励机制，即现有的体制机制不能很好地体现奖勤罚懒、优胜劣汰，一定程度上导致公务员队伍动力不足、活力不够。现代经济社会的发展使得人们对公务员的要求越来越高，在放大镜下生存的公务员压力越来越大，很多年轻人在进入这支队伍时满腔热情，但工作一段时间后，精神懈怠，得过且过。曾有人形象地将体制内比作围城，城外的人想进来，城里人的想出去，这也一定程度反映了当前公务员队伍的现状。

近年来，各地积极探索公务员制度改革，深圳作为全国聘任制公务员和分类管理改革的试点城市，早在2010年就开始实施公务员聘任制改革，在此之后新招录的公务员全部为聘任制，养老保险与企业并轨。此外，积极推动公务员分类管理，改变原来的“大一统”管理模式，将公务员分为综合管理、行政执法、专业技术三类，建立行政执法、专业技术职级序列及薪酬增长机制，探索公务员队伍精细化管理，为国内公务员制度改革做出了有益尝试，取得了一定的成效。

2015年，深圳市龙岗区作为深圳试点，在全区推进公职人员全员绩效考核，通过厘清岗位职责，制定考核标准，实施分类考核，推行工作纪实，一定程度解决了公职人员“慵懒散漫”的问题。但在推进过程中，还存在许多问题，如：考核指标难以完全量化、配套的奖励激励政策难以突破等等，使得考核发挥的作用有限，部分单位的积极性也不高，还需要不断探索和完善。

二、中国香港、新加坡公务员绩效管理的主要做法

（一）香港公务员考核管理特点

香港公务员素有廉洁高效、秉公执法的美誉，其中香港公务员考核制度在公务员的人事管理中发挥了重要作用。

第一，考核目的和定位清晰明确。香港公务员考核的功能定位是通过客观、公平和透明的考核，挑选出优秀的员工晋升更高职位，协助员工认识自我的长处和短处，加以发展或改善。同时致力于达到五个目的：减少员工的怨气及激励他们的上进心；增加员工对机构的信心及归属感；获得适当人选，进行不同职位的轮岗；通过培训强化机构的人力资源力量；改善机构的整体效能和形象。

第二，考核过程规范明了。香港公务员考核按年为周期进行，考核程序主要有四个步骤：一是在考核周期开始时，被考核人与其上司商定，在考核报告内填写当年计划的工作职责和目标，在周期结束时，如职责任务有受外来影响变化的可以解释说明。二是考核人就被考核人一年的表现，包括工作成绩和才能，做出评价，包括被考核人是否可以晋升、培训、长远发展潜能的评价。三是在考核人的上司（加签人）加签后，考核人将结果告知被考核人，并写下评语，被考核人有异议的可以上诉。四是考核人的上司（加签人）在报告内加入自己的评语，并将报告交至职系主管，职系主管收到报告可以加入自己对被考核人的意见，然后根据考核人给出的意见建议，对被考核人安排培训或轮岗，对考核结果差的公务员，做出警告或鼓励。

第三，实施分类考核，重点考察能和绩。香港公务员实行职系分类管理，共有400多个职系，按工作的性质和管理责任可以分为：一般职系和部门职系。每个职系平均有6-8个职级，共有1000多个职级。不同的职系和职级对公务员有不同的要求，因此，香港公务员考核根据不同职系和职级进行分类考核，设置了各自不同的考核指标和标准。在考核内容上，香港公务员考核注重对能和绩的考核，特别在对能的考核上，根据不同职系的特点，设计不同的指标。例如在工程师职系中，设置了七个一级指标和23个二级指标，包括领导能力、沟通能力、个人效能、分析力与判断力、员工管理、资源管理和职业技能。每个指标又细分首长级和非首长级的评价标准，评价时主要侧重被考核人在下一个较高职级时胜任力的表现，包括四个等级：被考核人能表现卓越；被考核人能恰当胜任；被考核人现职表现良好，但仍未能胜任；被考核人现职级表现未如理想。在绩的考核中，一般确定五项工作职责，每项划分相应的比重，评价分为四个等级：A为表现优异，超越其他同级人员；B为表现良好，符合要求；C为表现尚可，还有改善空间；D为表现差劣，不达要求。

第四，考核结果与晋升挂钩紧密。香港公务员考核结果运用中，最重要的一项是作为公务员晋升的依据，考核报告中，有多项内容是作为公务员晋升下一职级的重要参考依据：一是整个考核周期的整体评价，包括卓越、非常称职、称职、一般、差、极差五个等次，卓越的能获得优先晋升考虑；二是核心能力中对每项能力的评价，晋升时需考核公务员能力与岗位的匹配情况；三是对工作成绩的评价，业绩突出的优先考虑；四是专门对是否适合晋升所做的评价，包括考核人和加签人的评价，评价意见包括非常适合晋升、适合晋升、以后可能适合晋升、不太适合晋升等。考核结果除了作为晋升的重要依据外，还作为工作轮岗交流、培训需求、处罚的依据。

（二）新加坡公务员考核管理特点

新加坡是一个具有多元文化的移民国家，被誉为“花园城市”，并以稳定的政局、廉洁高效的政府而著称。其公务员队伍管理有如下明显特点：

第一，秉承“精英治国”的理念。新加坡“精英治国”的理念深入人心，并贯彻到国家治理的各方面。李光耀说：“有好领袖才会有好政府。”因此在公务员的招聘和考核管理上显得非常重视和严格。例如所有空缺职位必须向社会公开招聘产生，各部门通用的行政职位人员及国会、审计服务人员，由公共服务委员会招聘，然后分配到各个部门。不同级别公务员的招聘程序各异，分别由公共服务委员会、特别人事局、高级人事局及政府部门人事局负责实施。

第二，考核注重全面评价。新加坡工作评价的项目因公务员类别不同而有所不同，评价的主要内容是：行为表现；与同事的关系；与公众沟通联系的情况；创造性；责任心；在各种压力下的反应；理解和评价能力；从事建设性工作的能力；决策能力；工作效率和工作成果；道德品行；书面和口头表达能力；组织、领导、监督、管理能力；交际、谈判能力；接受新观念、应用新方法的能力；接受建设性批评意见的情况；计算机操作能力等。考核结果分为杰出、优秀、满意、一般、差五个等次。除了对本人加以评价，还要进行比较性评价，即与其他同级公务员比较，得出杰出、优秀、一般或差等次。最后根据公务员本人的考核等级和与其他公务员比较的相对等级来确定被考核者的晋升、培训或另行安排工作。

第三，格外强调潜能评估。为确保公共服务部门的“优秀领袖人才”后继有人，新加坡从20世纪90年代开始，把公务员考核评估的重点，由“工作表现”转到“潜在能力”，并通过考核和评估着手整体精英队伍的筹划和培养工作。评估潜能的最大好处是可以衡量公务员的长远表现，并初步预测其退休之前所能胜任的最高职位。对被认为有发展潜力的公务员，政府部门将安排适当的培训机会（包括选送到欧美国家一些著名大学深造）以及发展机会（调任更合适的职位），并据此策划所在机构的继任计划。由于潜能评估的结果影响公务员的任用或晋升，部门领导根据评估结果淘汰不称职的公务员，因而评估结果是保密的，仅由公务员的上司予以控制。

第四，实施“持续培训”政策。新加坡公务员培训注重开发公务员“潜能”，即促进公务员提高对政府及公众的服务素质；增强竞争力；跟上科技发展形势；提升岗位能力；以有限的资源争取最高的工作成效。在培训时间上，从1997年每个公务员每年至少培训5天，到2000年至少培训12.5天，占年工作时间的5%。在培训量与工作关系上，规定至少要有60%的受训时间须与学员工作有关。新加坡公务员培训分为五大层次，包括员工引导课程，、基本知识与技能培训、高级知识与技能培训、延伸培训和持续培训。新加坡公务员培训大部分由国家民事服务学院任担。政府为学院配备一流的教学设备，在教学方式上，由传统的单向传授方式转向案例教学、情景模拟等教学方式，教与学之间强调双向交流。同时，运用信息技术和现代科技手段，形成内联网上的培训行政系统，简化培训程序，提高培训实效。

三、对我国公务员绩效管理的几点思考

中国香港、新加坡作为中西文化合璧的地区，对于公职队伍的管理有其自身的特色，其中有很多值得我们学习和借鉴的地方，如：香港公务员的科学分类、首长负责制、与薪酬挂钩的考核机制等；新加坡“精英治国”的理念以及配套的公务员选拔、培育机制、完善的薪酬福利制度等。我们应结合实际，选择性地吸收借鉴他人所长，弥补自身所短，进一步完善公务员绩效管理机制，提升公务员队伍整体素质。

（一）深化公务员分类改革，实行分类分级考核管理

对公务员实行分类管理是西方各国的普遍做法，一般有两种模式：一种是品位分类模式，另一种是职位分类模式。在长期的改革与发展过程中，各国普遍采用职位与品位相结合的结构分类制度。我国公务员分类改革起步较晚，主要实行职位分类，公务员法实施以来，深圳在分类管理方面进行了积极探索，但仍受到传统观念束缚，分类不够细化深入，考核管理仍存在“大一统”的现象，进一步推动分类管理显得极为重要。

一是要以职位分类为基础，深化改革，实施精细化管理。按照公务员工作岗位性质，在现有综合、执法、专技三类的基础上，细分职组、职系、职级，建立通用性职位资格条件目录，规范不同类别的岗位职位设置，建立岗位说明书制度，并以此作为公务员考核管理的基础。二是优化考核指标设置，实施分级分类分岗考核。分级就是按机关科所层次、职务层次、管理层次设计考核指标；分类就是按公务员职位的性质、特点和管理需要设计考核指标；分岗就是根据工作职责、工作权限、工作强度、任职资格以及工作环境等设计考核指标。综合运用并设置区分共性指标与个性指标、定量指标与定性指标、常态指标与动态指标，既要体现“一把尺子量到底”的公平性，又要兼顾评估对象的差异性，比如，对德、勤、廉进行共性考核指标设置，对能、绩进行个性指标设计。

（二）优化考核方式，探索“自上而下”的考核管理

企业员工绩效评估发展得相对成熟而完善，很多考核方法经过实践检验，但政府部门在考核方式上仍缺乏有效的探索，考核方式的选择一直是人事管理上的一个难题。因此加大探索力度，合理借鉴企业考核经验，为考核管理提供更多实证经验，对推动政府部门人员考核管理具有重要意义。

一是积极探索企业绩效考核相关办法在政府部门中的应用。以试点推进的方式对企业中运用较多的目标管理法、关键指标法（KPI）、平衡计分卡法（BSC）、层次分析法（AHP）和模糊评判法等进行实证研究，寻求适合政府部门的考核方法。二是在考核主体选择上，结合部门负责制，首长负责制，探索“自上而下”的考核管理。绩效考核人应了解被考核人职位的性质、工作内容、要求以及绩效考核标准，熟悉被考核人的工作表现，同时要公正客观。除少数直接服务于企业和社会组织的部门，应当根据政府职能，实行部门首长负责制，采用上级对下级考核的方法，加强管理，推动组织目标达成和实现人员的进步成长。同时，加强专设部门、群众及服务对象对考核人、被考核人的考核监督，保障考核的公正性和客观性。

（三）加强法制建设，完善公务员监督及诚信管理机制

公务员是行使国家权力的主体，更应该在遵纪守法、依法行政方面做出表率。这个前提就是要有法可依，有章可循。建立一套完善的监督及诚信管理机制，让公务员的权力在监督下运行，在当前环境下显得尤为重要。

一是完善监督法制。立足国情，大胆借鉴国外公务员法制监督的先进经验和成果，尽快建立和完善公务员监督法律体系。如：新加坡的《防止贪污法》，将公务员置身于严格的法律和纪律的监督之下。在新加坡，公务员即使只有犯罪意图而尚未实施，一旦被证实，也要受到惩罚。公务员一旦触犯，哪怕只是贪污了一元钱，也被认为严重罪行，会被定罪并处以刑罚，而公务员被定罪后，今后将不得再从事公共服务，其养老金也将被取消，使得公务员的腐败成本非常高。二是健全社会监督体系。健全和完善举报、信访制度，广开言路，畅通群众及时、便利、准确地表达自身看法和建议的渠道，并建立快速反应机制，发挥人民群众的整体监督力量。善用报纸、网络等大众传媒，特别是在当今互联网快速发展的信息时代，公务员的一举一动、一言一行都在媒体和群众的监督之下，政府在最大限度放宽网络自由的同时，也要有制度保障其健康地、向着有利方向发展。三是探索建立诚信管理制度。建立公务员诚信档案，将公务员个人有关事项报告、廉政记录、奖惩记录、年度考核结果、相关违法违纪违约行为等信用信息纳入档案，并作为干部考核、任用和奖惩的重要依据。以此倒逼权力正规运行，切实提高公务员的履职能力和效率。

（四）强化结果运用，建立与考核挂钩的收入增长、职务职级晋升机制

公务员考核的结果如何运用，直接关系到公务员工作的积极性和主动性。就目前国内公务员考核情况来看，仍是“平均主义”的做法占了上风，公务员薪酬管理与绩效管理是脱节的，考核结果对个人收入的影响甚小，“奖勤”的作用不突出，“罚懒”的作用基本没发挥出来。因此，我们应该进一步加强绩效考核的科学化、全面化，将考核结果与个人收入、培训、交流、晋升等直接联系起来，使绩效考核对公务员工作效能的激励作用更加明显。

一是实行灵活的绩效工资制和定期调整机制。调整现行公务员工资结构，增设绩效工资，每个人的绩效工资根据考核结果确定，建立多劳多得的绩效工资分配机制，打破“平均主义”。此外，每年对公务员薪酬和企业人员薪酬水平进行调查比较，当公务员与企业人员薪酬水平差距较大时，提高绩效工资实现二者的平衡。二是将考核结果作为培训、交流、提拔的重要依据。香港公务员考核结果运用中，最重要的一项是作为公务员晋升的依据，考核报告中，有多项内容是作为公务员晋升下一职级的重要参考依据，除此之外，考核结果还作为工作轮岗交流、培训需求、处罚的依据，在队伍激励约束方面发挥了重要作用。我们应该积极探索，将考核结果应用于培训、交流、晋升等与公务员切身利益及个人成长相关的各个方面，提升考核的效力。三是建立考核结果异议表达与沟通机制。畅通考核结果申诉、异议表达的渠道，并配套设置科学的申诉程序、公平公正的裁定办法。同时，建立考核结果沟通机制，上级要根据考核结果与考核对象进行沟通，表扬先进，鞭策后进，并及时指出问题，帮助改进提升。

（五）建立“持续培训”机制，打造与时俱进的高素质公务员队伍

公务员是政府各项职能的施行者，其素质高低直接体现出政府的管理水平。目前我国公务员采取“逢进必考”的选拔机制，整体素质较高。但是，新时期、新形势对公务员的要求越来越高，加之信息化的快速发展，都需要公务员能够与时俱进，及时掌握新理念、新知识，新技能，为社会提供更高质量的服务。培训是加强公务员能力建设、提升公务员素质的重要途径。对此，我们当务之急是要建立一套布局合理、内容全面、方法科学、运行机制灵活的培训工作体系，将培训贯穿于公务员职业生涯的全过程。

一是增强培训意识。对公务员培训要树立一种投资的观念、开发的观念，以增强人的知识积累、开发人的潜能、培养人的创新能力。要以改革创新为动力，以高层次和急需人才培养为重点，以为经济社会发展和为人民服务为目的，培养一支素质优良的公务员队伍。二是提高培训层次。除公务员任职、提拔各个关键节点的培训外，还应该注重公务员职业生涯全过程的持续培训，包括但不限于高级知识与技能培训、与本职岗位无直接关系的延伸培训等，充分挖掘公务员潜能，培养其担任更高层次工作的能力。三是整合培训资源。培训不能仅靠组织人事部门、党校行政学院，可引入市场培训机构，从软硬件配备、课程设计、师资力量等方面设置准入条件；加强与国内外名校、名师的合作，采取走出去请进来的办法，整合教学资源，实现资源共享。四是改进培训方式。要由传统的单向传授方式向案例教学、研讨、情景模拟等教学方式转变，注重教与学之间的双向交流；充分利用现有的网络资源和教育资源，积极探索和建立公务员培训的网络环境。五是建立培训激励机制。将公务员培训的考试、考核结果和实际能力的提高，作为公务员考核、任职、定级、晋升职务的重要依据之一，建立以能力和工作业绩为导向的用人机制。

责任编辑：李 彦

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1673-5706（2016）04-0104-05

2016-03-11

皮勇华，深圳市龙岗区委组织部副部长、区人力资源局局长。