全面深化人民监督员制度改革的几个问题

朱玳萱

全面深化人民监督员制度改革的几个问题

朱玳萱

检察机关是国家的法律监督机关，但在现有的权力制衡机制中，如何妥善解决监督机关的被监督问题一直是司法理论和实务界关注的焦点。检察机关以人民监督员实践作为突破口，取得了一定成效。然而中共中央在新一轮的司法改革实践中仍将人民监督员制度在深度和广度上的深化改革纳入改革项目，这就要求理论界进一步对人民监督员制度的价值取向、人民监督员在司法体制中的属性和规范性法律位阶等诸多根本性、指导性问题做出研判。

检察权；人民监督员；制度

党的十八大提出要进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，对检察机关依法独立公正行使检察权过程中、加强和规范对检察活动的法律监督和社会监督提出了“广泛实行人民监督员制度”的更高要求。为了全面落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，最高人民检察院先后做出《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）（2015年修订版）》和《深化人民监督员制度改革方案》（以下简称《改革方案》）。然而，随之而来的是深化人民监督员制度改革必须回答好的三个问题：为什么还要深化？由谁主导深化？向哪里深化？对此，如果不能从法理上加以研判，势必会出现对中央相关决定执行不统一、不坚决的后果。本文作者从长期对人民监督员制度实践追踪研究的角度，不揣浅陋，提出浅见。

一、为什么还要深化

众所周知，21世纪之初，在司法改革的声浪中，经常发出“谁来监督监督者”的疑问。这是因为检察机关依照宪法行使国家检察权，专司法律监督职能，除了行使公诉权，对一切社会主体的违反法律构成犯罪的行为行使追诉权以外，对其他国家机关，诸如行政执法和司法审判机关，亦承担法律监督职责。然而，检察权并不是一种至上的终极性权力，它本身不具备实体处理的权力。很大程度上，检察权仅是一种程序启动性质的权力，主要是通过启动程序的方式提请具有实体处分权的国家机关追究有关单位和个人的法律责任，或者提请有关国家机关纠正其违反法律的行为，或者提出改进工作、防止违法犯罪发生的司法建议等。

值得注意的是，检察机关在检察权独立性带来的保密性掩盖下，对很多案件享有终结程序的权力都是在相对封闭的三维空间中实现的。诸如检察机关查办职务犯罪案件的犯罪嫌疑人不服从逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉的情形（简称“三类案件”）。又比如人民检察院查办职务犯罪案件有应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情形之一的（简称“五种情形”）。在以往的实践中，查办“三类案件”的过程和“五种情形”的发生都不向社会公开，不向任何机关和个人说明办案的结果和理由。如果有人提出异议，检察机关可以依法回答或者拒答。“三种案件”和“五种情形”固然在既有的法定程序中进行，但实际中因操作过程是由人完成的，这个过程是相对封闭的，因而出现错案和腐败现象的可能性是存在的。

因此，在现有权力制衡机制中如何解决检察机关的被监督问题，从而使得检察机关在自行隐蔽状态下进行的办案程序在终结前受到有效监督便提到议事日程。探寻“自我监督”问题最早是由检察机关提出的。2003年9月2日，最高人民检察院第十届检察委员会第九次会议通过、并于2004年7月5日最高人民检察院第十届检察委员会第二十三次会议修订了《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》。2006年中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工高检发作的决定》（法发［2006］15号）在总结试点经验的基础上首肯人民监督员制度，并指出：“深入推进人民监督员制度试点工作，适时加以推广，促进人民监督员制度规范化、法制化”的意见。为落实这个决定，2010年最高人民检察院又出台了《关于实行人民监督员制度的规定》（［2010］21号），开宗明义，明确规定检察机关实行人民监督员制度的价值取向是提高检察机关的执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职能，维护社会公平正义。

然而，此阶段的人民监督实践是否完全与中共中央的规定相契合引起各方面的关注。尤其在十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”后，这个对司法不公“零容忍”的要求像一面镜子，折射出了由检察机关主导人民监督制度的不彻底和不全面的问题。这是因为该项制度从整体设计、试点选择，到推行落实、成果总结，都是在检察机关主导下完成，并且是在理论探索准备不及的情况下开展的。如，对人民监督法律属性的内、外性，其效力的程序性和实体性等重大问题皆缺乏充分论证。如此，各级检察机关在执行人民监督的力度就出现了差异，甚或有些地方的人民监督制度因监督员素质差异和检察人员配合不利等原因流于形式。越来越多问题暴露出检察机关主导下的人民监督的弊端，再次引发“谁来监督检察机关人民监督工作”的疑问。十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。司法机关要及时回应社会关切。规范媒体对案件的报道，防止舆论影响司法公正。”既然现有的人民监督员制度和实践无论在范围上还是效果程度上都与中共中央的决定要求存在距离，那么如何做到“深化”就成为一道摆在理论和实践面前的难题。为此，最高人民检察院起草《改革方案》，并经中央深化改革领导小组批准，在全国范围一体贯彻执行，新的一轮检察机关人民监督制度深化改革的启动迫在眉睫。

二、由谁来主导深化

《改革方案》明确规定新一轮关于人民监督员制度的改革将由检察机关和司法行政部门共同推进。

然而笔者对最终选择由司法行政部门来承担外部监督执行者的角色能否达到改革预期目的提出质疑。从根本上讲，这一设计的宪法依据并不充分。这一设计将人民监督员制度置于广义法律监督的范畴，紧紧抓住人民监督的外部属性的特点是正确的，是符合“监督监督者”大方向的。然而，人民监督实践证明，这种监督绝非一般的外部监督，因为监督对象是独立检察权，而非一般法律活动。监督活动的隐秘性派生出人民监督员的保密义务和独立审案的权利是不可能与司法行政机关的业务对接的。另外，我国宪法并未赋予司法行政部门监督检察权的职能，他与检察机关的职责不相交汇，缺乏监督检察业务的通道，加之二者的权力地位不平等，甚或是检察机关的法定监督对象。所以，让司法行政机关担负起人民监督员选任和组织工作未免勉为其难，甚之，执行结果可能流于形式。

如果坚持由司法行政机关承担这种职能，为了防患于未然，则须重新构建属于司法行政机关权责统一的制度体系，使司法行政机关在推行人民监督制度过程中既享有充分的自主权，亦承担严格的法律责任。如此，必须通过人大立法为司法行政机关的监督行为赋权，并明确其行权的责任和法律后果。但实际上，如此一来就出现了悖论，一方面在宪法框架中检察司法是独立的，司法行政机关“借道”人民监督是对检察权独立性的极大冲击，不免有“司法外或司法上的司法”的嫌疑；另一方面，司法行政机关自身又属于检察机关的监督对象，岂能确保毫无顾忌地行使选任和管理人民监督员的权力吗？这样一来，原有的矛盾还没有解决，又平添了新的问题。况且如果由司法行政机关选任的人民监督员在监督检察机关过程中违法乱纪，司法行政机关是否需要承担用人失察的法律责任，如果不用，那么有权无责的制度设计岂不怪哉。

笔者认为，关于人民监督员制度的改革应由各级人大牵头。严格说，人民监督员制度涉及宪法的人民主权原则和宪法关于检察权独立行使的基本制度，因此，主导这一改革的只能是全国人民代表大会。此项制度在法律位阶上的提升必须与宪法关于主权在民的主旨相契合。具体建议如下：其一，将人民监督员的选任和管理权归属各级人大。具体由各级人大法律工作委员会负责，其工作班子设在内务部门为宜。其二，应将人民监督员和人民陪审员的选任和管理一并推行。《决定》业已将二者并列提出，可见一斑。人民监督员与审判中的人民陪审员一样均为宪法的人民主权精神的体现，尽管以现行程序法规定，二者监督范围和效力有较大差异，但二者的差异必将在深化改革中趋于接近，如此既可避免“司法外司法”和“司法上司法”，又可实现两类监督的程序性功能。同时建议，在选任“两员”时当注意广泛的人民性和监督的实际有效性。具体操作中可在被选人员的社会组成方面实行“三三制”，即按照“两员”人数的百分比计算，由各级人大和政协推荐三分之一的人大代表和政协委员，由司法行政部门推荐三分之一的律师和法学专家，由民政机关在社会各界推荐三分之一的其他成员。其三，人民监督员审理案件的地点应当设在检察机关内，可考虑给个案监督组织取一名称，比如“监督庭”之类。另外，可考虑在三人庭、五人庭之外，增设“重大案件人民监督员旁听制度”。其四，应当规定人民监督员与同级人大回应机制，使人民监督功能最大化实现。

三、向哪里深化

（一）人民监督员制度应向“应然”还是“实然”方向深化

在很多人看来，人民监督员制度的推行当然是实然性过程。但在实践过程中，围绕人民监督员制度的应然性做文章的现象在一定程度上也存在。谈人民监督重大意义的多，谈制度具体落实的少，依然是当下必须关注并急需研究解决的认识问题。比如，关于司法行政部门在选任人民监督员的过程中，设置何种标准，依照何种程序，才能选任出具备保证有效实现监督目的素质的人民监督员。

（二）人民监督员制度改革立足于法律监督还是社会监督

此问题的关键在于制度设计和推行的法律价值能否实现。法律监督是依法监督，按法理学分类属有权监督，而社会监督则被理解为宪法意义上的广义监督，即主体的广泛和客体的广泛。如果取义于法律监督，那么其监督的效力趋向刚性。如果是社会监督，则监督的效力趋向柔性。然而通观十几年间检察机关关于人民监督这项制度的实践以及《改革方案》中关于深化此项制度的相关规定，不难看出在认识这个问题上的模糊性以及行动上的摇摆性。

从人民监督的效力看，人民监督员制度不同于一般民主监督制度。人民监督是有组织形态的社会力量对人民检察院查办职务犯罪案件进行监督的刚性制度。这种刚性制度不是检察机关“体制内”的制约制度，更不是某个地方的制度，而是着眼于国家权力制约的一项整体性、系统性的监督制度。人民监督员在检察业务链中的意思表示具有自主性。人民监督员经表决形成的监督意见，检察机关应当认真听取。如果检察长不同意人民监督员的监督意见，应当提请检察委员会讨论决定。检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定，有异议的，可以要求上一级检察机关复核，上级检察机关应当及时复核，并向人民监督员反馈复核的结果。

笔者认为，检察机关的人民监督从制度设计之始便是融法律监督与社会监督于一体的新型司法制度。简言之，就如同司法审判中的人民陪审员，让人民群众介入一定范围的司法活动。只有这样，提出问题和解决问题才能从根本上保证既不影响检察权的独立性，又能确保实现人民监督员的有效性。

（三）人民监督员制度在体制上是外部监督还是内部监督

当下，人们异口同声地认为人民监督必须是外部监督。所以每提及人民监督便将之简单地理解为是将人民监督权的委任和管理交给司法行政部门。起码从形式上要让人民监督员脱离检察体制。但在具体制度设计过程中必然触及人民监督的行为与检察权行使的链接问题，因此有学者又认为人民监督必须是内部监督。

笔者认为，如此理解未免有盲人摸象的嫌疑。一提到把人民监督制度归入检察体制，马上想到统一性大于独立性，监督效能大打折扣。一提到把人民监督制度与检察体制剥离开，马上想到人民监督制度有可能撞击了司法的独立性，这样一来，与宪法关于确保司法独立的规定相违背。如今，最高人民检察院与司法部联合发文将人民监督员的选任和管理权力赋予了司法行政机关，呈现出了设计者异体监督的思维轨迹：检察机关将选任和管理权交给了司法行政机关，并由广泛的来源于社会群体的人民监督员在检察机关以外的三维空间的“密室”里完成审理活动，仿佛这样一来就真正起到了人民监督的作用。人民监督员能否真正起到监督作用的关键在于人民监督员履行职责的过程中是否享有充分的知情权和独立的判断权，以及避免打击报复的保密权。另外，为了实现此项目的，必须形成一整套关于人民监督员的回避制度、素质考核制度、说案登记制度、责任追究制度。

（四）人民监督是程序性活动还是实体性活动

言及人民监督的外部性和有效性，有学者担心人民监督员制度会伤害检察机关独立办案。其实不然，因为人民监督活动是检察机关行使检察权的程序性链条中凸显“公开、公正、公平”的一个环节，不影响人民检察机关独立行使法律监督权。为了保证人民监督真正起到作用又不伤及检察机关独立办案的权力，本文特建议人民监督活动在程序上的三部曲构想：一是全面真实的可供人民监督的资料信息提供制度；二是人民监督与检察机关审理过程中的分歧争端解决的回应制度；三是打破现行规定的越级复议制度。

（五）人民监督员制度建立应选择人大立法还是人大委托立法，或者依循旧历由检察机关直接规定

对于人民监督员制度的立法模式提出两种意见：其一是以《规定》为基础，制定人民监督员制度的单行法律，由人大常委会负责人民监督员的产生、选任和管理。其二是在《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》中增加人民监督员制度的内容，主要规定人民监督员制度的原则，监督范围和职责等。至于监督的具体程序和其他内容，则可由最高人民检察院做出司法解释。

学界的众多议论希望把人民监督的立法上位致全国人大。他们认为，人民监督员制度不同于一般民主监督制度。人民监督员制度是有组织形态的社会力量，其着眼于国家权力制约的整体性监督。因此，人民监督员制度改革应由人大主导，如此才能避免这次旨在推进人民监督制度的改革中陷入违宪的可能性，避免多元化管理虚化人民监督制度的意义。

笔者建议，相关立法应纳入《人民检察院组织法》比较妥当。首先，这符合《人民检察院组织法》的价值追求和立法体例。检察机关建立人民监督员制度是群众路线在司法领域的具体化、程序化，扩大了诉讼程序的民主性。该项制度拓展了人民群众有效监督司法的途径，确保检察机关严格、公正、文明执法，是将宪法赋予公民的监督权落实到对检察权的监督之中的一种宪政创举和实践。加强对人民监督员制度的立法是保证检察机关依法办事，促使检察司法走向法制化的必然要求。其次，将人民监督纳入《人民检察院组织法》可以确保人民监督的程序与相关检察业务的程序做到无缝衔接，同时操作便捷。因此，希望有关部门加快立法步伐，尽早将人民监督员制度纳入《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》的范畴。

责任编辑：李 彦

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1673-5706（2016）04-0079-04

2016-03-29

朱玳萱，深圳市委党校福田分校讲师。