习近平党建思想指导下的深圳基层党建创新

2016-02-12刘新华

特区实践与理论 2016年4期

刘新华

习近平党建思想指导下的深圳基层党建创新

刘新华

加强基层党的建设，是党要管党、从严治党的应有之意。由于种种原因，基层党的建设遇到诸多挑战和难题。在世情、国情、党情深刻变化的历史条件下，必须牢牢把握基层党建工作的基本规律，以问题为导向、基层为导向、民心向背为导向，改革创新，有效解决“重物轻人、重形式轻内容、重过程轻结果”等突出问题，把工作回归到解决党建本源性问题上来，不断提高基层党建工作的科学化水平。

习近平党建思想；基层党建；党建创新

习近平指出，基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础。他强调，“基础不牢、地动山摇。贯彻党要管党、从严治党方针，必须扎实做好抓基层、打基础的工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。……越是情况复杂、基础薄弱的地方，越要健全党的组织，做好党的工作，确保全覆盖，固本强基，防止‘木桶效应’”。［1］对于我们这个拥有8779.3万名党员、436万个基层组织的大党来说，［2］能否不断加强基层党的建设、提高基层现代治理水平，是个关乎存亡的重要问题。在2014年全国第二批党的群众路线教育实践活动中，全国共排查确定“软弱涣散”村党组织57688个，占村党组织总数的9.6%；“软弱涣散”社区党组织5222个，占社区党组织总数的5.6%。［3］大约每10个村党组织、每20个社区党组织中，就有一个是“软弱涣散”的。对于已经执政60多年的党来说，基层党组织的这种“弱化”、“烂根”现象，必须引起高度的警惕。

近年来，深圳坚持把基层党组织建设作为基层治理的核心和关键，在区域化党建、标准化建设等方面有很多创新举措，形成了与经济蓬勃发展相适应的基层党建工作格局。但是从每年排查确定的“软弱涣散”基层党组织情况看，其所反映出的问题不容乐观。对此，我们要切实加强党的基层组织建设的改革创新，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒，使得党的组织、党的工作全覆盖，让党的旗帜在每一个基层阵地上高高飘扬。

一、基层党建面临的形势与问题

随着深圳城市和社会转型的加快，基层党的建设遇到诸多挑战和难题。这既涉及宏观大势，也涉及微观基础；既有外部因素，也有自身问题。

（一）宏观方面

一是社会的原子化、碎片化。计划经济向市场经济的转轨，使得广大“单位人”转变为“社会人”、“单位社会”过渡到“后单位社会”。由于短时间内，单位外新的社会组织尚未完善，新的社会联结仍未健全，导致个人游离于社会组织和群体之外，出现人际关系疏离、社会纽带松弛、个人与公共脱节的社会原子化、结构碎片化的现象。［4］在深圳这个人口以外来为主、经济以非公为主、自由职业自主创业勃兴的超大城市，遇到的社会整合和群众组织问题更加突出、工作也更加紧迫。

二是组织的行政性、官僚性。习近平指出，“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线”。［5］但在现实条件下，我们的党组织脱离群众、脱离社会的问题仍然突出，尤其基层党组织的行政化、官僚化倾向需要引起高度重视。德国社会学家罗伯特·密歇尔（Robert Michels）根据对德国社会民主党的研究，论证了任何政党，哪怕是宣称最民主的政党，最终都会走向官僚化。由此，他得出“寡头政治铁律”，提出“组织即是寡头”的论断。［6］所以，对于长期执政的政党，尤其是直面群众的基层党组织，如何避免行政化、遏制官僚化，是一个必须面对的永恒主题。

三是治理的科层制、单轨制。习近平指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”［7］当前，全国上下正在积极探索现代治理模式，加快从“传统式、行政化管理”向“现代式、社会化管理”转型，从“单一性它治”向“多维性自治”过渡。但是，行政科层制下的传统管控模式仍然根深蒂固，社会参与不足、自主不够、活力不彰，对基层党建工作的自发自觉开展带来不利。同时，在传统计划经济条件下，我们构建了“自上而下”和“自下而上”“双规”高效并行运转机制。但当前，我们运行中的“高位截瘫”、“中间肠梗”、“逐层递减”的现象仍然存在，尤其“自下而上”的运行轨道萎缩，“单轨化”运行直接导致执政效能低，层级疏通差，群众诉求被“淹没”或忽视。

（二）中观方面和微观方面

基层党的建设工作，除了受到社会转轨、行政改革和制度变迁等大的形势方面的影响外，也与我们管理链条上的中间层的一些工作不足有关。突出表现在两个方面：

主观上，我们在设计基层组织建设的制度指引上，存在“重物轻人、重形式轻内容、重过程轻结果”的问题，倾向于简单地以组织结构设置、物质保障投入、资金人力配备、规定动作落实等有形的标准，而不是综合采取党组织威信、党群关系、党员先锋性、基层信仰状况等无形的标准，来评价和衡量党建工作实际效果。这使得一些基层党组织的工作满足于浅层上，在强化党建主观能动性、党群血肉联系、党员先锋性、党组织堡垒作用上聚焦不够、着力不够、效果不够。

客观上，在城市化现代化的快速发展过程中，产生了大量的土地遗留问题、违法建筑问题，以及生态控制线和水源保护区与辖区经济发展、民生建设的冲突问题。这些问题上级层面没有出台及时合理的疏导办法，基层又无力解决，群众意见极大，严重影响了基层党组织的威信和工作开展。同时，由于我们存在行政管理链条长、权责不对等的情况，基层常常陷入无职无权无钱做事的困境，影响了基层党组织作用的发挥；行政事务的基层准入管理不严，上级部门随意下派任务、考核社区的问题仍然存在，基层忙于应付上级临时任务和检查考核，集中精力联系群众、服务群众工作受到影响。

此外，在微观方面，基层党建工作出现的问题，归根结底还是基层党组织自身的问题。通过分析一些“软弱涣散”社区党组织的情况，虽然原因各异，但是症结明显，体现出“弱、散、老、贪、乱、黑、穷、愤”等特征。

二、基层党建工作的基本规律

党的建设是一项系统工程，需要有科学的方法论指导。深圳在推进基层党建创新中，需要坚持以下基本规律和关键要素：

（一）坚持组织、组织、再组织这一核心

基层党的建设工作，说一千、道一万，核心和基础就一条：组织、组织、再组织！当前，在快速的社会变迁过程中，相对封闭的科层体制与越发开放的信息化发展之间，迎来了结构性的冲突和融合难题；同时，由于多年来国家权力触角的上收，原本畅通的基层上升通道受阻，“上传下达”的“双轨”变成了“自上而下”的命令式“单轨”，基层治理在很大程度上仍然依靠官僚化的行政命令。［8］这两个方面的情况不解决，就容易陷入社会“板结”和活力缺乏的状况。对此，基层迫切需要进一步激活党的先锋队和领导核心作用，按照习近平同志提出的要求，让党组织充分发挥战斗堡垒作用，像吸铁石一样，把人们紧紧凝聚在一起，坚定跟党走的决心和信心。［9］需要更多地借助信息化手段，解决影响上下畅通的梗阻，打破固化的结构性屏障，不断提高社会的组织化程度，防止社会的原子化、官僚化、碎片化。需要充分发挥党组织的桥梁和纽带作用，做到有群众的地方就有党员的发展，有党员的地方就有党的基层组织建设，有党组织的地方就有党的活动，有党的活动就有党员作用的发挥。需要将党的领导和直接民主结合起来，通过人民再造、社会再组织化、党的基层组织再政治化，把基层重建为以劳动人民为主体的共同体。

（二）发挥政治和服务两种功能

各基层党组织的政治功能和服务功能，如车之双轮、鸟之两翼，缺一不可。其中，政治功能寓于服务功能，服务功能体现政治功能；发挥政治功能是首要任务，服务群众是基本职责。

新加坡人民行动党之所以得到广大群众的拥护而长期执政，重视基层党组织服务功能的建设是一个重要的原因。人民行动党为了争取民心，在许多支部设有福利社，或开办幼儿园及补习班、培训班。其开办的幼儿园学费低廉，所有教师都是本党党员。对此，低收入和中等收入家庭热烈欢迎，人民行动党也放大了在基层的政治效应。［10］

各基层党组织要发挥战斗堡垒和人民纽带的作用，就必须坚持政治功能和服务功能两手抓、两促进。通过政治功能在基层的延伸，突出党组织的政治属性，彰显党组织的政治特征，履行党的政治责任，发挥党组织的政治作用。同时，通过走群众路线，做群众工作，推动基层党组织的工作重心转移到服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员上来，使基层党组织的领导方式、工作方式、活动方式更加符合群众的需要，在强化服务中增强创造力、凝聚力、战斗力。

（三）坚持先进性、纯洁性、人民性相统一

各基层党组织需要始终围绕这三种特性加强自身建设，并把它作为衡量自身建设状况的重要标尺。

其一，先进性是基层党组织的航标。习近平强调，实践启示我们，党员队伍的生机与活力、党的基层组织的凝聚力和战斗力，是党的先进性的基础和体现。加强党的先进性建设，应当高度重视抓基层、打基础，不断强化党员与基层党组织的主体地位。［11］

其二，纯洁性是基层党组织的护身。习近平提出：“什么时候党的纯洁性保持得好，党就更加坚强有力，党的事业就能健康发展；什么时候党的纯洁性受到影响和削弱，党的战斗力就会下降，党的事业就会遭受损失。”［12］他指出，“微腐败”也可能成为“大祸害”，必须推动全面从严治党向基层延伸，着力解决群众身边的不正之风和腐败问题，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，始终保持党的思想纯洁、组织纯洁、作风纯洁。［13］

其三，人民性是基层党组织的灵魂。习近平反复强调要牢固树立人民主体观，突出人民的主体地位，他指出：“人民是历史的创造者，群众是真正的英雄。人民群众是我们力量的源泉。”［14］他提出：“坚持人民性，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点，坚持以民为本、以人为本。”［15］对各基层党组织来说，人民性的重要体现就是要始终坚持群众路线，密切与群众的血肉联系，进万家门、访万家情、结万家亲，把全心全意为人民服务宗旨落到实处。

（四）打造共同体建设的四种能力

马克思主义政党把“自由人的联合体”建设作为自己的价值目标。这一理念融合到基层发展当中，就是要把社区建设成为劳动人民为主体的信仰共同体、价值共同体、文明共同体、幸福共同体。这一共同体的建设，有赖于以下四种能力的培育和建设。

其一，资本驾驭能力。习近平提出，坚持以人民为中心的发展思想，是马克思主义政治经济学的根本立场。要坚持把增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕方向稳步前进作为经济发展的出发点和落脚点。［16］在市场经济条件下，资本浩浩荡荡、无孔不入。基层的发展离不开资本，但又不能被资本胁迫。各基层党组织需坚持公心为上，学会与资本打交道，把资本逻辑纳入政治逻辑当中，把资本的力量吸纳到促进居民共同富裕、促进社会公平正义的康庄大道上来。

其二，利益整合能力。各基层党组织需要将分散的、多元化的利益要求整合起来，从而维护好发展好最广大人民群众的根本利益。据学者研究，利益主体有多元化、集群化发展的趋势。美国现有利益集团8000多个，州县一级的利益集团大约20多万，全美60%的成年人都加入了各种不同形式的利益集团。［17］基层党组织只有提高利益整合能力，科学引导、管理和调和利益主体，才能更充分地调动广大群众的积极性，更好地保障基层的和谐与稳定。

其三，联系群众能力。习近平提出，始终同广大人民群众保持密切的血肉联系，这是干部的一项十分重要的基本功，我们的干部都应当苦练这一基本功。［18］各基层党组织是党同人民联系的纽带，这一纽带作用发挥不好，基层党组织的战斗堡垒作用必然受到影响。各基层党组织要把党员干部密切联系群众的能力建设摆在重要位置，做到想群众之所忧、急群众之所难、谋群众之所需，从人民最关心最直接最现实的利益问题入手，实实在在为群众解难事、办好事，把党的宗旨落实到各项工作中。

其四，精英吸纳能力。新加坡人民行动党长期执政的一个重要原因，是因为它奉行精英主义，推行精英治国，把最优秀的人才吸引到治国理政的各个环节。［19］习近平提出：“要树立强烈的人才意识，寻觅人才求贤若渴，发现人才如获至宝，举荐人才不拘一格，使用人才各尽其能。”［20］如果各基层党组织能把各类精英发掘出来、使用起来、服务好来，基层现代治理就指日可待。为此，各上一级党组织要建立人才蹲点基层制度，让各类人才到基层一线接受锻炼、增长才干。各基层党组织要把人才队伍建设放在突出的位置，大力培育后备管理人才，做精社工专业人才，壮大义工服务人才，形成人才辈出、精英尽出的良好局面。

三、基层党的建设创新举措

在世情、国情、党情深刻变化的历史条件下，在深圳建设现代化国际化创新型城市的过程中，深圳基层党的建设遇到许多新情况新问题，必须坚持改革创新精神，以问题为导向、基层为导向、民心向背为导向，在以往的工作基础和成功经验基础上，大力推进党建工作创新。

（一）创设客观保障与主观努力相结合的基层党建工作指引

目前，深圳基层党建基础不一、工作不平衡，需要通过顶层设计，在注重“物”的保障的同时，重视“人”的驱动，更加依靠发挥组织和党员的主观能动性。比如，2016年深圳出台了《关于推进社区党建标准化建设的意见》（下简称《意见》），在全市642个社区中，全面推进社区组织建设、党员管理、治理结构、服务群众和工作职责“五个标准化”建设，力争用两年时间建成社区党建工作标准化体系。这项制度对于统一基层党建工作，补足基层党建“短板”，强化人、财、物投入等起到重要指引作用。但是，要让制度起到实效，除了注重过程的引导和客观条件的保障外，更需要从主观努力上进行指引和约束。同时，适用于基层的制度更加要规避“钱穆制度陷阱”，规定不在于多，关键在于管用。基层党建迫切需要重内容、少而精、能管用的制度。

为此，在推行社区党建标准化工作的基础上，需要坚持问题导向、结果导向的原则，进一步出台检验基层党建主观努力实效性的配套制度，从负面清单和正向引导两个方面入手，推动各个基层党组织在党群联系、组织威信、信仰构建等方面下功夫，真正回归到解决党建本源性问题上来。

（二）开创有形标准与终极价值相结合的党员分类管理

基层党的建设工作，迫切需要在物质鼓励、职务升迁之外，建立一套聚焦于党员精神层面的分类管理和引导机制。这一制度以终极价值为第一标准，框架设计为“三个层次、五个星级”：

第一个层次，以合格度为衡量标准，主要看遵守党规党纪、法律法规情况，分为不合格党员（开除党籍类）、基本合格党员（党纪处分类）、一星党员（合格党员）。第二个层次，以贡献度为衡量标准，分为二星、三星党员，主要采取绩效管理模式，看必要劳动时间、工作实际效果等情况，重点是把勇于付出、敢于担当、贡献较大的党员挑选出来。第三个层次，以忠诚度为衡量标准，分为四星、五星党员，主要通过对党性修为、公德公心、品行家风等的考察，看对终极价值的追求情况，重点是把党员先锋、英模人物以及“苦行僧”式信仰践行者挑选出来。

具体操作中，各星级党员数量科学设定比例，对四星、五星严格控制把关；星级党员几年一评，动态调整，下级党组织自评后报上级审核后在本区域、本系统发布；把调动普通党员积极性放在更加突出的位置，领导干部不因职位而自然列入高星级。

（三）建设网格化、智慧型、服务式的基层组织网络

在信息化条件下，西方国家传统的垂直型、多层次的政党组织结构，逐步过渡到网络化、扁平化的组织结构形式，加快由“控制型”权力结构向部分的“参与型”权力结构转变。［21］在我们国家，一些地区正在积极探索简政放权、缩短链条的基层现代治理模式。如贵州省贵阳市采取撤销街道办事处、做实做强社区的办法，大力推进创新型基层党组织建设。如浙江省温州市推行“镇级市”设立试点，解决层级多、链条长、治理难的问题，强化基层党组织的权威。

深圳必须适应形势发展的需要，构建符合信息化发展需要、符合社会转型规律的基层党组织的权利运行网络。该网络的具体架构包括“一个手段、两种网格、三个阶段”：一个手段，就是推进议事决策下沉。坚持“谁主管、谁负责，谁审批、谁负责”的原则，推动市部门和区级、街道级决策机制的下移。两种网格，就是线下的实体网格、线上的虚拟网格协同发展。当前，需要把线下的实体网格和线上的虚拟网格更好的整合起来，通过智慧手段把党建各项工作融入各个社区网格当中，实现各项组织工作在线上线下同步开展、协调互补，提升基层党建的精细化、智慧化水平。三个阶段，就是从管理型，向服务型、自治型转变。在实现有序有效的网格化管理的初期阶段后，重点推进服务资源、服务力量、服务平台的网格化，不断强化其服务功能。同时，通过力量下沉、资源整合、组织覆盖，建设成内部“造血”和自我循环的自组织，实现基层党组织的自我发展、自我完善，形成以党委为核心的多元治理、现代治理模式。

四、搭建区域型、行业型、跨界型相结合的党建服务平台

首先是区域型党建平台。根据辖区情况，针对楼盘社区、商业楼宇、工业园区、商圈、旧屋村、违建片区等的不同特点，确立不同的党建工作重点，开展差异化的党建活动项目，形成针对性强、实效性强的基层党建工作机制。

其次是行业型党建平台。主要是根据不同的行业组织、不同的兴趣群体，采取党员俱乐部、党建联合体等有效方式，实现组织上互联、活动上互融、资源上互动、功能上互补，形成互帮互促、共同发展的大党建格局。

再次是跨界型党建平台。一方面，针对“两新”组织、边缘地区的党建资源整合需要，采取设立联合支部、互帮互助的办法，打破行政与行业的藩篱，消除党建“插花地”，建立起强强联手、强弱互促、结对共建的跨界党建发展模式。另一方面，针对流动人口多、组织跨域大的实际，鼓励采取信息化党建的办法，探索设立“空中支部”、“空中会议”、“空中学堂”、“空中活动室”等，构建服务党员的开放式平台。

五、夯实骨干力量、专业力量、辅助力量相结合的组织工作团队

党建工作好不好，关键在于能否建设一支专业化、职业化的党建工作队伍。党组织的书记和委员，是党建工作的带头人和骨干分子，需要严格要求和管理。对于带头人来说，第一位的要求是有没有公心。必须把公德心作为选拔任用社区书记的最关键的标准，把公平正义作为检查基层党组织作用发挥的最核心要素。探索实施基层巡视制度，以政治巡视为主，案件巡视为辅，加强对社区一把手的政治监督和腐败预防。

培育党建专业力量，是基层党建工作规范化、标准化的基本要求。一方面，需要不断壮大党建组织员队伍。通过加强对其的培训、管理，构建一支党建生力军。尤其对于“两新”党组织来说，其党员骨干的核心工作是服务经营发展，能用于党建具体工作的精力必然不够，更需专业党建组织员的协助和支持，形成非公领域党建服务的“红色方阵”。另一方面，需要鼓励党建工作专业机构参与。对非核心的、灵活性强的知识培训、党员活动等业务，设立服务预选供应商，菜单式提供服务项目库，采取购买服务的形式，优选专业机构提供服务。

扩大辅助力量，重点是调动一切积极分子投身基层党建和服务工作中来。建立社区“五老人员”、“意见领袖”参与党建服务工作的激励机制，明确有能力的在保失业人员、低保户参与义工服务的最低要求。借鉴设立“时间银行”的方式，建立社区公益服务的登记、跟踪、评价平台，由此鼓励群众参与党建服务，并在有需要的时候享有公益服务优先权。

六、构建清单制、提醒制、责任制相结合的党建闭环监督机制

习近平提出：“各级各部门党委（党组）必须树立正确政绩观，坚持从巩固党的执政地位的大局看问题，把抓好党建作为最大的政绩。”［22］为解决基层党组织党建政绩淡化、工作虚化、责任弱化以及不愿抓、不会抓、不敢抓的问题，需要从制度管理和监督执纪上严格要求，形成科学化、标准化的党建工作跟踪监督机制。

一是施行清单制。从规范提升党建最基础工作、解决群众最热盼问题入手，分清轻重缓急，区分社区、机关、非公企业党组织等不同领域，每年制定基层党组织工作“清单”，包括“三会一课”实施清单、问题台账清单、服务承诺清单等，结合“清单”解决基层党建工作“谁来抓、抓什么、怎么抓”的问题，着力提升基层党建工作水平。

二是建立提醒制。为避免基层党建工作的随意性，提高工作的计划性，保证清单任务的落实，需要建立督促和提醒机制。比如，宝安区新安街道兴东社区党支部积极探索，创新设立了“党建闹钟”工作机制，将居民群众反映的难题设在“党建闹钟”的“程序”中，通过墙上、网上、短信、微信等平台，设立“闹钟”，及时对党组织和党员在细致为民服务方面进行全方位、立体化的提醒，实现社区综合党委、各党组织及党员的互相提醒，广大居民也可及时进行跟踪监督，以提高解决问题的效率和服务群众的满意率。

三是完善责任制。习近平强调：“不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的。”“对各级各部门党组织负责人特别是党委（党组）书记的考核，首先要看抓党建的实效，考核其他党员领导干部工作也要加大这方面的权重。”［23］对基层党建工作情况，需要定期或不定期地进行检查、监督、考核，检查考核结果作为业绩评定、选拔任用、监督问责的依据。

［1］［20］中共中央文献研究室.习近平总书记重要讲话文章选编［M］.北京：中央文献出版社，党建读物出版社，2016：65；73-74.

［2］中共中央组织部.2014年中国共产党党内统计公报［EB/OL］.［2015-06-29］.http：//www.xinhuane t.com.

［3］盛若蔚.第二批教育实践活动中六万多个软弱涣散基层党组织被整顿［EB/OL］.［2014-05-31］. http：//dangjian.people.com.cn.

［4］田毅鹏.转型期中国社会原子化动向及其对社会工作的挑战［J］.社会科学，2009，（7）.

［5］习近平.习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014：365.

［6］郑永年.如何解决中共的官僚化问题［DB/O L］.［2016-03-29］.http：//www.zaobao.com.

［7］中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）［M］.北京：学习出版社，人民出版社，2016：224.

［8］鄢一龙等.大道之行：中国共产党与中国社会主义［M］.北京：中国人民大学出版社，2015：112.

［9］习近平.给新疆尉犁县兴平乡达西村的回信［EB/OL］.［2014-09-17］.http：//news.xinhuanet.com.

［10］吴敏.新加坡人民行动党基层支部为民服务的经验与启示［J］.上海党史与党建，2009，（4）.

［11］习近平.先进性教育实践对先进性建设的启示［N］.人民日报，2006-06-19（第9版）.

［12］习近平.扎实做好保持党的纯洁性各项工作［J］.求是，2012，（6）.