社会力量参与公共文化服务建设的模式研究*

王兆辉　王宁远　王祝康（重庆图书馆　四川重庆　400037）

·社会力量参与公共文化服务·

社会力量参与公共文化服务建设的模式研究*

王兆辉王宁远王祝康
（重庆图书馆四川重庆400037）

社会力量是公共文化服务建设的一支源源不绝的有生力量。基于培育多元主体、创新参与方式、完善保障措施的发展要求，探索社会力量参与公共文化服务的建设模式：改革建设机制，推动社会化的公共文化投入模式；创新运行机制，构建多样化的公共文化服务模式；加强监管机制，实现全民化的公共文化评价模式。

社会力量；公共文化服务；模式研究

1　引言

社会力量是指非政府组织以外的能够参与到社会公共事务的社会个体与社会组织，包括公民个体、群众团体、事业单位、公司企业、非营利机构等自然人与法人单位。对于公共文化服务建设而言，社会力量是一支源源不绝的有生力量。2011年12月，十七届六中全会《决定》提出：“引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务”。2013年11月，十八届三中全会《决定》进一步明确指出：“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设。”2014年12月，在全国公共文化服务体系建设工作会议上，文化部副部长杨志今指出：“加快构建现代公共文化服务体系，要引入市场机制，努力探索公共文化服务社会化的实现路径。通过改革创新，逐步形成政府、市场、社会共同参与公共文化服务体系建设的新格局。”为此，我们要坚持以“文化惠民”为中心，不断探索以“政府指导、市场调节、社会联动、全民参与”为路径的公共文化服务发展建设模式。

2　改革建设机制，推动社会化的公共文化投入模式

资金是公共文化服务建设的血脉。在某种程度上，资金投入的多少直接影响着公共文化服务建设的质量和水平。有研究者指出，国外先进经验启示我们：“政府对公共文化建设只能开展有限的财政投入，政府的责任应该是引导更多的企业和社会公众对公共文化进行投资。”［1］为此，要积极探索以政府公共文化财政投入为基础，广泛吸纳社会资金为补充的公共文化服务建设的投入机制。

2.1设立公共文化专项资金

政府须以身作则，加大各级政府对公共文化服务建设的投入力度，设立公共文化服务专项资金，制定公共文化服务专项资金管理办法，加强对公共财政的管理，提高公共文化财政的使用效益。现在，有些地区已经率先推广实施相关发展策略。2013年10月，浙江省“为推进专项资金管理改革，决定跨部门整合公共文化服务相关省级专项资金，统一设立浙江省基本公共文化服务专项资金。”同时，“为规范专项资金管理，提高资金使用效益，制定了《浙江省基本公共文化服务专项资金管理办法（试行）》，进一步完善全省公共文化服务体系经费保障和运行管理机制。”［2］上海市也制定实施了《上海市公共文化建设创新项目专项资金使用管理办法》《公共文化服务体系示范区（项目）专项资金使用管理办法》等。值得一提的是，国家财政部关于印发《中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金管理暂行办法》的通知，于2016年1月1日起施行。在中央政府的推动下，相信全国各地各级政府有关公共文化服务专项资金的投入建设会陆续推广实施。

2.2建设公共文化融资平台

在政府公共文化财政投入的基础上，建立适应市场经济发展规律的公共文化融资机制，鼓励和引导社会资金投入公共文化服务建设。具体而言，政府应进一步放宽社会资本进入公共文化服务的准入机制，开拓国内外资本融资渠道市场，打造开放型的社会化公共文化服务融资平台，促进事业单位、金融机构与公司企业等社会力量参与公共文化的资金投入。在运行机制上，公共文化服务建设采取“去行政化”措施，设立包含企业、团体及个人在内的多样化、多层次的公共文化服务基金，借助于文化产业交易会、博览会等交流展销方式，吸收与利用更多的企业、社会组织及个人资金投入到公共文化的产业发展，让社会力量与公共文化服务建设充分对接。譬如，美国的国家艺术基金会和国家人文基金会，以非官方行政的民间组织社会资助的方式，为社会提供了公共文化的主要服务内容［3］。甚至于，美国的公共图书馆服务也是由非官方行政性质的美国图书馆协会指导实施完成。

2.3完善社会捐助激励机制

社会捐助作为公共文化服务建设的一个重要的投入来源，政府应积极为社会捐助提供优惠政策，创造优良环境。早在2000年，《国务院关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》提出：“社会力量通过国家批准的非营利性公益组织或国家机关对宣传文化事业的捐赠，纳入公益性捐赠范围，经税务机关审核后，纳税人缴纳企业所得税时，在年度应缴纳所得额10%以内的部分，可在计算应纳税所得额时予以扣除；纳税人缴纳个人所得税时，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分，可从其应纳税所得额中扣除。”［4］除了减免部分税费外，政府也可以通过品牌冠名、项目扶持、授予职衔等政策，激励企业、团体及个人等社会力量，以各种灵活多样的形式，捐赠或赞助公共文化服务事业。此外，还可以鼓励金融机构对于那些捐助公共文化服务的营利者提供信贷政策的优惠措施，如优化审理贷款业务的流程、提高贷款办理的效率、实行利率政策的倾斜等。

3　创新运行机制，构建多样化的公共文化服务模式

运行体制的陈旧落后是造成当前公共文化服务建设形式单调、内容单一、供给僵化等问题的症结所在。由此，创新运行机制，拓宽参与渠道，培育多元主体，鼓励和引导营利组织、非营利组织与公民个体等社会力量参与公共文化服务建设的运行和管理，构建多样化的公共文化服务模式，形成政府、市场与社会三位一体相结合的多元化、多层次、多渠道的公共文化运行格局，是推进社会化公共文化服务建设的根本所在。

3.1“政府+”主导下的社会力量参与公共文化服务建设

“政府+”主导下的公共文化服务建设主要体现为一种“政府+公共机构”的“文化职能”模式。即是传统狭义上的公共文化服务建设模式，由政府根据图书馆、文化馆、博物馆、体育馆等公共文化服务单位的职能，进行分类指导与系统建设，构建公共文化服务的基础设施，制订公共文化服务的标准规范，优化公共文化服务的绩效机制，推行公共文化服务的评价体制。同时，要坚持将社会力量作为参与公共文化服务建设的有效载体。一方面，各级政府与文化管理部门应注重角色转换，从各项具体文化事务的举办、操作中解放出来，着重于宏观的公共文化管理机制建设，实现由过去的“办文化”向“管文化”的职能转变，为社会力量参与公共文化服务建设留有发展的空间。另一方面，各级政府与文化管理部门应发挥政策引导的杠杆作用，调动各类社会力量参与到公共文化服务体系建设，对于个人、企业、社会组织等社会力量开展图书馆、博物馆、文化馆、体育馆等公共文化场馆设施的兴建，应给予政策肯定，甚至是经济奖励。对于社会力量举办的各种公共文化服务项目提供基本的保障措施，引导和鼓励社会力量参与到各种公共文化服务建设，根据公共文化服务的实际效益进行必要的补助，实现政府主导、社会参与的公共文化服务建设发展的新格局。

3.2“市场+”主导下的社会力量参与公共文化服务建设

“政府+”主导下的公共文化服务建设主要表现为“市场主体+政府”的“文化包干”模式。以往，我国公共文化服务建设完全依赖于政府的财政投入，对于公共文化服务的市场培育与社会力量促进文化的消费功能认识不足，实际推进工作不够持续深入。2015年4月，国务院办公厅转发文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》。《通知》旨在“培育市场主体，丰富服务供给。进一步发挥市场在文化资源配置中的积极作用，推进政府向社会力量购买公共文化服务与培育社会化公共文化服务力量相结合，逐步构建多层次、多方式的公共文化服务供给体系。建立‘自下而上、以需定供’的互动式、菜单式服务方式，推动公共文化服务供给与人民群众文化需求有效对接。”［5］为此，一方面，不断探索公共文化的服务市场，将政府主办的各类文艺活动，如文艺节庆、电影下乡等通过招标、外包、授权、补贴等方式，委托给文化企业等社会经济组织经营承办，促进公共文化服务的社会化、市场化。另一方面，不断扩大公共文化的消费市场，鼓励社会经济组织开展各种商业性的文化演出，出版发行适应公民需求的文化资料，制造生产更多更丰富的文化产品，将公共文化服务引入市场经济的运行机制。

3.3“社会+”主导下的社会力量参与公共文化服务建设

“社会+”主导下的公共文化服务建设主要是指“社会组织+政府”的“文化联动”模式和“公民个体+政府”的“文化自治”模式。“文化联动”模式是将公共文化服务建设引入到企业厂矿、社区街道、医疗卫生、劳动教育、财税金融、民政监察等社会组织与职能部门，让他们都不同程度地参与公共文化建设的各个环节，使行政资源与社会资源进行优化整合，纳入到公共文化服务协同建设的工作网络，有效推动公共文化服务提供主体的多元化、提供方式的多样化、文化产品的人性化，形成社会齐抓共管、全民共建共享的发展格局。而“公民个体+政府”的“文化自治”模式，是引导组织那些知识分子、文化学者、企业家、艺术家等，不论是各个领域的志愿者，还是其他社会工作者，以创办文化沙龙、文艺演出等文艺活动，举办图书馆、文化馆、博物馆等场馆设施，使这些有志于文化事业的公民个体直接参与公共文化服务建设，促使公共文化与公民个体的良性互动，探索个体化、个性化的公共文化服务的运行模式。

要而言之，公共文化服务建设不单是政府的事情，也不单是图书馆、博物馆、文化馆、体育馆等公共文化部门的工作，它更需要社会各个方面的协调协作、各种资源的优势调配。只有凝聚社会力量，采取“两条腿”、多种方式推动社会力量参与公共文化服务建设，为公共文化提供新鲜血液和创新力量，才能摆脱以往“政府出钱办、群众围着看”的公共文化建设模式，促进公共文化服务建设的社会化与多元化，最终形成以政府资源为引导，以各种公共文化服务机构为依托，以社会力量为补充的公共文化发展路径，实现公共文化事业科学、有序、持续地繁荣发展。

4　加强监管机制，实现全面化的公共文化评价模式

深入学习贯彻十八届三中全会提出“建立公共文化服务体系建设协调机制，促进基本公共文化服务标准化、均等化；建立群众评价和反馈机制，推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接”的要求，制订实施完善的公共文化服务评价标准与反馈机制，开展构建对公共文化服务的投入与产出效益的综合绩效评价模式，推动公共文化服务的科学化、标准化与规范化建设。

4.1建立公共文化信息的公开透明机制

首先，增强公共文化信息的公开意识。一方面，强化相关机构公开文化信息的义务理念，明确为社会各界提供无差别、均等化的文化信息服务是应尽职责；另一方面，提高社会公民享有文化信息的权利观念，真正为社会各界享有国家文化发展的成果，参与文化活动、进行文化创造的权利。其次，拓展公共文化信息的公开渠道。通过电视、报纸、广播等传统媒体，网站、微博、微信等新兴媒体对公共文化信息进行广泛发布传播，让公众了解公共文化的各项服务信息。还可以通过定期召开公共文化服务的群众座谈会，向公众通报公共文化服务工作的进展，征求公众对于公共文化服务工作的意见。再次，完善公共文化信息的公开机制。公共文化信息公开机制不仅是一种沟通方式，更是一种监督机制。特别是通过立法，制订统一明晰的公共文化信息公开的法律法规，加快公共文化信息公开制度建设。“通过建立制度安排，增加公民参与和沟通使得政府绩效与政府信任之间更好地进行连接，致力于构建政府机构与公民、私人部门和非营利部门等利益相关者及合作伙伴的动态伙伴关系。”［6］公共文化机构要积极开辟信息公开的方式，鼓励社会公众通过阅读、收听、观看、参与等各种形式，享有公共文化信息，在服务机构与社会公众之间建立公共文化信息服务的互动平台，让公众参与到公共文化服务活动之中，并接受公众对各公共文化服务机构的监督。

4.2推行公共文化服务的绩效考核机制

首先，确立社会公众满意度的考核导向。满足公众需要是公共文化服务的基本出发点和归宿。为此，要改变公共文化服务绩效考核的主体构成，实行由政府相关机构、社会组织、公众及第三方评估机构等组成的多元主体的评价取向，要特别重视社会组织与公众等社会力量对于公共文化服务绩效考核的作用，确立社会力量在公共文化服务绩效考核过程中的主体地位，让社会力量的意志和利益充分体现在公共文化服务绩效考核之中。其次，建立公共文化服务的评价指标。坚持以人为本，广泛听取、采纳社会组织、公民等社会力量对于公共文化服务的建设意见，将公共文化服务的效率评价、效益评价、满意度评价等绩效评价指标与社会力量的需求满足实时对接，确立公共文化服务的“以民定量”。同时，将社会力量的评价与公共文化服务考核直接挂钩，改变以往在政府主导下的自上而下的行政考核评价指标，推行以人民群众满意为主的自下而上的社会综合考核评价指标。再次，推行公共文化服务的标准化建设。社会组织、公民等社会力量是公共文化服务的主要对象，在以社会力量为主体评价者的基础上，切实提升公共文化服务绩效评价的全面性和准确性，最大限度地满足社会对于公共文化服务产品的实际需要。譬如，浙江省杭州市以多种群众评价模式设计为基础，“先后发布实施了国内首创的《社区公共文化服务动态评估规范》《公共文化服务第三方评价规范》和《公共文化服务需求调查规范》，实现了需求征集—项目评审—预告供给—评价反馈在内可持续循环的运行体系”［7］。

4.3实施公共文化建设的惩处问责机制

首先，确立公众参与为基础的问责主体，开辟公众需求为导向的问责路径。在公共文化建设过程中，只有当非营利组织、公民个体、营利组织及其他第三方社会机构作为问责主体之一，才能真正反映出社会公众对于公共文化建设的真实需求。同时，只有当社会力量能够掌握公共文化建设的实施信息，有效参与到公共文化绩效评价监督系统，才能使公共文化建设问责落到实处。其次，明确权责关系，健全法律法规，构建问责制度。“保障公民基本文化权利是公共文化服务体系建设的基本目标之一，也是制定国家基本公共文化服务保障标准的法理依据。”［8］在公共文化建设过程中的不作为、乱作为，损害公众的公共文化权益者，轻者违规，重者违法。由此，通过建立健全法律法规，制订“责任—问责—究责”的制度体系，做到“有责可究、有责必究”，使公共文化服务建设由“人治”走向“法治”，由“行政问责”走向“制度问责”的法治化、制度化道路。再次，营造问责文化，推行社会监督，强化监督力度。现代美国行政理论专家威尔逊在论述议会权利监督机制时指出：“和立法同等重要的事，是对政府的严密监督。一个有效率的被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，而还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”［9］这个理念同样适用于公共文化建设，要将“民本思想”“有权必有责”观念在社会上下树立起来，使公共文化建设“问责”的社会监督更好地发挥其作用。

5　结语

统而言之，社会力量参与公共文化服务建设不仅是一种文化现象，更是历史进步、社会发展的时代潮流。就目前而言，我国社会力量参与公共文化服务建设还仍处于起步发展阶段，需要我们把握时代发展的脉搏，顺应国家大政方针指导精神，在政府、市场、社会三维支撑下，采取积极措施，整合社会资源，多方位搭建公共文化服务平台，引导社会力量参与公共文化服务建设，走出一条“政府引导、市场调节、社会参与、人民受益”的社会化公共文化服务建设模式，实现公共文化服务的多样化、多层次性，提升公共文化服务的质量与水平，让更多的公民享受到切实的文化服务，推动社会主义文化大繁荣大发展，真正做到如十七大报告所提出的：“使人民基本文化权益得到更好保障，使社会文化生活更加丰富多彩，使人民精神风貌更加昂扬向上。”

［1］苏峰.略论公共文化服务体系的构建［C］//中央文化管理干部学院文化发展研究所编.文化发展论坛（2005）年度文集：聚焦观点交流思想.北京：文化艺术出版社，2005：128.

［2］浙江省财政厅.浙财教〔2013〕229号.关于印发浙江省基本公共文化服务专项补助资金管理办法（试行）的通知.

［3］王列生，等.国家公共文化服务体系论［M］.北京：文化艺术出版社，2009：248-252.

［4］国务院.国发〔2000〕41号.国务院关于支持文化事业发展若干经济政策的通知.

［5］国务院办公厅.国办发〔2015〕37号.国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知.

［6］Yang K，Holzer M. The Performance-Trust Link：Implications for Performance Measurement［J］.Public Administration Review，2006，66（1）：114-126.

［7］王仙桃.推动公共文化服务的标准化建设［N］.中国文化报，2015-11-24（7）.

［8］吴理财，王前.文化权利导向的国家基本公共文化服务保障范围研究［G］//第二届安徽文化论坛：“文化安庆与社会主义文化建设新路径”研讨会论文汇编，2014.

［9］威尔逊.国会政体［M］.北京：商务印书馆，1986：641.

Research on the Model of Social Forces Participating in the Construction of Public Cultural Service

The social forces are endless effectives of the public cultural service construction.Based on the cultivation of multiple subjects，innovation of participation ways，and improvement of development requirements for supporting measures，The paper aims to explore a construction model of the public cultural service in which social forces participate：to reform construction mechanism，promote the socialization of public cultural investment model；to build innovation operation mechanism，construct diversified models of public cultural services；to strengthen supervision mechanism，and realize the model for evaluation of socialized public culture.

social force；public cultural service；research on the model

G259.2

A

* 本文系文化部国家公共文化服务体系制度设计研究立项课题“公共文化服务体系下社会力量参与图书馆建设研究”；重庆市社会科学规划项目“公共文化服务体系下重庆市社会力量参与图书馆建设研究”（项目编号：2015YBCB131）；重庆市文化艺术新闻出版广播影视科学研究规划项目“重庆市公共文化服务吸引社会力量参与建设模式研究”（项目编号：15CH010）的阶段性成果。

王兆辉（1982—），男，重庆图书馆副研究馆员；王宁远（1966—），男，重庆图书馆副馆长，研究馆员；王祝康（1965—），男，重庆图书馆研究馆员。

2016-04-12