海岸带区域经济可持续发展：政策基础与政策框架

陈林生



海岸带区域经济可持续发展：政策基础与政策框架

陈林生

［摘要］海岸带是一类特征明显的经济区域。海岸带区域生态环境的脆弱性及环境可持续性承受的影响错综复杂等因素，决定了海岸带区域可持续发展的重要性。我国海岸带区域经济发展中存在的问题主要是环境污染严重、生物多样性破坏及海岸带区域无序开发。海岸带区域经济可持续发展的政策要着眼于海岸带区域产权的复杂性、环境影响因素的多样性和管理机构条块分割。发展政策的框架是建立海岸带可持续发展综合协调机制，建立完善污染控制政策体系，建立地方政府海岸带区域可持续发展的问责机制。

［关键词］海岸带区域经济；可持续发展；生物多样性；政策；问责机制

一、引 言

海岸带是人类赖以生存发展的最重要的居住地和经济资源开发利用强度最大的区域。海岸带的定义因研究目的不同，有很大的差异，从管理实践的角度来看，可以定义为一条仅有几百米宽的陆海相互作用区，也可以定义为宽到几公里的陆海相互作用区，甚至从海淡水分水岭的内陆区域到国家管辖的外海海域。我国拥有18000多公里的大陆海岸线，21770平方公里的海涂，6500多个岛屿和可供养殖的140000平方公里的浅水（15米等深线）海洋国土资源。〔1〕自改革开放以来，经过30多年的高速发展，沿海地区已进入工业化的起飞阶段，走在全国前列，已形成3个中国经济最发达的经济圈和城市群。但是，经济发展的同时也带来了严重的可持续发展问题。海岸带区域是一类特征明显的经济区域，其特殊性使可持续发展问题尤为突出。本文试图分析我国海岸带经济区域的可持续发展问题及其政策。

二、海岸带区域的可持续发展问题

海岸带因大海和陆地交汇交融而具有明显的特点，也因此具有重要意义。陆地和海洋有着完全不同的特征。大海日复一日、年复一年地撞击岩石，潮起潮落，淹没沼泽和冲击海岸。正是大陆与海洋环境的相互作用赋予海岸带明显的特点，也由此给海岸带管理带来巨大挑战。陆地开发利用给海岸带来的灾害和给管理带来的挑战常常是复合性的。陆地开发常使位于集水盆地泄水口的海岸线距离变得越来越远。例如，土地交替用于耕作和种植树林会导致土壤侵蚀和污染。水坝会降低水流流速而导致来自上游泥沙在沿海海域沉降，沿岸带水体盐度变化或诱发有毒水华形成。海岸带区域最显著的特征是环境的脆弱性。〔2〕

海岸带的福祉不仅受到海岸线及其毗邻地区人类活动的影响，还受到内陆和相关流域活动的影响。海岸带自然资源有限，而使用者众多，竞争激烈。海岸带地区多种利用的冲突不仅形式多样，而且涉及大量的经济集团和当地的使用者。常见的冲突包括发展水产养殖、港口建设和运行、渔业捕捞、休闲业和旅游业、海运、矿产资源和自然保护而争夺土地、海域和资源。海岸带生态系统环境承载力具有不确定性。尽管在评估海湾和海岸带养殖水域和滨海旅游的承载力方面已经取得了一定的进展，但是目前科学家仍无法提供一种可靠的方法来计算或者预测与人口和经济增长相关的海岸带地区的同化能力。海岸带环境可持续性承受的影响错综复杂。〔3〕

海岸带陆地与近海海域是大自然对人类的馈赠和恩赐，是沿海国家发展贸易的基础。然而，对海洋利益的过度追求诱导了对沿海资源长期而巨大的竞争性开发，这已经成为各国政府必须面对的问题。因此，人类应充分关注沿海区域经济的合理发展，在开发利用资源时应合理地规划和加强管理。沿海区域的生物与经济资源不仅现在，而且在将来都有多用途、利用开发强度大和竞争性使用的特点。在海岸带环境的脆弱性和复杂性的基础上处理好社会公平、环境保护和经济发展原则，就是海岸带经济区域的可持续发展。

三、我国海岸带区域经济发展中存在的问题

（一）海岸带环境污染严重

根据《2014年中国海洋环境状况公报》（以下简称《公报》）〔4〕，2014年，我国管辖海域近岸局部海域海水环境污染严重，近岸以外海域海水质量良好。春季、夏季和秋季，劣于第四类海水水质标准的海域面积分别为5Ʊ 2万、4Ʊ 1万和5Ʊ 7万平方公里，主要分布在辽东湾、渤海湾、莱州湾、长江口、杭州湾、浙江沿岸、珠江口等近岸海域，主要污染要素为无机氮、活性磷酸盐和石油类。夏季重度富营养化海域面积约1Ʊ 3万平方公里，主要集中在辽东湾、长江口、杭州湾、珠江口等近岸区域。重点监测的44个海湾中，20个海湾春季、夏季和秋季均出现劣于第四类海水水质标准的海域，20个海湾夏季的劣四类海水水质面积总和为15440平方公里，占管辖海域劣四类水质面积的37Ʊ 5％；影响海湾水质的主要污染要素为无机氮、活性磷酸盐、石油类和化学需氧量。

（二）生物多样性破坏

《公报》显示，81％实施监测的近岸河口、海湾等典型海洋生态系统处于亚健康和不健康状态。其中，杭州湾、锦州湾持续处于不健康状态，部分海洋生态系统健康状况下降。环境污染、人为破坏、资源的不合理开发是造成典型生态系统健康状况较差的主要原因。2014年，国家海洋局继续对2011年发生的蓬莱19－3油田溢油事故和2010年发生的大连新港“7·16”油污染事件实施跟踪监测，监测数据表明事发海域的海洋生态环境状况继续呈改善态势，但其生态环境影响依然存在。

以山东省为例，目前，山东一些重要湾口和滩涂破坏严重，围海造地肆意进行，破坏了部分重要海域原有的自然属；部分内湾渔场基本荒废，一些主要经济鱼虾类产卵场和育幼场遭到严重破坏；一些溯河性鱼虾资源遭到破坏，产量大幅度下降；莱州湾河口地区原盛产的银鱼和河蟹已基本绝迹，毛蚶资源已接近枯竭。〔5〕

（三）海岸带区域无序开发

海岸带区域在经济发展过程中，为了修建道路、堤坝、港口、滨海旅游度假区及酒店设施，许多岸线被截断和改变。随着我国经济快速持续增长，特别第二次工业化浪潮和土地紧缩情势下，我国正掀起新一轮的大规模的围填海热潮。这次热潮波及的造陆区域大，从辽宁到广西，我国东、南部沿海省市甚至包括县、乡一级行政区均在积极推行围填海工程。违背客观自然规律的无序围填海必将给沿海地区带来严重的、永久的负面影响。大规模的围填海工程不仅直接造成大量的工程垃圾加剧海洋污染，而且大规模的围填海工程使海岸线发生变化，海岸水动力系统和环境容量发生急剧变化，大大减弱了海洋的环境承载力，减少了海洋环境容量。〔6〕《公报》显示，2014年，赤潮和绿潮灾害影响面积较上年有所增大。全海域共发现赤潮56次，累计面积7290平方公里，赤潮次数和累计面积均较2013年有所增加；黄海沿岸海域浒苔绿潮影响范围为近5年来最大。渤海滨海地区海水入侵和土壤盐渍化依然严重，局部地区入侵范围有所增加。砂质和粉砂淤泥质海岸侵蚀依然严重，局部岸段侵蚀程度加大。

四、海岸带区域经济可持续发展的政策基础

（一）海岸带区域产权的复杂性

人们常常按低潮线和高潮线划分海岸带作为重要的行政管理界限。但是，人为地将陆地管理和海域管理区别开来常常会增加管理的难度，降低管理效果。在土地私有的国家，沿海陆地区域通常受多重管理或被不同经济、社会与政府组织使用，如私人企业、社区、社团或者政府，而沿海海水区通常仅受政府管辖或所有。在私有化的沿海区域，使用者和所有者之间也矛盾重重，管理机构难以处理相关矛盾。在美国以及海边旅游资源丰富的加勒比海地区和其他发展中国家都发现类似问题。更复杂的是，行政管理边界常常位于河流或河口的中间地带，将生态意义上完整的海湾或滩涂一分为二，导致相邻管理机构难以协调管理。渔业资源、近海海底矿藏和近年来发展起来的养殖区域的价值赋予了特定海岸的独特性。沿海地区的居民视这些资源为共同所有，是沿岸居民生存、休闲娱乐和经济发展极其需求的资源。这些资源的开发会进一步提高其价值，因而，沿岸居民就会要求公平分配这些资源。概括地说，这就是海岸带区域产权的复杂性。

（二）海岸带环境影响因素的多样性

海岸带污染来源非常复杂。农业，尤其是种植业，由于化肥和杀虫剂的大量使用，导致了环境污染，有害物质通过河流汇集到河口港湾和海岸带水域；工业，如化工厂、钢铁厂、造船厂、发电厂等排放的污染；城市污水；港口污染来自大量以油料为动力的船舶会排放污水和废气，船员生活污水，为维持船舶安全航行的挖泥活动，等等；水产养殖业中，养殖池无控制排放的有机和无机废水，过量使用的抗生素以及养殖池管理中使用的药物污染海岸带环境，网箱的过度发展降低或改变了水体流动，加速了沉积物沉降，也会导致环境损害；船舶、航运也会带来污染，主要是事故、工作排放、船舶运行对海洋环境的影响以及携带外来物种等；近海石油开采等也会对海岸带环境造成影响。

（三）海岸带管理机构条块分割

由于产权的复杂性，管理机构也存在复杂性，必须进行综合管理。我国的现有管理体制中，土地是属于国土资源部门管理，而海洋则属于海洋部门管理，两者之间也常常出现不协调的地方。以海洋环境监测为例，涉及海洋监测的部门、单位、机构较多，除国家海洋局外，环保局、农业部、水利部、科技部、中科院、交通部、气象局、海军、一些大专院校、地方政府有关部门以及海洋工程部门都或多或少地开展着与海洋相关的监测、调查或探究活动。〔7〕受国家海洋管理体制的制约，中央与地方的海洋管理范围与事权不清，地方海洋管理部门与其他产业管理部门职能相互交叉，地区之间争海域、争资源、争渔场、争滩涂、争海岛的矛盾时有发生。〔8〕

五、海岸带区域经济可持续发展的政策框架

基于海岸带可持续发展问题的复杂性与综合性，许多国家都采取海岸带综合管理（Integrated Coastal Zone Management，ICZM）的管理方法。海岸带综合管理的起点应追溯到1992年在里约签署的《21世纪议程》，经过二十多年的实践，它日益被各国接受和实施。〔9〕我国在制定海岸带区域经济可持续发展政策时，也应制定一套综合管理的制度与政策体系。

（一）建立海岸带可持续发展综合协调机制

海岸带管理机构条块分割，机构之间的职责有些相互重叠，必须建立强有力的协调机制，协调管理机构之间相互重叠的职责、各相关方的利益，综合协调海岸带可持续发展政策与措施。以英国的海岸带综合治理为例，英国在治理过程中也曾经存在多部门管理，出现矛盾的情况，但在过去十年有明显的进步。主要是因为在环境食品和农村事务部（Defra）成立了海岸带政策小组，并建立了一个部际海岸带政策委员会，每六个月出版一期名为Wavelength的通讯，报道英国政府在海岸带及海洋环境方面的全局性的行动。〔10〕我国目前还没有一个专门的机构来协调海岸带区域的发展，应该在国家层面建立一个跨部门的海岸带区域发展协调机构。

（二）建立完善污染控制政策体系

按照污染控制经济学原理，污染控制的政策手段是制定排放标准、污染物排放收费、建立排污总量控制等。

严格实行污水处理达标排放，陆源污染是海岸带污染的主要来源，工业、城镇生活、海岸工程、农业、旅游等污染要严格监测，严禁污染物直接向海排放。加强对海岸带涉海用海活动污染的防治，海水养殖业、港口作业、船舶工业、海上石油开采等要制定严格的标准。只有执行严格的排放标准，才能控制海岸带污染恶化的势头。

建立以重点海域排放总量控制制度为核心的海洋环境监管机制。依据重点海域污染物排放总量，确定各沿海地区污染物排海种类、数量及降污减排的实施方案。将海洋污染物排放总量控制纳入环境保护法，另外，还应当在法律中明确规定排污总量控制过程中的具体办法，例如如何确定排污总量、排污控制计划的具体执行，负责执行总量控制计划的部门都有哪些，等等，应该将条款具化，避免模糊和概念性强的表达方式。〔11〕

加强环保执法力度，加大违规排放宣传和惩罚力度，加强责任追究，使排污企业不敢排、相关部门和单位不敢玩忽职守。2015年1月1日实施的新《环境保护法》，提供了一系列的执法手段，改变了长期以来中国环保部门的处罚力度、执法手段都相当有限，沦为“软衙门”而难以遏制环境违法行为的现状。但法律的有效性，还要取决于严格的执法。例如，我国早在2008年就禁止使用超薄塑料袋，并对其他塑料袋征收费用，但实施的效果并不理想，在菜市场随处可以看到商家在用超薄塑料袋，在很多超市，塑料袋也是免费提供。

（三）建立地方政府海岸带区域可持续发展的问责机制

由于海岸带开发给地方政府能带来巨大的当前利益，一些地区忽视保护与开发并重原则，只顾经济效益而不顾环境效益，过度开发利用海岸带资源，肆意进行填海造地，造成开发活动无序和无度、无偿争抢资源、乱填海、乱造地、乱围垦、乱占乱用的短期行为，一些地区不合理地开发滩涂养殖场，在潮上带大规模建设养殖池塘，加上其他严重破坏海洋生态环境的人为活动，也加重了海洋资源枯竭危机。对地方政府的考核，要改变唯GDP目标，要将可持续发展、民生问题等纳入考核范围，对海岸带开发中造成环境问题的地方政府追究责任。

参考文献：

〔1〕王奎旗，韩立民．试论我国海岸带经济开发的问题与前景〔J〕．中国渔业经济，2006，（2）．

〔2〕〔澳〕罗伯特·凯，〔加〕杰奎琳·奥德．海岸带规划与管理〔M〕．上海财经大学出版社，2010．7－8．

〔3〕蔡程瑛．海岸带综合管理的原动力——东亚海岸带可持续发展的实践应用〔M〕．海洋出版社，2010．80－81．

〔4〕国家海洋局．2014年中国海洋环境状况公报（摘登）〔N〕．中国海洋报，2015－03－12．

〔5〕秦灿．山东省海洋环境保护对策研究〔D〕．山东大学硕士论文，2014．31－32．

〔6〕刘伟，刘百桥．我国围填海现状、问题及调控对策〔J〕．广州环境科学，2008，（2）．

〔7〕周旭聪．舟山群岛海洋环境问题的讨探〔J〕．科技资讯，2012，（4）．

〔8〕周达军，崔旺来．浙江海洋产业发展研究〔M〕．海洋出版社，2011．251－260．

〔9〕Craig Forrest，“Integrated Coastal Zone Management：A Critical Overview，”WMU Journal of Maritime Affairs，2（2006），pp．207–222．

〔10〕Rhoda Ballinger，“A sea change at the coast：The contemporary context and the future prospects of integrated coastal manage⁃ment in the UK，”Managing Britain’s marine and coastal environment，edited by Hance Smith，Jonathan Potts，Routledge，2005，pp．186－216．

〔11〕杨璇．河北省海洋环境污染机理及防治对策研究〔D〕．中国海洋大学硕士论文，2014．67－68．

（责任编辑：王云川）

［作者简介］陈林生，经济学博士，上海海洋大学经济管理学院副教授，研究方向：海洋经济。上海 201306

［收稿日期］2015－10－30