信任与怀疑之间——中国政治信任研究

戴木茅



信任与怀疑之间——中国政治信任研究

戴木茅

［摘要］目前中国政治信任的问题不在于政治信任度低，而在于政治信任度下降。中国特殊的政治体制导致“信任下降”很难被“容忍”，这主要基于三点原因：“良性”政府的预设导致民众对政府高期望；唯一执政党的制度导致对执政党高要求；信任与政权稳定紧密相连的传统导致政府对民众高敏感。在实践中，我国政治信任表现为：信任政治目标与不信任政治过程并存；信任高层与不信任基层并存；短期事件围观与长期信任影响并存。政治不信任会导致怀疑、冷漠、恐慌、嘲讽、愤怒一系列后果。为了推动政治信任建设，政府和民众要共同努力，实现从人格信任向制度信任的转变。

［关键词］政治信任；政治心理；制度信任；政治理性

近年来，我国民众对政府的信任问题颇受关注。虽然全球最大的独立公关公司爱德曼在“2014年度全球信任度调查”中显示，中国高居全球信任度综合指数第4名（75％），民众对政府的信任度高达82％，远远超过其他发达国家对政府的信任（比如美国是41％、德国是50％，英国是43％，法国是42％，日本是40％），①Trust Around the World，http：／／www．edelman．com／2015－edelman－trust－barometer／trust－around－world／，最后一次访问2015年8月1日。但是就国内民众的感受看，情况却并非如此。在由《求是》旗下的《小康》杂志进行的“2014中国信用小康大调查”中，“最让人担忧的信用问题”排行榜显示，政府信用已经连续三年排名第一，今年仍有57％的受访者表示了对政府信用的担忧。〔1〕人民网舆情监测室主任、舆情分析师庞胡瑞也指出，“从政府层面看，公信力损耗明显”。〔2〕就理论界来说，很多文章更是直指政治不信任，“重构政治信任”“政治信任风险”之类的词语频频出现。②相关文章有：李艳霞：《何种治理能够提升政治信任》，中国行政管理，2015年第7期；游宇，张光：《事与愿违：财政支出导向与政治信任》，开放时代，2015年第1期；郑建君：《政治信任、社会公正与政治参与的关系》，政治学研究，2013年第6期；上官酒瑞：《中国政治信任的现状及其风险》，理论与改革，2011年第5期；王子蕲，江远山：《如何重塑政治信任——“中国社会转型中的政治信任”理论研讨会综述》，探索与争鸣，2009年第7期。

那么，中国目前的政治信任状况究竟如何？如何解释调查中看似矛盾的“高政府信任度（数据）、低政治信任感（感觉）”现象？本文将从中国无法承受低政治信任的原因谈起，在分析实践中政治信任的特点后，概括出由于政治不信任可能产生的五种后果，以期为今后政府提升政治信任度提供借鉴。为了便于讨论，首先有必要对“政治信任”进行界定，本文所说的政治信任是指公民对政治系统运行过程中产生的与他们的期待相一致的信念，〔3〕在我国特殊的政治体制下，就是中国公民对于执政党和政府的信任。为了行文方便，如未特殊说明，文中“对政府的政治信任”为泛指，既包括对执政党的信任，也包括对政府的信任。

一、困境：中国无法承受低政治信任

面对本文开篇提出的“高政府信任度、低政治信任感”现象，一个细节值得注意：在爱德曼提供的数据中，2011年中国民众对政府的信任度为88％，到了2012年则下降了13个百分点。①Government Trust Breakdown，http：／／www．edelman．com／insights／intellectual－property／2012－edelman－trust－barometer／trust－in－institutions／government－trust－breakdown／，最后一次访问2015年8月1日。从更长的时段看去，台湾大学东亚民主研究中心在2002－2013年间做的3次“亚洲民主研究计划”则更清晰地展现了这种信任度下降的趋势：如果设定政府信任度的满分为4，中国中央政府（不含台湾）在2002年时得分高达3Ʊ 91（相当于百分制的97Ʊ 75分），到2007年下降为3Ʊ 64（91分），2011年进一步下降为3Ʊ 47（86Ʊ 75分）。②http：／／www．asianbarometer．org／，最后一次访问2015年9月7日。可以说，高信任度背景下的信任下降正是分析中国政治信任问题的切入点，因为导致目前种种问题产生的原因，与其说是政治信任度低，不如说是政治信任度下降，要知道，在中国政治制度下，“信任下降”是很难被“容忍”的。

（一）民众的高期望：“良性”政府的预设

对比中西政府理论会发现，中西方对于政府的预设截然相反。在西方，人们将政府视为一种“必要的恶”，正如阿克顿勋爵所说：“绝对的权力导致绝对的腐败”，〔4〕所以人们一方面依靠政府，一方面又对政府时刻保持警惕，并通过种种制度来限制政府权力。最典型的是美国宪法：三权分立的制度设计约束各个部门不要超越自己的权限；对征税严格规定以防止国家对个人财产的无端侵害；陪审制度则确保由普通民众而非政府确定嫌疑人是否有罪。

可是，在中国，情况则大不相同。自古以来，政府是“全知全能”的：官员是“父母官”，要对百姓“爱民如子”，为政的训诫是“当官不为民做主，不如回家卖红薯”。这些习语传达出的信息是，政府是值得信任的，他们会主动地为人民谋福利。传统的惰性不容小视，“各种制度是观念、感情和习俗的产物，而观念、感情和习俗并不会随着改写法典而被一并改写”。〔5〕旧制度虽然被推翻了，但是新中国成立后，对于“良性”政府的价值预设并没有改变，学者们对于西方思想“恶政府”的理论引进远没有实践中“善”政府的影响深远。耳熟能详的歌曲中唱着“东方红，太阳升，东方出了个毛泽东，他为人民谋幸福，他是人民的大救星”，对于执政党是“伟大、光荣、正确”的论断，更是不断地出现在领导人的论述中。③比如：1951年2月18日，毛泽东在为中央起草的《中共中央政治局扩大会议决议要点》的通报第6条讲“整党及建党”中明确指出“我们党是伟大的、光荣的、正确的，这是主要方面，必须加以肯定，并向各级干部讲明白”。1951年3月28日，刘少奇在中国共产党第一次全国组织工作会议上作的《为更高的共产党员条件而斗争》的总结报告中提到“我们党是伟大的、光荣的、正确的，是中国历史上从来没有过的”。

研究显示，在一个具有威权主义统治历史的国家中（如中国和其他东亚国家），政治威权主义越强，政治信任度也越高，因为人们对政府的信任不仅是基于政府的表现，也基于人们对权威的崇拜和依赖。〔6〕依赖心理而带来的后果利弊共存，一方面，这种信任会增强政府的稳定性，但另一方面，由于民众对权威“善”的预设包含了非常高的心理预期，这又会带来政治脆弱性，因为在民众看来，执政者不仅要道德高尚，而且要创造良好的政治结果，一旦执政者长期没有实现自己的政治承诺，或是民众实际的政治感受与政治预期产生差距，那么人们就很容易因失望而对政府产生怀疑、甚至是不满。

通过中西对比，可以发现，西方“恶”政府的假设是一种“理性怀疑”，在这种起点较低的政治系统中，民众本不对政府抱太高期望，反倒容易形成“政府还不算太坏”的感觉；而中国“善”政府的假设则要求政府的满意度必须维持高位运行，否则将产生民众由“希望到失望”的信任危机。

（二）制度的高预设：唯一的执政党

在我国，中国共产党是唯一合法的执政党，《宪法》中明确规定“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”，“四项基本原则”之一就是坚持党的领导。我国虽然有八个民主党派，但他们只具有参政议政权并不具有执政权。在共产党作为唯一执政党的体制下，执政党就必须整合全国各族人民的利益，通过“代表最广大人民的根本利益”来获得几乎是全部民众的信任和支持。这是一条要求非常高的政治信任标准，对于共产党来说，必须自我完善和发展，必须永远保持先进性，否则执政合法性将受到严重挑战；对于反对者来说，任何挑战执政党地位的举动都是违反法律的，要受到严厉制裁。

相比较而言，西方多党制则暗含了政治分化和低政治信任。各派政党代表了不同利益的选民，虽然每一派都竭力扩大自己的支持者，但是多党林立的状况使得每个政党都很难获得绝对多数。以2012年法国总统选举为例，在第一轮投票中共有十位候选人参与竞争，得票最高的社会党候选人奥朗德仅获得28Ʊ 63％的有效选票，后经过第二轮排名前两位的候选人角逐，奥朗德才以51％左右的支持率当选总统。虽然当选了，奥朗德的绝对支持率并不高，全国有将近一半的人并不相信他，而且，就算是勉强支持他的那一半人中，还有相当一部分选民在最初的投票中并不看好他。需要指出的是，多党制虽然存在着“分裂”选民的问题，但同时也使选民拥有多种选择的可能。在2012年美国大选民调中，支持奥巴马的选民中，有11％的人支持他的理由仅仅因为“他不是罗姆尼”，而在罗姆尼的支持者中，也有43％的人因为“他不是奥巴马”而选择投他的赞成票。①美国大选民调显示奥巴马支持率领先罗姆尼7％，国际在线，2012年5月17日，http：／／gb．cri．cn／27824／2012／05／17／5411s3686713．htm，最后一次访问2015年6月25日。

一党制和多党制都是历史形成的政治机制，不同的国情会有不同选择。对于我国来说，坚持党的领导是维持社会安定的重要条件，截至2014年底，我国党员总数为8779Ʊ 3万名，比上年净增110Ʊ 7万名，增幅为1Ʊ 3％；党的基层组织总数为436万个，比上年增加5Ʊ 6万个，增幅为1Ʊ 3％。〔7〕如何加强党的自身建设来获得人民的广泛支持，是执政党在面对政治信任高预期现状中必须思考的问题。

（三）政府的高敏感：信任与政权相连

自古以来，我国的政治理论中都将信任和政权稳定紧密相连，民心向背是证明政权合法性的重要理由。《孟子·离娄上》中写道：“得天下有道，得其民，斯得天下矣。得其民有道，得其心，斯得民矣。得其心有道，所欲与之聚之，所恶勿施尔也”，概括说来就是“得民心者得天下”。《孔子家语》也有关于君民关系的训诫：“夫君者舟也，人者水也。水可载舟，亦可覆舟。君以此思危，则可知也。”到了现代，新中国成立，党对于自身领导地位获得的论述也和人民信任相关，邓小平强调“第三代的领导要取信于人民，要得到人民对这个集体的信任，使人民团结在一个他们所相信的党中央领导集体周围”，〔8〕习近平说“我们一定要始终与人民心心相印、与人民同甘共苦、与人民团结奋斗，夙夜在公，勤勉工作，努力向历史、向人民交出一份合格的答卷。”总之，人民选择党、信任党，所以党的领导是合法的。

面对近年不断出现的不信任状况，不仅人民产生忧虑，党和政府更是出现焦虑。执政者整体（尤其是高层）关心的是执政根基是否稳固，执政者个体在问责制和政绩考核的压力下则更在意头上的“乌纱帽”是否牢靠。由此也就引发了一个奇怪的现象：虽然从理论上说，现代政治学中公民与政府之间的信任与被信任从来都是单向的，即：公民对自己的政府有不信任的权利，政府有证明自己可以被信任的义务，但是，在实践中，中国政府因为担心民众质疑引发不安定因素，所以对民众也产生怀疑，正所谓“上面不安，怕下面闹事；下面不安，怕上面总闹些大事”，在这种情况下，维稳工作被提上日程。毫无疑问，社会安定有序是国家发展、人民幸福的前提，维持稳定的意义也表现于此。但不得不承认的是，现实中的“维稳”是一个过于宽泛的概念，包括治安管理、外来人口管理、社会矛盾化解、信访总量控制、社会舆情引导、突发事件处理等一系列工作，由此造成了大量的社会问题政治化，政治权力介入到各种社会问题和利益诉求的解决中，将各种问题的应对和解决都视为与政权合法性、稳定性相连。〔9〕有鉴于此，目前已经有学者提出要理性对待民众的怀疑，实现由“运动式维稳”向“制度性维稳”转化。〔10〕

二、现状：中国政治信任的特征

近年来，随着经济发展，一些社会问题逐渐显现，官员腐败、食品安全、环境污染、教育公平日益受到关注，民众开始对政府的行政行为和行政能力产生怀疑。概括说来，目前中国政治信任存在以下特征：

（一）信任政治目标与不信任政治过程并存

研究者一般将政治信任分为三个层次：第一，对政治制度的信任；第二，对政府的信任；第三，对政府人员的信任，〔11〕也有人在第一、二层次之间增加了对政策的信任。〔12〕其实这些信任类型从动态角度可以归结为两方面：第一，对于目标的信任，人们相信政府所设定的目标具有合理性和吸引力，并希望实现这一目标；第二，在认同目标的基础上，对政府达成目标的行为和能力表示信任。我国目前的状况是，民众信任政府设定的抽象目标，但是怀疑具体行政过程。

虽然现在人们对政府不满意的情绪较以前有所上升，但民众不满的逻辑其实是“政府（党）承诺要……，可实际上……”，这说明人们对于政府（党）预设的目标是相信的，并且希望这些目标能够达到，人们的失望来自于承诺没有兑现。有学者通过对青年学生政治信任进行的实证分析也表明，学生对于抽象的国家和政府方面有极高的信任和认同，但在具体的制度参与、官员行为和政策制定上则信任度不高。〔13〕

政治信任流失发生在具体政治运行中。在2011年中国信任调查中，“政府行为透明度不高，比如财务收支不公开、公车数量不公开”（55Ʊ 9％）、“官员和公务员的腐败行为”（46Ʊ 3％）和“大搞政绩工程、形象工程”（26Ʊ 7％），被认为是伤害政府公信力的三大利器。〔14〕在接下来的2012～2014年中，虽然榜单排名略有变化，但是官员和公务员“责任意识淡漠、失职渎职”、“腐败行为”、“政务不公开”都是导致人民对政府产生怀疑的重要因素。〔15〕这些数据说明，在民众亲身可感的政治过程中，人们对政府的失信行为更为敏感。

（二）信任高层与不信任基层并存

在具体政治运行中，人们的信任度也呈现出不均衡分布，总体来说是对高层信任感较强而对基层信任感较差。上世纪九十年代，美国杜克大学史天健教授最早通过全国概率抽样问卷调查研究中国民众对中央政府的信任，后来香港学者李连江在1999～2001年间设计、实施了针对地方的问卷调查，他得出中国存在“差序政府信任”的观察。〔16〕近年来美国德克萨斯农工大学和北京大学联合进行的“中国调查”（China Survey，2008），吕书鹏、肖唐镖基于2011年全国调查数据的实证研究，〔17〕李艳霞基于东亚民主化调查的分析，〔18〕都证实了差序政府信任的存在。

差序信任来源于多种原因。第一，自上而下的权力运行逻辑。对于官员来说，直接掌握其任免权的是上级而非民众，所以当高层出面处理下级问题时，问题比较容易得到解决，这种高效的处理能力令民众更信任高层。第二，“中央许诺、地方执行”的政策落实模式。我国经济社会发展规划都是由党中央和中央政府先提出，然后由各级政府逐层落实，如果地方执行不力，就很容易让人“称赞高层目标、不满地方执行”。第三，传统的政治心理影响。历史遗留的崇拜皇权、服从权威的心理会促使民众对中央政府抱有好感。第四，地方政府不作为或处置不当。地方政府与民众矛盾越激化，民众就越不相信地方政府，人们抱着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心态，希望通过“闹”大事态来获得上层关注，这就陷入了政治不信任的恶性循环。

（三）短期事件围观与长期信任影响并存

随着互联网的迅猛发展，截至2015年6月，我国网民规模达6Ʊ 68亿，微信、微博、博客的广泛应用使得人们能够随时随地发布身边信息，“草根”成为“自媒体”中的主角。无可怀疑的是，网络已经成为新闻事件的“放大镜”和“助推器”，某个突发事件刚在网上曝光，就有可能迅速吸引全国各地网友的目光，从而使得地区性、局部性的事件演变成全民“围观”的政治信任公共事件。

按照参与人与事件的相关性看，由近至远可以分为“直接当事人——间接相关人（一般是亲朋好友、熟人、同事）——泛化影响人（主要指与事件没有太多联系、但是出于义愤、同情等共通性情感对事件表示关注的人）”。在网络发达以前，受媒体传播效力的影响，事件的影响力一般限于发生地，人们更多感受的是小范围内的舆论影响。但是在互联网的推动下，更多的泛化影响人被“吸引”到事件中，对于每一名网友来说，他接受的是来自全国（全世界）的信息，这样，原来也许十年八年都不会在本地发生一次的食品安全、官员腐败仿佛一下子每天都会在他的生活中出现。这种迅速而密集的信息可能带来两个后果：网友对于种种不公平、不正义的事件会非常关注，事件激发了他的义愤感；在一波又一波的新闻轰炸下，人们对于每个事件的持续关注时间都比较短，常常是前一件事还没看到结果，后一件事又浮出水面。当这两个影响叠加在一起时，人们难免要产生“模糊”的、总有影响政治信任的事件发生的感受，印象虽然“模糊”，但影响却持续不断，一旦有类似事情发生，早先的事件会被不断翻出来重新盘点，从而形成新一次的“加深印象”。

三、后果：政治不信任的光谱式影响

虽然有学者指出政治不信任对于制度建设可能存在积极意义，比如，制度化的不信任能够促使公民对政府加以监督，〔19〕但是本部分将从政治心理学角度分析政治不信任的消极后果，指出随着民众对政府不信任的逐步加深，这种政治怀疑将带来光谱式的由弱至强的后果。

（一）怀疑

怀疑是因不信任而产生的最初情感，政府的话不想听，政府做的事不敢信，老百姓成了“老不信”。近年来国家统计局发布的GDP统计、CPI指数、房价涨幅、就业率等数据屡遭质疑，“权威部门”似乎变得越来越不权威。调查发现，在各种反映社会生活情况的消息来源中，信任率排在第一位的是“学术研究机构公布的数据”，比例达30Ʊ 1％；其次竟然是“自己的感觉”，达27Ʊ 5％；接下来是“国外政府部门、研究机构公布的数据”，占22Ʊ 9％；最后才是“中国统计部门公布的数据”，比例为仅为17Ʊ 1％。〔20〕

当对政治的思考由理性退化成感觉，再由感觉沦落为怀疑，政府的任何举动都可能遭到声讨。2010年的钱云会事件中，尽管当地政府宣布钱云会的离奇死亡属“意外事故”，但是仍有相当多的人坚持“谋杀”说，哪怕是网友组成的独立调查团公布了确属“普通交通事故”的结论，人们依然存有怀疑，似乎只有得出“谋杀”的鉴定才能满足网友的预期，而政府在进行了数次释疑后，除了将众多网页变为“无法找到”外，也没有更好的办法获得公众的信任。

在众多公共事件中，都存在着令政府和民众都无奈的怀疑和信任的僵持，由此带来的后果要么是政府为了让百姓相信而不得不付出更多的行政成本；要么任由民众将事件符号化和标签化，只要有“官员”“拆迁”“上访”之类的关键词出现，人们就会习惯性地进行无限联想。“党政府不受欢迎的时候，好政策和坏政策都会同样得罪人民”，怀疑之下，政府陷入“塔西佗陷阱”。

（二）冷漠

当民众产生政治怀疑后，情感和行为可能进一步向两个极端发展：消极抵制和积极对抗，前者包括冷漠和恐慌，后者包括嘲讽和愤怒。

“明哲保身”是中国千百年流传下来的自我保护的“智慧”性训诫，当政治无法给人们提供行为后果的明确预期时，人们选择远离政治。在曾经的一段时间里，人们回避对实质政治问题的讨论，直到上世纪八十年代末，这种情况依然存在。1987年闵琦等人采访了约2000名受访者，接近51％的公民同意“不要随便议论政治问题，小心有人整你”的说法，62Ʊ 4％的公民“对讨论政治问题很谨慎”，近64％的公民认为“对政治上的事还是少介入为好”。〔21〕中国社会科学院在1988～1989年进行的“中国公民政治素质调查与研究”中也发现，49Ʊ 5％的公民认为对待政治的最好态度是尽可能少参与和不介入。〔22〕虽然说今天人们抨击政府是政治不信任的表现，但从另一角度看，越来越多的人敢于站出来批评政府，其实表明了人们对于政治安全的相对信任。

民众对于政治的冷漠，除了不谈论，还表现为不参与。如果说不谈论是出于对自身安全的考虑，那么不参与则是对参政议政效果的怀疑。倘若费时费力当选代表、参加投票，耽误了自己的时间、精力，却很难对结果产生影响，“理性而务实”的人们就很可能选择放弃自己的权利。不过也有研究表明，政治参与热情与政治文化有很大关系，在公民感强的社会里，人们在参与政治过程中就会产生满足感。

（三）恐慌

在面临重大灾害、危机的时候，政府信息不畅或者权威信息发布不及时，会引发人们的恐慌。对中国来说，2003年的“非典”是引发政府信任危机的重要导火线。北京市在最初接到先期病例报告的情况下，出于政治考虑没有及时公布消息，也没有给人民进行任何预警，小道消息、传言随着手机短信的传播在民间扩散，直到政府意识到问题的严重性，开始试图进行权威发布时，恐慌性的情绪已经在北京全城甚至全国弥漫。“非典”之后，我国各级政府开始普遍设立新闻发言人，试图将信息发布引入制度化轨道，若想遏止其后经历的“地震传言”、“抢盐风波”、“PX抗议”，疏导因传言而产生的民众恐慌，政府必须做的是将重要信息由“我知道的”及时公开成“大家知道的”。

（四）嘲讽

如果说冷漠和恐慌是民众对政府产生不信任后形成的回避性自我保护，那么嘲讽和愤怒则是人民对于政治不信任产生的主动抗议。嘲讽存在于政治氛围相对宽松的环境中，在周厉王般的严酷统治之下，人民只能“道路以目”，不太可能出现嘲讽式的语言。

嘲讽是民众表达不满的方式，在娱乐他人和娱乐自己的同时排解不信任的情绪。微博、微信中经常可以见到此类调侃之词，它们主要表现为五种类型：（1）新造词汇。“被增长”、“被中产”、“维修性拆除”的出现，不仅仅是俏皮话，也是公众在新媒体中创新性表达不满的方法。（2）网络流行语。“不管你信不信，反正我信了”，“这是个奇迹”，这些语句大多出自于公共事件中官员的惊人言论，后被网友引用以表达不满，经过不断重复后，语句脱离了最初语境，成为情绪性的标签。（3）改写口号。国家在制定口号时为了简短有力，常常采用缩略语，比如“三个代表”、“八荣八耻”，但是这些简称的词语本身具有随意性，所以容易被用来改写成调侃语言，比如“以喝白酒为荣，以喝红酒为耻”。〔23〕（4）政治笑话。人们对于时事或政治人物不满却又无法改变现状时，会通过编排笑话来进行讽刺，比如流传甚广的上帝用克林顿的钟表当风扇的故事。（5）打油诗、顺口溜。这些诗句通俗易懂，易于流传，既针砭时弊，又有很大的杀伤力。

嘲讽是政治不信任的低级形态，虽然某些表述对政府来说比较难以接受，但是若能从这些语言中观察到民众的关切点和诉求，尽早化解，会取得事半功倍的效果。

（五）愤怒

如果长期的政治不信任无法得到解决，民众会由嘲讽走向愤怒。愤怒则分为言语中的愤怒和行动中的愤怒。一般情况下，民众对于官员贪污腐化的不满，对于现行体制的不满大多会隐藏起来，只是通过发牢骚加以排解，此时尚属于观念中的愤怒。但是这种“抽象愤怒”如果聚集多了却非常可怕，他们像无法准确预测的地震一样不知道何时会爆发，倘若这些愤怒在短期内得到多次小规模的“释放”，则不会造成太大危害，但是如果长期积聚，一旦爆发则后果严重。〔24〕近年来，我国群体性事件频发，与转型时期社会矛盾加大、不稳定因素增多等原因相关。为了避免民众从言语中的愤怒转向行动中的愤怒，政府必须注意排解民众最初的愤怒。

四、治理：政府与民众的良性互动

鉴于政治不信任会影响政治秩序稳定，政府必须正视信任问题，采取有针对性的措施来提升自身信任度。政府在治理过程中要区分情绪性（非理性）不信任和理性不信任。前者是在具体事件中激发的、受情绪影响的怀疑之情，这种情感通常具有突发性、传染性、易变性等特征，如果任其发展，对秩序的破坏性较大；而后者是民众基于对政治本质的认识而形成的理性怀疑，其有利于人民监督政府依法行政、高效行政。所以，在解决政治不信任“危机”时，一个成熟自信的政府要做的不是要完全消除政治不信任，而是促使民众由情绪性不信任向理性不信任转变，当然，这种转变需要政府和民众的共同努力。

（一）推动政府建立制度信任

“政府－民众”是政治信任建设中的二元主体，其中政府居于主导地位。所谓“主导”体现在以下方面：首先，从观念看，政府要主动证明自己值得被信任。现代政治观念并不预设人民必然相信政府，政府的合法性来自于被人民选举和能为人民提供良好的公共服务，这种合法性来源与传统的“天命”或“神命”授权的观念完全不同。所以政府要转变观念，将以前视民众的信任为理所当然转变为积极主动的自我证明，可以说这种证明是政府必须承担的义务。其次，从行动看，政府的行政能力决定了人民的信任程度。在政治信任互动中，政府是起因，人民的信任情感是结果，正是由于政府的作为或不作为才会引起民众的不信任，解铃还须系铃人，若想破解信任困境，必然先要从政府角度寻求解决方案。最后，从后果看，政府直接承担政治不信任带来的严重后果。怀疑、冷漠、恐慌、嘲讽、愤怒，当这些情感成为民众对待政府的态度时，政府的公信力、行政力会进一步下降，严重的时候甚至会面临合法性危机。

目前相关研究已经指出，破解我国信任难题的关键是进行制度信任建设，用法律和政治制度来保障政府运行的确定性和可信性。〔25〕制度建设过程中，可以从制度供给能力、制度正义性、制度有效性、观念培养等多角度着手，具体表现为：优化政府制度供给过程，提高政府制度供给能力；梳理制度系统观念，增强制度的有效性；强化制度意识，塑造制度文化，确立制度权威；〔26〕加强制度知识的教育和德育。〔27〕以上措施确实是增强建设制度的信任的有效方案，除此以外，本文认为有必要着重强调政务公开与政治信任之间的关系。

政务公开是制度信任建设的重要内容。在信息社会中，民众对于政府的信息有着超乎传统的关切，知情、参与、监督是人民的更强烈诉求。政府可以将信息公开分为日常公开与突发事件公开两种，以便有针对性地解决信任难题。在日常公开中，由于我国于2007年颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，现在政府对于一些基本的公共服务事项已经能做到较好公开，但是对于公共政策制定过程的内部信息、运转信息等涉及部门利益的信息则较难公开，而这些恰恰是民众更为关心的内容。〔28〕在突发事件公开中，虽然各级政府有一些应对预案，但是面对突发情况时却常常显得措手不及。在8·12天津滨海新区爆炸中，根据人民网舆情监测室分析，天津政府在6场新闻发布会中，每场发布会都几乎导致4个以上次生舆情，正向回应却遭遇次生舆情覆盖，网络传播中不断生成新的质疑致使政府公信力不断受损。①何新田，魏耀奔：《天津爆炸新闻发布会到底问题在哪》，财经网，http：／／money．163．com／15／0817／14／B17Q2PAE00253B0H．html，最后一次访问2015年9月5日。在危机处理中，政府常用的方式是开新闻发布会、正式辟谣、网络管控、舆论引导，经历过此事件，政府也许可以考虑针对“事件直接当事人——间接相关人——泛化影响人”而制定不同的信息公开重点，直接当事人关注的是问题如何解决，旁观者（间接相关人和泛化影响人）关注的是事件为何会发生以及政府的措施是否得力，有针对性地对不同群体采取不同策略会有效提升政治信任度。总之，不管是日常公开还是突发事件公开，政府都需要制定规范的程序和规则来推动制度信任的建立。

（二）塑造公民形成政治理性

虽然政府在政治信任建设中起主导作用，但是民众作为信任互动中的另外一方，其作用亦不可忽视。通常情况下，人民对于政府的不信任源于政府举措不当或双方对于事件存在认识分歧，但是必须注意的是，某些时候民众的非理性情绪也会导致政治不信任。

近代随着启蒙运动的推进，人们认为理性存在于每个人身上，只要经过教育，人就能通过理性反思为自己选择出良善生活。在此种理论预设下，个人因自己的独特感情好恶而对政府产生怀疑，大概只是政治信任塑造中的偶然事件，不必过于忧虑。与个体非理性相比，更值得注意的是集体非理性。勒庞在《乌合之众》中指出群体冲动、多变和急躁，易受暗示和轻信，“最初的提示，通过相互传染的过程，会很快进入群体中所有人的头脑，群体感情的一致倾向会立刻变成一个既成事实”。〔29〕这意味着，个体对政府的非理性不信任很可能在群体心理的暗示下扩展为群体不信任。桑斯坦在《信息乌托邦》中也认为，群体成员在经过信息交换后，很容易产生极化现象——人们更倾向于接受与己相同的观点，从而导致更为极端的立场。〔30〕这说明，群体不信任一旦形成且传播开，试图消除这种不信任是一件困难的事情。

若想破解集体非理性的困境，还需要借助理性的力量。桑斯坦在自己的另一本书《谣言》中提出建议，在摆事实、讲道理未必能带来真相的情况下，培养信任文化也许是一种重要的方式，让人们逐渐认识到互联网上的信息未必可靠，不要轻易相信互联网上的消息。桑斯坦的文化途径实际上暗含的是这样一种逻辑：先通过信息公开，让民众能接触到各种信息，此时处于真假难辨阶段，接下来再通过理性训练和文化培养让人们慢慢形成辨别力，最终形成对虚假信息的抵抗力。这种思路与柏拉图《理想国》中的洞穴喻不谋而合：从洞穴中出来的人最初会被真理之光晃得睁不开眼，但是适应一段时间后就可以慢慢看清周围事物。塑造民众的政治理性，先“看”、后“思”是两个必不可少的阶段，只有看得多了，才有形成思辨力的可能。

塑造公民政治理性，首先要学会倾听，听清对方观点、分析对方逻辑。对于任何言论都不要轻易相信，尤其要警惕简单、夸张、富有鼓动性的语言；对于与自己不同的观点，则要怀着同情的理解去倾听，而不是一概排斥或不加思考地反驳。倾听之后是对话，清晰、准确、平实地表达自己观点，观点以事实和逻辑为支撑，避免情感式宣泄和缺乏有效信息的狂热鼓噪。

综上所述，在我国特殊的国情和政治体制中，执政党和政府必须将民众的政治信任度维持在高位运行。若要推动中国政治信任建设，最重要的是从两方面入手，一方面政府增强公开透明度，保障公民知情权，避免人民因信息缺失而对政府产生怀疑，另一方面要塑造公民理性，培育市民社会成长，削弱非理性的影响，以实现政治信任由人格信任向制度信任转变。

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（责任编辑：邝彩云）

［作者简介］戴木茅，河北大学政法学院讲师，研究方向：政治哲学、政治思想。 河北保定 071002

［收稿日期］2015－09－02

〔基金项目〕2015年河北省社会科学基金项目“从《韩非子》看政治心理对制度建设的影响”（编号：HB15ZZ017）、2015年度河北省党委讲师团系统科研课题“基层政治信任研究”（编号：201586）阶段性成果。