化解煤炭行业过剩产能中职工安置工作的难点与思考

刘瑛　周虹琼　李春爱

（江苏省总工会干部学校　南京市　210013）

化解煤炭行业过剩产能中职工安置工作的难点与思考

刘瑛周虹琼李春爱

（江苏省总工会干部学校南京市210013）

化解过剩产能的核心任务是妥善安置职工。开拓企业内部安置渠道、做实做细职工安置工作全过程、全方位保障职工权益、加强职工再就业教育培训、进一步加强政府政策引导和保障托底工作是化解过剩产能过程中职工安置工作需注意的主要问题。

煤炭行业；化解过剩产能；职工安置

一、化解过剩产能的背景

近年来，受经济增速放缓、经济结构转型、能源结构调整、生态环境约束等因素影响，我国大宗商品需求大幅下降，供给能力持续过剩。以煤炭为例，目前全国生产与在建煤矿总产能已经超过57亿吨，同时年煤炭净进口超过2亿吨，煤炭总供给能力已超过59亿吨。从2011年开始，煤炭价格持续下行，甚至出现断崖式下跌；行业利润下降，直至陷入亏损困境，2015年行业亏损面超过90%。

产能过剩的企业占据着大量人力、资金、土地资源，生产及运营成本又居高不下，制约了新经济的发展。同时，产能过剩行业体量大，一旦出现经营困难，就可能存在信用风险，并传导到其它领域，带来难以估量的金融风险。因此，2015年中央经济工作会议提出，2016年经济社会发展主要是抓去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。

化解过剩产能的关键是妥善安置职工。据人社部披露，初步统计，全国钢铁和煤炭行业化解过剩产能，涉及180万职工的分流安置。其中煤炭系统约130万人，钢铁系统约50万人[1]。这么多职工的安置问题解决不好，势必会影响到社会稳定，为改革的进一步顺利推进带来阻碍。今年4月，人力资源社会保障部等七部门联合发文《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》（以下简称《意见》），指导地方开展职工安置工作。

二、煤炭企业化解过剩产能过程中出现的困难与风险

（一）困难

尽管目前职工分流安置工作已经取得了一定的成果，但难度依然很大，主要困难包括：

一是涉及职工人数众多。此轮化解过剩产能过程中，煤炭行业涉及职工人数高达130万人，接近钢铁行业化解过剩产能相关员工人数的3倍。在这么短的时间内要分流安置如此多的职工，难度可想而知。

二是可供分流安置的岗位少。全国已关闭多处煤矿,能够用于职工分流安置的岗位非常有限，无法实现内部消化。而且矿区相对独立，其经济活跃度以及社区功能的实现大多依托煤炭企业，存在一荣俱荣、一损俱损的现象。随着煤炭行业的市场萎缩，亏损严重，矿井周边及配套企业能够开拓的安置岗位也有限。

三是分流职工转岗难度大。煤矿工人的工作内容都是围绕煤炭生产展开，普遍存在劳动技能单一的问题，离开矿井之后能够从事的工作并不多。再加上矿井大多远离城市，职工接触的东西有限，与社会存在一定的脱节，周边企业对煤矿职工的接受度也不高。

四是安置费用缺口大。关闭矿井的在册人员生活费、社会保险费及不在册人员统筹外等人头费用、内退职工的生活费及社会保险费、解除劳动合同的经济补偿金、伤病人员的看护诊疗费、拖欠职工工资等相关费用支出巨大，财政补贴缺口很大，企业无力承担。

（二）风险

在分流安置过程中，一些政策措施可能导致部分职工生活困难，或引发部分职工不满，有形成不稳定因素的风险：

一是因减发、缓发工资可能形成不稳定因素。因经济持续低靡，企业亏损严重，多数单位已无能力正常发放职工工资，减发缓发工资短期内尚可理解和承受，对于依靠工资维持生活的职工群体来说，长期拖欠会对职工生活造成影响，导致职工情绪不满，形成不稳定因素。

二是因采取压减费用支出可能形成不稳定因素。一些企业为了保生存度难关，出台压降费用支出的措施，暂停执行企业年金制度和发放离退休人员统筹外费用，下调机关人员岗位工资、放假人员生活费和内退人员基本生活费。这些举措已引起部分离退休、内退和放假人员强烈不满，先后组织了几次集访，事件仍未平息。

三是部分人员要求提前退休而出现的不稳定因素。在煤炭企业从事手工拣矸工、电焊工等特殊工种人员要求提前办理退休，但当地人社部门对这些岗位能否给予提前退休待遇还未予认定。近些年来这部分人员不断上访，要求解决相关问题。在此次分流安置过程中，他们的诉求表达形式更为激进，影响稳定。

四是与不接受企业分流安置人员解除劳动合同时带来的不稳定因素。企业尽可能给予职工相应的岗位进行内部安置，但有一些员工不服从企业的安排。考虑到这些员工大多为业务骨干，不接受分配将导致企业正常的生产经营无法进行。因此有些煤矿企业通过的安置方案规定上述这些员工解除劳动合同时将无法获得经济补偿，但这样的规定显然存在法律风险，容易引发大量的劳动争议。

三、煤炭行业化解过剩产能中职工安置工作应注意的问题

化解过剩产能过程中的职工安置问题至关重要，因为它不仅关系到化解过剩产能目标任务的顺利完成，也关系到千千万万职工的生计与家庭的命运，关系到社会稳定大局。做好这项工作，必须特别关注以下几个方面：

（一）想方设法开拓企业内部安置渠道

化解过剩产能的主体是企业，职工安置的主体也是企业。企业要自觉承担起社会责任，积极谋划开拓新的工作岗位，最大限度实现职工内部安置，降低化解过剩产能的社会成本，减少对社会稳定的负面影响。

1、可以通过技术改造扩大职工安置渠道。对于技术和管理基础比较扎实、目前经营比较困难，但具有较大发展潜力的企业，国家应给予技术改造资金补贴等鼓励政策，进行技术改造升级，扩大产业规模，吸纳富余人员就业。

2、可以通过延伸产业链、发展新兴产业扩大职工安置渠道。煤炭企业可以发展新能源、新材料和精细化工等新兴产业，以及发展煤电联合体模式延伸产业链，增加就业岗位，吸纳安置富余人员。例如一些煤炭企业通过扩大多种经营，以入股或新建的方式发展煤矿机械、房地产、新能源锂电池、3-D打印新材料等产业，增强了吸纳就业的能力。

3、可以通过盘活自有资源扩大职工安置渠道。煤炭矿区自有的一些闲置资产、基础设施，通过招商引资、企业合作或转让给本企业职工自主创业等方式，大力发展现代物流，生产性服务业，物业服务、保洁服务、家政服务、健康养老等生活服务业，实现资产盘活，开辟新的就业渠道，让分流的职工就近上岗。[2]

（二）做实做细职工安置工作全过程

根据《意见》以及人社部门的表示，要通过企业内部挖潜、转岗就业创业、允许内部退养、公益性岗位兜底等多渠道分流安置职工。政策导向非常明确，具体安置方案的制定实施一定要做实做细，尽量实现企业化解产能，职工稳定就业。

1、做好宣传，取得职工的理解与认同。要做好宣传动员工作，使职工充分认识到行业化解过剩产能的必要性、紧迫性，把企业的困难情况向职工交底，争取职工的理解和主动参与。同时通过橱窗、官网、微信公众平台等媒介开展转岗转型创业方面的宣传教育，引导职工认清形势开拓思路，积极投身转移发展，实现分流安置过程的稳定。

2、摸清底数，分类实施安置方案。要发挥工会、团委等群团组织的积极作用，深入基层，了解一线，充分掌握职工基本情况，多方面收集职工诉求。要全面评估企业化解过剩产能状况，按照企业所需、职工所能，并承担企业社会责任的原则做好谋划，分流安置方向细化到每一位职工，更好地体现以人为本。

3、规范程序，保证职工的民主参与。要积极搭建劳动关系双方沟通协商平台，职工安置方案要经职工代表大会或全体职工讨论通过，未征求职工意见和未经职代会审议通过的决策不得实施。坚持厂务公开制度，依法就裁员、降薪和转移安置等问题与职工开展集体协商。广泛听取职工意见，接受职工监督，让涉及职工切身利益的重大事项在阳光下运作。

4、完善细节，不要有遗留问题。要保障职工的经济利益，依法结清职工工资、及时补缴社会保险、支付医药费、经济补偿等相关费用，做好社保关系转移接续等工作。要关注矿区特殊困难群体的利益保障，比如工伤病残职工、生活困难的离退休人员、工亡职工家属等，明确他们的安置、生活补贴、医疗保障问题。要人性化地处置被解除劳动合同的相关人员的离职程序，除了给予法定的补偿，还可以设定一定时间的过渡期，使其在寻找工作期间还可以获得比较稳定的收入。

（三）全方位保障职工权益

化解过剩产能过程中的核心问题是“人往哪里去、钱从哪里来、债由谁来担”，这些问题都关系到职工的切身利益，处理的不好就会侵犯到职工权益，影响职工队伍的稳定。作为职工的“娘家人”，各级工会组织要旗帜鲜明地维护职工合法权益，充分反映职工群众利益诉求，确保化解过剩产能工作顺利进行。

1、引导职工群众理解、支持和参与改革。各地工会组织要充分发挥工会的宣传教育主阵地作用，教育引导广大职工群众正确理解全面深化改革的有关举措，识大体、顾大局，深刻认识化解过剩产能工作的重要意义，以积极的心态支持、参与、投身到企业改革中去，与企业同舟共济，共渡难关。

2、加强源头参与和源头维护。在化解过剩产能过程中，各地工会要主动与政府有关部门联系沟通，全面反映职工利益诉求，积极参与转岗就业、收入分配、经济补偿、社会保障等政策方案的制定；涉及职工切身利益的职工安置方案等重大问题要提交职工代表大会审议通过，确保职工的知情权、参与权、表达权和监督权；针对解除劳动合同中的疑难问题，要协同劳动行政部门、劳动争议仲裁委员会、法院等一起研究，必要时可出台具有地方指导意义的政策性文件。

3、维护职工的劳动经济权益。各级工会组织在帮助职工转岗分流的同时，要加强职工技能培训，提高职工再就业能力。对符合领取失业保险条件的下岗职工，工会协调有关部门和企业及时发放失业保险金，保障好职工的基本生活。在与职工解除劳动合同时，工会要及时跟进，监督指导企业依法妥善处置职工劳动关系，落实经济补偿。

4、不断深化工会帮扶救助工作。企业工会应充分掌握分流安置职工中的困难职工、困难家庭的具体情况，做好精准帮扶。各级工会组织在继续做大做强送温暖、困难职工帮扶等工作品牌的基础上，不断拓展服务领域。要以化解过剩产能为契机，推动工会帮扶工作与社会救助制度相衔接，协助党委政府做好有关托底政策的落实。

5、重视职工的心理健康建设。对职工而言，转岗分流所带来的不仅仅是工作岗位、工作内容、经济收入等方面的变化，还有精神层面的创伤。工会要特别关注这部分职工的心理健康建设，有针对性的开展职工心理援助。通过面对面交流、文体活动、专家讲座、心理咨询等方式引导他们改变消极想法，树立阳光心态，更好地迎接生活的挑战。

（四）加强职工再就业教育培训

此次化解过剩产能安置职工的数量巨大，煤炭行业自身就业容量已不太可能吸纳如此众多的职工，必须向外部拓展就业领域。然而煤矿企业转移安置的职工大多年龄偏大，文化水平偏低，且劳动技能单一，再就业难度很大。现在亟需加强对这部分员工的教育培训。

1、加强职业技能和劳动技能培训。调研中发现，一些职工参加再就业培训的意识还不强，参加转业、转岗培训的比例并不高。这一方面需要加强宣传教育工作，提高其对职业培训的认识，自觉地参加再就业培训；另一方面也需要进一步改进再就业培训的内容。再就业培训应该秉承市场所需、职工所能的原则展开，在培训项目上，要尽可能选择贴合职工能力范围、能够在较短时间掌握并实现就业或创业的内容。

2、引导职工转变就业观念。要引导职工树立市场经济的大就业观念。一是要正确认识就业，打破那种认为只有到国有经济单位，到正规部门从事稳定的工作才算就业的观念，把再就业的领域扩展到非公有经济，扩大到各类新兴的社会服务、家庭服务等第三产业。二是要正确对待失业，煤炭企业里传统的“大锅饭”思维还比较重，一些职工在面对困境时还有“等靠要”的想法，要引导职工主动应对困境，积极寻求突破。三是要树立正确的择业观念，不能仅着眼于正规、全日制的工作岗位，临时工、小时工、弹性工作等多种就业形式，都应当成为再就业的现实选择。

3、优化培训方式。一是培训时间要更加灵活，提供夜间授课、周末授课等各种方式。二是培训方法要更加灵活，对基础知识、理论知识可以采用网络授课等便捷、高效的培训模式。三是培训地点要更加方便，可以在职工相对集中的地方、活动居住地相对较近的地方设立集中教学点。四是培训模式上更加灵活，采取送教上门、整体培训、产训结合等方式，提供实实在在的职业技能培训。

4、开展创业培训和引导。解决失业问题的最主要途径，就是推动创业来提供新的岗位。安置职工中也不乏准备创业的人员，但他们缺乏经验、勇气和资金，这就需要相关部门在给予资金支持的同时，还要做好创业指导与服务。对有创新创业意愿的职工和失业人员，要有针对性的提出创业指导、项目咨询和跟踪服务，大力推进“大众创业、万众创新”和“互联网+”，为化解过剩产能创造条件。

（五）进一步加强政府政策引导和保障托底工作

化解过剩产能是一个系统工程，当企业自身力量无法解决，市场调节也不能化解时，政府应该给予必要的帮助，承担起政策引导和保障兜底的责任。

1、做好职工再就业工作，努力开辟新的就业市场。在《意见》中提到，对不能实行市场就业的困难职工，政府将开辟公益性岗位进行托底安置。要鼓励社会企业安置化解过剩产能过程中产生的富余人员，比如根据安置人员数量给予相应的补贴，减免企业税费等。通过举办大型专场招聘会，为有招工意愿的用人单位和安置转移的求职者提供双向选择的机会。与经济发达、用工需求大的地区建立长期联系，把外地的用工信息及时传递到安置转移压力大的企业，推动职工的异地异城安置。

2、做好社会保障，降低社会风险。要与地方保险政策相衔接，保证下岗、待岗或内退职工“不断保”，同时还要考虑到可能出台的延迟退休政策，做好制度衔接。扩大社会保险的统筹范围，促进劳动力市场良性循环，真正实现在哪里就业就在哪里参保，以便退出人员实现跨行业、跨地区就业，解除其后顾之忧。在实现失业保险的保障职工基本生活的基础上，进一步发挥其促进就业功能，组织职工参加再就业培训、介绍工作等。

3、加快解决国有煤炭企业办社会职能移交和历史遗留问题。很多老煤企不仅需要维护煤炭市场供需平衡，促进行业持续健康发展，还承担着各种社会责任—发放退休人员的退休金、维持矿区学校、医院正常运转等。这些都加大了煤炭企业的负担，增加了参与市场竞争的阻力。政府应加快研究国有老煤炭企业办社会职能的分离移交，同时彻底解决原破产煤矿历史遗留问题，对煤炭企业为维持破产煤矿社区正常运转所垫付的资金，由中央财政及地方配套资金给予财政补贴，将破产煤矿社区整建制彻底移交地方政府管理。

[1]杜燕飞.煤炭钢铁去产能：180万职工去哪儿？[N].中国矿业报，2016-03-10.

[2]张文学.化解过剩产能安置职工的几点建议[N].中国能源报，2016-03-14.

责任编辑陆路

Solutions and Thoughts on the Difficulties of Staff Resettlement in the Coal Industry with Excess Capacity

Liu Ying, Zhou Hongqiong & Li Chun’ai
(Jiangsu Trade Union Federation Cadre School, Nanjing210013)

The core task of excess capacity reduction is proper staffi ng. The noticeable key measures concerning staff resettlement in the process of excess capacity reduction include opening up intra-enterprise resettlement channels, working meticulously in the overall process of staff resettlement, fully safeguarding staff’s rights and interests, strengthening reemployment training, further enhancing government policy guidance and guaranteeing grass-roots work.

coal industry; excess capacity reduction; staff resettlement

F272.92

A

]1008-8636（2016)03-0001-05

2016-06-03

刘瑛（1972- ），女，江苏宜兴人，江苏省总工会干部学校教研室主任、副教授，主要从事劳动关系、劳动法律和女职工工作研究；周虹琼（1975- ），女，江苏南京人，江苏省总工会干部学校讲师，主要从事工会劳动保护、职工素质提升研究；李春爱（1975- ），女，江苏徐州人，江苏省总工会干部学校讲师，主要从事企业文化、职工文化建设、职工民主管理等方面的研究。