强化财政科研项目预算绩效管理

李国荣 方灵丽

强化财政科研项目预算绩效管理

李国荣 方灵丽

近年来，政府各级财政科技部门和科研单位按照中央、国务院的要求和部署，积极研究探索科研项目预算绩效管理工作，开展预算支出绩效评价试点，取得了一定成效。但是，随着国家财政科技投入的持续加大，建设世界科技强国宏伟目标的提出，新形势下如何进一步加强和推动科研项目预算绩效管理，提高财政科技资源的使用效率，更好地促进国家创新驱动发展战略的实施，依然是政府财政科技管理部门以及广大高校科研单位面临的重要课题，也是社会公众关注的热点事件。

管理涵义

（一）预算绩效管理的基本内涵

预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。

预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。推进预算绩效管理，有利于提升预算管理水平、增强单位支出责任、提高公共服务质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本。

预算绩效管理改革是一项内容丰富、覆盖面广、创新性强、牵涉各方利益调整的系统工程，涉及部门预算编制、执行和监督各环节。从国外经验看，由于绩效管理改革涉及多方利益，均以法律手段来规范、推动政府绩效管理。2011年，财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》的颁布，标志着我国预算绩效管理工作拉开了序幕。

（二）科研项目实施预算绩效管理的必要性

习近平总书记在2016年全国科技创新大会明确提出“深化改革创新，形成充满活力的科技管理和运行机制。科技创新、制度创新要协同发挥作用，两个轮子一起转。要以推动科技创新为核心，引领科技体制及其相关体制深刻变革。要完善符合科技创新规律的资源配置方式，解决简单套用行政预算和财务管理方法管理科技资源等问题。要改革科技评价制度，建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系，正确评价科技创新成果的科学价值、技术价值、经济价值、社会价值、文化价值。”因此，合理优化科技资源配置方式，建立以科技创新质量、贡献、绩效为导向的分类评价体系，就必须要大力推进实施财政科研项目预算绩效管理，将预算绩效理念融入科研项目管理全过程，使项目立项、项目执行、预算编制、预算执行以及项目考核评价与结题验收共同构成科研项目管理的有机组成部分，提高科研经费配置的精准度、合理性、高效率，集中财力突破重大科技问题。

现状与问题

对预算绩效管理尚未形成科学共识。从总体上看，我国科研项目预算绩效管理工作仍处于起步阶段，财政科技主管部门以及科技界还没有形成统一的认识，预算绩效管理制度建设相对滞后。全面推进科研项目预算绩效管理，已成为当前改进财政科研项目与资金管理工作的重要内容。因此，科研项目预算绩效管理理念应当融入科研项目管理以及预算管理的全过程，构建项目立项评审与预算安排、项目实施与预算执行、项目验收与预算考核评价一起成为科研项目管理的科学管理体系，逐步建立科研项目“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。

科研项目预算绩效评价体系尚未成熟。目前，我国科研项目预算绩效管理工作由于起步较晚，管理体制机制还未健全完善，预算绩效理念还未牢固树立与深入人心，科研项目管理存在“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的现象。尤其是由于科研活动有其特殊的运行规律，不同科研项目由于学科方向、研究领域、技术路径、绩效任务、科研产出等差异较大，项目实施过程中的不确定、不可控因素较多，项目绩效目标任务的分类考核、结果量化考核等预算绩效评价指标与评价机制难以科学、客观建立，且与预算管理有效结合的体制机制尚未形成成熟的模式与管理经验。

管理重点

科研项目绩效目标的设定。项目绩效目标是预算绩效管理的基础，是整个科研项目预算绩效管理系统的前提，包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。项目承担单位在编制科研项目预算时，要根据项目主管部门确立的项目任务需求、科研规律与特点以及预算编制的总体要求，科学、客观、合理地测算资金需求，编制预算绩效计划与绩效目标。绩效目标应与项目研究任务目标高度相关，并且是具体的、在项目执行过程中通过努力可实现的、项目完成后可考核评价的。预算绩效计划要详细说明项目承担单位及负责人为达到绩效目标拟采取的工作程序、方式方法、资金需求、信息资源等，并有明确的职责和分工。绩效目标不符合要求的，项目主管部门应要求承担单位进一步调整、修改与完善。

科研项目绩效运行跟踪监控管理。预算绩效运行跟踪监控管理是科研项目预算绩效管理的重要环节。各级项目主管部门和预算单位要建立科研项目绩效运行跟踪监控机制，对项目执行过程与绩效目标实施完成情况进行跟踪管理和督促检查，促进科研绩效目标的顺利实现。跟踪监控中发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，要及时采取措施予以纠正。

科研项目绩效评价指标与标准的确立。绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。绩效评价指标分为共性指标和个性指标。建立符号由于科研活动基本规律与特点的项目绩效评价指标与评价标准，是实施科研项目预算绩效管理的重点与难点。在科研项目绩效评价指标设计时，应当充分考虑科研活动的长期探索性、社会公益性、创新创造性等特点。项目执行结束后，要及时对科研项目任务完成和绩效目标结果进行考核评价，重点评价科研项目的创新性、经济社会效益性。

科研项目预算绩效管理机制的完善。预算支出绩效评价是科研项目预算绩效管理的核心。2011年财政部颁布《财政支出绩效评价管理暂行办法》，财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。科研项目承担单位及项目负责人要在项目执行结束后，对预算执行情况进行自我评价，提交绩效评价总结报告，要将实际取得的绩效与绩效目标进行对比，分析原因总结经验。

建立科研项目预算支出绩效评价结果反馈和应用制度，将绩效评价结果及时反馈给项目承担单位与负责人，要求其根据绩效评价结果，完善项目管理制度，改进绩效目标管理措施，增强科研经费支出责任，提高财政资金使用效率。项目主管部门要建立绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据，优化科技资源配置。逐步提高绩效评价结果的透明度，将绩效评价结果，尤其是一些社会关注度高、影响力大的重大科研项目支出绩效情况（非涉密项目），依法向社会公开，接受社会监督。对绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的，项目主管部门应当予以通报批评，并责令其限期整改。不进行整改或整改不到位的，应当根据情况调整项目或相应调减项目预算，直至取消该科研项目。

政策建议

建立与科研规律相适应的预算绩效机制。全面推进科研项目预算绩效管理工作，强化科研经费支出责任和效率意识，就必须建立健全与科研活动基本规律相适应的预算绩效管理机制。科学研究是一项探索客观规律、实现技术创造创新、坚持社会公益导向、科研人员智力高度投入的活动，其科研活动存在研究过程、技术路径、目标结果等诸多不确定因素。因此，在建立预算绩效管理机制、实施科研项目绩效过程中，制度既要体现宽容失败的包容性，同时又要建立鞭策与制约“科研懒人”现象的监督机制。

先行试点，稳步推进科研项目预算绩效管理。实施科研项目预算绩效管理，预算绩效评价机制尚待进一步建立健全、科研人员的预算管理绩效意识尚待进一步加强规范。各级财政科技管理部门和科研单位要结合实际情况，勇于探索，先易后难，可优先选择社会公益性较强的财政科研项目、重大科研项目进行预算绩效管理试点。鼓励试点科研单位大胆创新，按照自身特点，制定分类预算绩效管理指标体系，运用定性和定量相结合的方法，坚持科学规范、公开透明导向，先行先试积累经验，在此基础上，稳步推进财政科研项目绩效管理工作。

强化监管，建立科研项目预算绩效问责机制。绩效问责是提高财政预算绩效管理的激励约束机制，要建立“谁花钱、谁负责”的科研项目预算绩效问责机制。对在预算编制和执行过程中未能达到绩效任务目标或规定标准的科研单位、项目团队及其责任人员实行绩效问责，形成预算绩效管理的制度刚性力。同时，预算绩效管理要符合真实、客观、公平、公正的要求，评价指标要科学，基础数据要准确，评价方法要合理，评价结果及管理信息要依法公开，接受公众监督。

作者单位：李国荣，中国水稻研究所；方灵丽，浙江工商大学