交通补短板要重视解决历史遗留问题——基于高速公路改扩建工程稳评引发的思考

董嘉明 叶建勇 陈啸 王畅

交通补短板要重视解决历史遗留问题
——基于高速公路改扩建工程稳评引发的思考

董嘉明 叶建勇 陈啸 王畅

·本栏目由“浙江中烟工业有限责任公司”协办·

近年来，浙江省高速公路项目前期工作难度不断加大，已建高速公路项目的历史遗留问题尤为突出，各种社会矛盾层层叠加、年年累积，已严重阻碍了新项目的顺利推进。相关矛盾和问题的产生，一方面有历史的原因，即高速公路建设初期的经济社会发展水平、技术规范标准以及养老保险政策的局限；另一方面是由于当时项目推进和后续运营过程中制度执行偏差所造成的。本文以近年来浙江省省内十余条高速公路（含拓宽工程）建设项目的社会稳定风险评估实践为基础，对评估调研过程中发现的历史遗留问题进行认真剖析，并提出应对与化解措施。

现有高速公路历史遗留的主要问题

失土农民养老保险没有解决成为项目推进的最大风险隐患。从稳评调研来看，浙江省内十余年前建造的高速公路普遍存在失土农民社会养老保险没有办理的情况。由于当时农村养老保险待遇不高，失土农民参保的意愿普遍不强。比如，浙西某高速公路建设时，村民纷纷出具承诺书放弃参保，造成100多个参保名额浪费。而近几年来，随着失土养老保险与城镇职工养老保险逐步接轨，其待遇逐年提高，失土农民的参保意愿日益强烈。比起浙东北地区，浙西地区由于大项目建设相对较少，农民从其它项目征地获得的参保机会也少，因此，相当一部分失土农民养老保险问题一直未得到解决。如果遇到高速公路拓宽，失土农民就会要求将过去被征土地的社保也补上，否则，就会出现阻碍施工的情况。稳评调研中了解到，浙西某县当时因高速公路建设未参保农户多达3500多户，全部补缴预计政府需支出3个多亿。这对于财政收入并不宽裕的浙西县（市、区）来说，确实是不堪重负。

通道（涵洞）设计局限给沿线村民生产生活带来不方便。已建高速公路存在的通道（涵洞）缺陷，是沿线群众普遍反映的问题。以浙北某高速公路为例，沿线52个村中有44个村反映通道（涵洞）小、窄、黑、脏、积水和管理问题。十余年前，由于经济不发达，对外联系较少，涵洞过小，村民并没有过多意见。现在，农村经济大发展，对外联系频繁，大车无法通过，进出需要绕行，带来诸多不便。还有一些村反映，涵洞破损无人维修，积水需要村里负责排水，经费无法落实。甚至有些村反映，个别涵洞存在安全隐患，由于涵洞坡度太大或与高速公路“Z”形相交，曾发生不少交通事故；部分涵洞内有高低落差，已导致多起老人跌倒事故。

大小“三改”工程留尾巴。高速公路红线内外的大小“三改工程”（改路、改渠、改沟）是高速公路主线建设影响地方水系、道路和农田的恢复性工程。高速公路的修建，不可避免要截断和破坏路线两侧原有的道路体系、灌溉体系和排水体系。如果“三改工程”恢复不好，会给沿线百姓生产生活带来诸多不便，损害群众切身利益，进而引发、激化地方矛盾，造成阻碍施工等现象发生。浙江省高速公路建设中因“三改工程”引发的矛盾时有发生。以浙西某高速公路为例，稳评调研中发现，项目已运营多年，业主承诺的改道、改水等基础设施建设没有及时完成。如遇拓宽工程，以前的矛盾会因此叠加。某行政村村民居住地与承包田被高速公路分割在两边，承诺建设的高速公路上跨桥后因种种原因没有实施，村民上访不断。还有的村反映高速公路“三改”工程因层层转包，存在质量问题，或高速公路积水未解决，或土地未复垦，或村道未修复。工程结束后建设指挥部撤销，存在的问题找不到责任主体处理，群众只能走上访途径。

对沿线绿化土地租用政策不满意。高速公路绿化既是高速公路建设的基本工程，又是国土绿化和公路景观设计的重要组成部分。以浙江省高速公路情况来看，存在沿线群众对绿化用地政策不了解、用地租金支付标准过低或不及时、后续绿化管理不到位等突出问题。比如，浙北某高速公路沿线的村民要求在拓宽工程建设时，将绿化土地一并征用。群众还反映绿化带的后期管理问题，比如，高速公路两侧绿化无人修剪，乔木灌木影响农作物生长，有人随意往绿化带里倒生活垃圾，还有个别苗木老板组织村民在高速公路沿线绿化带里抢种苗木，等待道路拓宽补偿等。

运营期间噪声震动扰民问题较为突出。高速公路跨城、过镇、穿村现象普遍，大量民宅紧邻，噪声和震动影响一直以来为沿线群众所诟病。以浙北某高速公路为例，全线52个村中有35个村反映此问题，主要是高速车辆通行噪声大影响居民休息和小孩学习，大型车辆通过时的剧烈震动易引起房屋开裂。此外，在夜晚出现交通事故时，赶来处理现场的警车往往鸣笛数小时，沿线居民苦不堪言。目前浙江省高速公路降噪的主要手段是设置隔音屏和安装隔声窗，但前者由于成本高，往往只在沿线住户较集中或通过学校等敏感点的路段才设置；而后者安装标准较低，很多隔声窗通风性能差，沿线很多群众不愿意安装。为彻底远离噪声和震动影响，沿线很多群众都有较强烈的搬迁诉求，但受政策等原因限制往往都难以如愿。

解决相关历史遗留问题的对策思考

统筹解决失土农民参保历史遗留问题。高速公路沿线县（市、区）如果在该问题上采取不同的处理政策，容易引发群众相互攀比、越级上访、串联上访，甚至发生更大规模的集聚事件。为了避免这种区域性、系统性风险隐患的产生：一是由设区市统一制定涉及失土农民社保的政策意见，结合农村养老保险政策的实施，分步骤地解决这一遗留问题，相关县（市、区）不宜出台实施与市里的文件精神相违背的政策措施。二是多方筹集社保资金。除个人应缴部分以外，有条件的村集体可以出一部分，所在县（市、区）财政补助一部分，项目业主单位帮助支持一部分。三是对于新建的高速公路项目，要按照“即征即保”的要求，及时为失土农民办理养老保险。同时，研究如何妥善解决“带征”土地不能列入失土社保指标的问题。

妥善解决通道（涵洞）存在的各类问题。一是结合当地相关规划和经济发展需要，考虑增设出行通道，包括下穿通道和上跨高速公路的跨线桥，与拓宽工程同步建设。二是针对村民提出的通道（涵洞）宽度、高度不能满足出行需求，需要大量绕行的实际情况，可结合设计规范和当地实际条件进行扩建，提高建设标准；如不具备条件的，可考虑增设与附近较高标准通道的连接道路，方便群众出行。三是解决沿线通道（涵洞）内积水及照明问题。根据实际情况，增设排水设施或泵站，在光线不满足百姓日常出行要求的通道内增设路灯。明确项目公司与沿线县（市、区）和乡镇就排水、照明设施的初期投入及后续养护的费用分担和管理职责，以减少后期管理中可能产生的不必要纠纷。

与高速公路主线同步实施“三改工程”。“三改工程”实施中出现的种种问题，主要原因是红线外土地指标落实难、摸底调查不细致、设计不完善、施工管理不到位等。因此，除了思想上要高度重视外：一是要优化设计方案。方案设计要充分对接当地需求，考虑风俗民情，体现合理化、人性化的要求，尽量维持原体系的完整性和连续性，少改变群众的生产生活习惯。并且，要用发展的眼光设计“三改工程”，要特别注意主线两侧的沟通和衔接，适当考虑管线预留。二是要同步办理红线外“三改工程”的用地手续，避免后续工作中由于未及时办理相关手续引起的不必要麻烦。同时，要将小“三改工程”的土地征用纳入补偿范围，统筹解决失土农民养老保险指标。三是落实“三改工程”的建设资金。对于提高标准的“三改工程”项目，可考虑由项目业主与所在地政府共同出资。四是加强施工监管。明确责任主体，必要时由所在地政府与施工单位签订村道修复和土地复垦协议，竣工验收前需取得沿线乡镇（街道）意见。

依法依规实施沿线绿化带建设与管理。一是依法做好绿化土地流转工作。在高速公路新建或拓宽工程建设中，要向村民解释清楚绿化带土地长期租用与项目建设土地一次性征用的不同性质，以取得村民的理解和支持。依法流转绿化带租用土地，合情合理地确定土地租用标准。要和村民（或村集体）签订协议，明确土地租用的补助标准、连续补助的年限以及支付方式。二是创新绿化带建设与管理模式。可尝试采用政府与社会资本合作（PPP）的模式，吸引社会资本参与绿化带建设中来。三是加强绿化带后期维护管理。要将高速公路沿线绿化与沿线保洁美化工程有机地结合起来，明确高速公路业主、沿线乡镇的责任。建立以财政投入为主、多渠道筹资为辅、分级负担的经费保障机制，探索以奖代补的方式，推进绿化带日常管理考核。

分类施策解决噪声和震动影响问题。高速公路里程长、影响范围大，运营期间噪声和震动影响不可避免，也不可能在短期内彻底解决。在经济可行的前提下，降低噪声和震动对沿线群众的影响，重点要做到因类型施策、分批次解决。一是利用政策功能置换一批。通过房屋土地功能置换的方式予以解决，如可将部分离高速公路较近的住宅置换成村委会的办公用房、村文化中心和党员活动室。二是结合同区域其它项目建设统筹拆迁安置一批。即结合当地其它基础设施项目建设，以及新农村建设、土地整理等，有序拆迁安置一批受噪声和震动影响较大的民房。三是通过增加防噪降噪设施解决一批。包括在高速公路噪声敏感点增加绿化和苗木，通过绿化吸附降低一部分噪声。在住宅集中区域增设隔音屏，给沿线民房安装隔音效果良好且具有通风功能的隔声窗等。

作者单位：浙江省发展规划研究院