新形势下实施监区标准化建设的实践与思考

郑学海（海南省监狱管理局局长）



新形势下实施监区标准化建设的实践与思考

郑学海（海南省监狱管理局局长）

监区是监狱最基本的组织单元，承担着监管安全、教育改造、刑罚执行以及劳动生产等重任，是监狱职能得以充分履行并最终实现最基础、最根本的保证。2015年初，海南省监狱管理局提出将现代管理理念引入监狱，大力实施监区标准化建设，逐步建立起“规范统一、简约实用、运行高效”的监区管理体系和运行机制。这是新形势下有效提升监狱治理能力和水平，实现监狱工作法治化、科学化、规范化的必由之路。

一、实施监区标准化建设的必要性

（一）实施监区标准化建设是加强监狱内部管理的需要

强化监狱内部管理，重心在基层，落脚点在监区。2015年以来，海南省监狱管理局结合全省监狱系统实际，围绕强化监狱内部管理提出了统一民警值班制度、加强特岗犯、职务犯罪罪犯管理等15项改革举措，其中13项针对监区或与监区有关。一年多来，这些改革举措在提高监狱管理和执法水平方面发挥了越来越明显的作用。但管理无止境，要求愈更高。大力实施监区标准化建设，逐步形成全省基层监区统一规范的管理模式和运行机制，确保将基层监区建设成为严格执行刑罚，维护公平正义，确保社会和谐的坚强堡垒，这既是回应党和人民对监狱工作更高要求的具体举措，也是全省监狱系统15项改革举措的进一步深化。

（二）实施监区标准化建设是适应当前刑事政策调整变化、规范民警执法行为的需要

2011年以来，随着国家刑事政策的不断调整，监狱执法工作迎来了法律规定和政策调整的“密集期”。然而，部分监狱内部管理制度调整衔接不及时，加上法院、检察院对有关刑罚执行政策认识不统一，造成基层民警执法不适应，执法有偏差，引起罪犯及其家属的质疑，不同程度影响了刑罚执行功能的发挥和刑罚目的的实现。因此，必须逐步建立健全权责明晰、内容具体、程序严密的监区标准化体系，为监区民警日常执法活动提供基本遵循，使基层民警的每一个执法活动，每一个执法程序，每一个执法结果都有法可依，有据可查，既大大减少民警执法的茫然无措，又有效防止民警执法随意任性，从而保证监狱执法工作始终沿着法治、公正、高效的轨道前进。

（三）实施监区标准化建设是应对当前押犯结构复杂变化、确保监狱长治久安的需要

监区是监狱安全稳定的基石。近年来海南省押犯结构发生了较大变化，主要表现为：一是刑期分化明显，“长的长，短的短”；二是年龄分化明显，“老的老，小的小”。截至2015年10月底，全省重大刑事犯（包括死缓、无期、十五年以上）占押犯总数的26.5%，限制减刑罪犯占5.7%，余刑1年以下罪犯占22.2%，老病残犯占到押犯总数的7.5%，且呈逐步上升趋势，30岁以下罪犯占到押犯总数的38.1%。由于目前全省罪犯分类、分押、分管工作尚不完善，造成监区关押罪犯呈现多样化、复杂化趋势，监区管理难度增大，发生狱内安全事故的风险增大。大力实施监区标准化建设，不断夯实监区物防、人防、技防、联防基础，建立完善监区安全管控长效机制，这是局党委适应监管新常态，把握发展大趋势，立足于打基础、管长远，确保监狱持续安全稳定的重大决策。

（四）实施监区标准化建设是解决监区当前存在的突出问题、实现全省基层监区均衡发展的需要

近年来，海南省广大监区民警发扬艰苦奋斗、无私奉献精神，不断强化基层基础工作，监区执法管理工作水平不断提高，为全省监狱系统连续12年实现“四无”目标作出了突出贡献。但要清醒地看到，全省基层监区发展不平衡、基础不牢固的问题仍然十分突出，主要表现在：一是硬件设置不统一，监区设置、环境建设、装备配置等由于历史原因，缺乏统一考虑，自行其事，造成监区安全防护标准较低，教育改造氛围不浓；二是执法标准不统一，自由裁量权过大，造成执法随意，甚至徇私舞弊，执法犯法；三是队伍管理不统一，监区民警岗位设置、人员配备、考核标准、考核效用等差异较大，不利于民警队伍的正规化建设；四是外部执法环境不统一，8所监狱对应4个法院和检察院，造成对减刑、假释执行标准不统一，影响了罪犯的改造积极性。坚持问题导向，实施监区标准化建设，正是针对当前监区存在的突出问题，着眼于上层设计，着力于帮助监区补齐短板，强化监区空间管控能力，实现全省基层监区齐头并进、均衡发展的战略举措。

二、监区标准化建设的主要内容

（一）着力夯实监区标准化建设的硬件基础

监区硬件标准设置科学、配置达标，是加强监狱内部管理，确保安全稳定，提高教育改造质量的基础。

首先，监区各项硬件设施要符合安全标准。严格按照新修订的《监狱建设标准》和司法部《关于加强监狱安全管理工作的若干规定》要求，加强罪犯监舍、民警值班室、劳动车间、教学教室、谈话室、图书室等重点场所的安全警戒设施建设，确保坚固耐用。加强民警单警装备建设，为监区民警足额配备警棍、警哨、便携式无线报警器、执法记录仪等装备，提高民警自身防护和快速处置能力。加强导向标识系统建设。邀请专业设计公司对全省基层监区罪犯监舍、车间、民警办公备勤、楼宇建筑等场所标识进行统一设计、制作、安装。逐步建立监区内指向清晰、职责明确、划分科学的标识体系。

其次，监区环境建设要满足改造工作的需要。加强监区绿化、美化、整洁化，彻底改变监区单一的“囚笼”形象，防止民警和罪犯产生单调、浮躁、憋闷等不良情绪。进一步加强监区文化建设，将罪犯的思想教育、法治教育、文化技术教育融入文化建设中，强化监区文化的功能性建设，营造良好的狱内改造环境。坚持办好“三报一栏一站”，坚持将《弟子规》《了凡四训》《太上感应篇》等优秀传统文化融入到罪犯学习、生活、劳动的各个场景，实行监区警语、标牌“三统一”（统一规划、统一标准、统一内容），不断丰富监区文化建设的内涵，不断提高监区文化建设的实效性、感召力和吸引力。

第三，要加强监区信息化建设。紧紧抓住物联网、云计算、大数据等高新技术发展带来的机遇，充分利用省监狱系统信息化（一期）建设已经搭建起来的互联互通网络平台，积极推进信息技术在监区层面的深度嵌入和应用，逐步实现罪犯现场管理、个别谈话教育以及计分考核、减刑、假释、暂予监外执行等刑罚执行办理等相关业务的网上录入、网上办理、网上考核、网上监督，实现向科技要警力、要战斗力、要执行力、要公信力，从而大大减轻监区民警的工作强度，减少民警执法管理随意性，提高监区整体工作效能。

（二）着力完善监区标准化建设的制度体系

制度具有长期性、稳定性，往往体现为规范人们行为的规则体系。监区标准化建设必须有外延清晰、内涵准确的制度体系作支撑。

自1994年《监狱法》颁布以来，我国刑事政策多次调整，《刑法》《刑事诉讼法》多次修改完善；近几年，最高人民法院、最高人民检察院、司法部和中央政法委等有关部门相继出台了监狱减刑、假释、暂予监外执行的系列规章规定。因此，加快实施《监狱法》修改，尽快出台《监狱法实施细则》，从国家层面确定监狱民警的执法依据、执法内容、执法程序、执法要求、执法保障，保证监狱准确高效地执行刑罚，尤为迫切。

从省级层面看，加强与法院、检察院等其他社会部门的协调沟通仍是监狱执法工作面临的主要难题。目前检察院与法院对三类罪犯的定义和划分存在差异，即省检察机关认定“三类罪犯”的罪名有102种，法院认定“三类罪犯”的罪名为98种。导致监狱在办理减刑、假释时难以把握。不同的法院、检察院对罪犯减刑幅度的尺度掌握不统一，对判决没收个人财产的执行标准不统一，造成民警在申报罪犯减刑时尺度不一，既影响了罪犯改造的积极性，又容易引起罪犯、罪犯亲属及社会人士对监狱执法公正性的质疑。另外，办理罪犯保外就医时“短期内不致危及生命”如何把握，“三无”罪犯刑满时因无法确定其犯罪前户籍地址如何处理，精神病罪犯刑满时因家属拒绝接收如何对接等等问题，相关部门都没有具体的制度规定出台。因此，需要进一步加强与政法委、法院、检察院、公安、民政、医院等部门的沟通协调，通过定期召开联席会议，出台具体规定等办法，不断解决民警执法过程中遇到的难题。

从监狱局层面看，加强执法制度的废改立，统一完善全省基层监区管理体系的任务仍然十分繁重。近年来，海南省监狱局党委在深入调研、广泛征求意见的基础上，大幅消减了基层民警的日常管理台账（从原来的217种，减少到目前的169种，减少22.1%），统一出台了《监狱值班工作规定》《监区民警一日工作流程规范》等一系列内部规范性文件，有力地促进监区的规范化建设。但随着国家刑事政策的不断调整和监狱内部管理要求的不断提高，必须认真分析当前监区建设面临的新情况新问题，及时总结执法经验和教训，有针对性地做好原有制度的审核、清理和立改废工作。当前应重点修改完善《罪犯计分考核办法》《罪犯减刑、假释、暂予监外执行实施细则》等与罪犯息息相关的刑罚执行制度和《监狱值班工作规定》《民警百分考核办法》等与民警日常管理紧密相连的内部管理制度，切实解决执法管理制度不适应、不配套、不严密、操作性不强等问题，确保监区管理制度于法有据。

（三）着力凸显监区标准化建设的执法核心

执法是监狱工作的本质属性，也是监区各项业务工作的核心。监区执法公正与否是衡量监区标准化建设效果的最高标准。

从罪犯的角度，应统筹好服刑空间和服刑时间两个结点。罪犯自刑事判决生效从看守所送至监狱服刑开始，到刑罚执行完毕回归社会，在这一服刑空间转换过程中，罪犯会经历入监教育、日常考核、处遇调整、刑罚变更、刑满释放等一整套执法流程。在罪犯每一天的服刑时间里，从起床、出工到收工、就寝，都会面对民警的管理、教育、考核、评价。罪犯服刑空间的转换和服刑时间的周而复始，构成了罪犯在监狱的基本形态，也是监区民警执法的基本对象。因此，在监区标准化建设过程中，要统筹把握好这两个相互依存、互为里表的结点，既要推行《服刑人员一日行为规范》，强化监区民警的直接管理，确保管理文明科学，无盲点全覆盖，又要科学制定罪犯从入监到刑罚执行完毕一整套工作流程，特别是要制定减刑、假释、暂予监外执行等重点执法环节的工作流程，用程序公正促进实体公正，以程序和流程规范防止执法活动的随意性和差别化。

从民警的角度，应把握好执法职责与执法标准两个关键。监区民警每天应该干什么、怎么干、干到什么程度，这是监区标准化建设中所要解决的核心问题。全省基层监区都必须制定统一、明确的岗位分类和岗位职责要求，每一名民警都应在其中找到自己的准确定位，都应该明确我是干什么的（我的工作岗位是什么），我该干什么（我的岗位职责是什么）。从而保证监区事事有人管，人人有事管，防止推诿扯皮，形成管理真空，留下安全隐患。同时，要制定完善每一个岗位民警的一日执勤规范，将民警一日执勤环节进行项目化分解和流程化设计，形成监区民警日常执法管理的样本化、格式化，使民警明确自身岗位的执法内容、执法步骤、执法方式和执法要求，从而保证民警按流程执法，按标准执法，防止民警不作为、乱作为。

从监督的角度，应发挥好内部监督和外部监督两个作用。徙法不足以自行。权力失去监督必然导致腐败。要不断完善内部监督。如果把罪犯服刑过程比喻成一件合格产品的生产过程，那么民警的每一次执法管理考核则是产品生产的每一个流程步骤。下一个流程步骤自然应担负起监督前一个执法流程的任务。要充分发挥现有的对民警的日常考核机制，督促民警按执法流程和执法标准履行职责，及时纠正民警的执法偏差。要进一步拓展外部监督。在原有检察机关法律监督的基础上，进一步拓展渠道，合理利用社会资源，丰富社会监督形式，提高社会监督效果。当前，要重点发挥狱务公开的龙头作用，充分运用门户网站、自助查询终端等信息化载体，通过定期举办监狱工作开放日、聘请执法监督员、邀请媒体记者进监采访等多种形式，发挥执法公开的“倒逼”机制和“引擎”效应，以公开促公正树公信。

（四）着力打造监区标准化建设的过硬队伍

标准的执行要靠广大民警，标准化的价值要通过工作实践来检验。必须着力建设一支守纪律、讲规矩、重执行、敢担当的过硬队伍，为实施监区标准化建设提供坚强的组织保证。

民警配备要到位。目前，海南省监狱警囚比为16%，离司法部规定的18%还有一定距离，影响了监区工作的正常开展。要按照“总体充足，一线达标、动态平衡”的原则，加强全省监狱民警的调配工作。积极争取有关部门的支持，尽快落实政法专项编制，积极开展新民警招录，从根本上解决民警总量不足的问题。通过精简机关科室、购买社会服务等多种方式，推动警力下沉，确保监区一线警力达到75%的标准。根据监区押犯数量和值班、带班等工作需要，科学划分监区民警岗位，科学设置监区领导班子、管教干事、教育干事、刑罚执行干事、劳动管理干事、政工干事等岗位警力配置标准，防止监区之间、岗位之间因苦乐不均引发攀比心理。

教育培训要先行。要加强对监区民警的教育引导。通过召开动员会、座谈会，组织现场参观交流等多种形式，向广大民警讲清实施监区标准化建设的重要性、必要性和可行性，将民警思想统一到局党委“打基础、管长远、强管理、保安全、促发展”的战略决策上来，提高民警对监区标准化建设的认可度，消除认识误区，减少执行阻力。要加强对监区民警的培训指导，实施监区标准化体系与民警岗位业务的平稳对接，帮助民警尽快适应监区标准化体系中岗位设置、岗位职责、工作流程等一系列要求，准确理解、熟练掌握相关岗位的模块设计、管理要求和制度规定，不断提高民警执行力，最大限度地发挥监区标准化建设的执行效能。

管理考核要跟上。监区标准化建设是对过去执法管理模式和制度规范“不均衡、不稳定、不全面、不落实”等缺陷的纠偏、改革和完善。习惯定式会对新标准有一个从怀疑、观望到磨合、适应的过程。因此，在教育引导和典型示范的基础上，还要科学设置监区标准化建设的考评指标，完善“基层单位、机关处室、民警个体”和“科室、监区、个人”两个“三位一体”考评机制，进一步修改完善监狱局对监狱、监狱对监区、监区对个人的统一考核指标和考评方法，确保考核指标与制度文件相一致，与基层业务相吻合，确保考核方法简化、量化、易操作，逐步建立起科学规范、评价客观、导向正确的工作实绩量化考核评价体系，从而推动监区标准化建设落地生根。

三、实施监区标准化建设应正确处理几对关系

（一）要正确处理顶层设计与发挥基层首创精神的关系

监区运行的效能和状态无时无刻不体现着顶层设计与基层智慧的兼容互动。实施监区标准化建设，监狱管理局首先必须从整体上、宏观上对监区功能的定位、监区建设的目标、监区环境的规划、监区制度的梳理以及监区岗位的设置和人员配置等有总体性、全局性、体系性的考量。同时，也要认识到，基层民警在长期的工作实践中积累了丰富实用的管理经验，对基层存在的问题也有切肤的痛感体验。只有认真倾听基层的声音，普遍尊重基层的意见，充分发挥基层的积极性和创造性，监区标准化建设才能避免理想化。总之，实施监区标准化建设，既要注重顶层设计，强化上下一盘棋思想，又要注重发挥基层的首创精神，充分调动机关和基层两个积极性，从而实现上与下、外与内的协调统一，良好互动。

（二）要正确处理形式与内容的关系

形式与内容历来都是辩证统一的。在监区标准化建设过程中，不可避免地要对监区环境、导向标识、格言警句、宣传栏等进行统一规范，也有必要对监区办公室、值班室、谈话室和罪犯监舍、伙房、储藏室、阅览室、晾晒间、生产车间等功能用房进行配置升级达标。这是监区标准化建设的物质基础和外在表现形式。但更重要的，监区完备的管理制度、规范的执法流程、科学的岗位设置及高效的运转体系才是监区标准化建设的核心和重点。因此，实施监区标准化建设，既要注重一定的形式，不断改善监区硬件设施环境，更要妥善处理形式与内容的关系，防止重形式，轻内容，脱离实际需要一味追求形式上的高大上，最终忽视了监狱执法的本质要求。

（三）要正确处理共性与个性的关系

监区标准化建设，省局有统一的标准和要求，这是各监狱监区需要普遍遵守的共性原则。但这并不等于监区标准化建设不能有各监区个性化的内容。事实上，由于各监狱建设年代、历史格局、功能定位、押犯构成等都有较大差异，如专门关押老病残犯的监狱，其管理考核重点显然大不相同，因此，监区标准化建设可以而且应该结合自身的实际情况，因地制宜，循序渐进，形成特色。

（责任编辑 赵海鸥）