主任检察官改革背景下检察委员会工作机制之完善

王 稳（北京市西城区人民检察院）

彭智刚（北京市西城区人民检察院副检察长）



主任检察官改革背景下检察委员会工作机制之完善

王 稳（北京市西城区人民检察院）

彭智刚（北京市西城区人民检察院副检察长）

我国检察委员会（下文简称检委会）工作机制是在借鉴苏联检察制度的基础上与中国国情相结合的产物，是我国检察权制度的一项重要内容，它在推进科学决策、实现司法民主、促进司法公正、强化内部监督等方面发挥着重要作用。当前的检委会工作机制掣肘了检察权的良性运行，在司法改革尤其是主任检察官改革的背景下，对检委会工作机制的完善显得尤为必要。本文从实证研究的视角，检视检委会工作机制在司法实践中存在的普遍问题，并对检委会制度的改革和完善方向进行探讨。

一、我国检委会工作机制的实践发展

从检委会的职权及决策机制来看，我国检委会工作机制先后经历了建立、摸索、规范和完善的过程，历经从检察长担任检委会主席到检察长领导检委会，再到检察长主持检委会的重大转变。从上述三次转变可以看出，检委会制度的改革及实践，目的在于逐步分散传统上过于集中的检察权，构建检察机关内部的民主决策与制约机制，通过在民主决策和检察权独立行使二者之间寻找平衡点，从而以科学民主决策实现法律公平公正实施为终极目标。如今，检委会制度的合法渊源来自于《中华人民共和国人民检察院组织法》和《中华人民共和国检察官法》，并被《人民检察院检察委员会组织条例》《人民检察院检察委员会议事和工作规则》所确定，检委会已经成为检察院内部最高的司法决策机构，是检察机关实行民主集中制的司法组织形式，其职能定位是“讨论决定重大案件”和“其他重大问题”①杨振江主编：《检察委员会理论与实务研究》，中国检察出版社2012年版，第2页。。

检委会在决策的过程中实行民主集中制，对于抵制个人专断、司法集权等不良倾向，抵制外部力量对司法裁判的不当干预，准确发现事实、有效搜集证据，正确处理案件，具有重要的意义。但随着司法改革尤其是主任检察官办案责任制改革的推进，现行检委会运行机制中的问题日益凸显，亟待完善。

二、主任检察官改革背景下我国检委会工作机制的问题检视

主任检察官办案责任制是当前司法体制改革的重要内容，是以实现检察办案扁平化管理为目标，触及检察机关基本办案单位，理顺“检察一体化”与“检察官独立性”关系的重大变革②参见2013年最高人民检察院《检察官办案责任制改革试点方案》；连小可、李薇薇、田萍：《主任检察官办案责任制改革视野下检委会制度的完善与创新》，《法制与社会》，2015年第5期（下）。。建立以主任检察官为核心的检察官办案责任制，其实质是建立以检察官为中心的基础办案单元（办案组），办案单元内部形成以职位为核心的业务责任机制，从而达到提升案件办理效率和质量的效果③李维维：《主任检察官办案责任制改革》，《中国检察官》，2015年第3期。。

主任检察官改革必然涉及到主任检察官与检察长和检委会关系，在司法改革的试点探索与实践中，各地都对检委会与主任检察官的职权关系上做出了一定梳理。通过对各地改革方案的比较上来看，在检委会与主任检察官的职权划分上，理论与实务界尚没有统一的标准与定论，这一方面有传统因素的束缚，也有现行法律规定的限制。而现行检委会的具体运行机制也存在诸多不适应主任检察官办案责任制改革的地方，亟待改革。

（一）检委会决策权行使中未处理好与检察长、主任检察官办案组的关系

1.检察长在检委会决策中的角色定位模糊、权力不清。从检察权的顶层设计来看，检察机关内部在权利分配上逐渐倾向于制约监督与多元的民主化管理的理念。如2013年新颁布施行的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对原刑事诉讼规则中检察权属进行了重新配置，除了将检察长和公安机关负责人的回避决定交由检委会负责外，原来由检委会讨论决定的其他案件事宜都修改为“由检察长或检察委员会决定”。这样规定的初衷可谓良善，有利于促进检察机关内部的民主与效率，然而它在实务操作层面上却带来诸多困扰：即检察长与检委会的权力范围与界限模糊重叠、没有明确的区分；同时该规定暗含了检察长可以基于司法效率之考量对拟上会讨论的案件进行必要截流，因为提交检委会讨论的案件，在程序上必须经检察长批准后方能上会，如此之规定，一定程度上限缩了检委会在案件审议上的数量范围，影响检察委员会决策权的行使。除此之外，检委会实际作用也受到了影响，其中一个最主要的问题就在于：检察长在检委会决策中的角色定位模糊。根据《人民检察院组织法》之规定，检察委员会实行民主集中制，在检察长主持下讨论决定重大案件或者其他重大问题。据此，检察长在检委会讨论决定的过程中，应当是起着“主持人”的作用，把握会议的进程与方向。但实践中，由于检察长统一领导人民检察院的工作，检察长的意见具有很高的权威性和终局性，很大程度上影响着检委会的最终决策。

2.检委会与主任检察官办案组职权界限不明。目前基本依照《人民检察院组织法》的规定，将检委会与办案组确立为命令与执行的关系。然而，随着主任检察官办案责任制改革的深入推进，主任检察官被赋予更多的司法能动性，成为“独立办案、自主决定、独立负责”的司法权责主体，这种独立责任制改革使检委会与办案组织间的传统关系发生了根本性动摇，矛盾越发凸出：一方面表现为责任上的缺失，即当前的改革中检委会在案件的决定上没有了承担责任的空间，这就造成了检委会将对其审议的案件不负任何法律责任；另一方面表现在法律上的障碍，我国现有法律并没有赋予主任检察官作为独立办案组织的地位，因此，从法理基础上来看，他们无法享有独立的司法决定权，这就造成了权责不对称的现象。另外，部分主任检察官出于对“终身责任制”的畏惧心理，在面对没有把握的疑难案件时，往往通过提交检委会讨论的方式来达到分散责任或使责任上移的目的，使司法责任制改革流于形式。因此，如何处理好检察委员会与主任检察官之间的关系，是关涉主任检察官司法责任制改革成败的关键。

（二）检委会决策机制仍存在较强的行政化色彩

“去行政化”是检委会改革的重要任务之一，其根源在于“决策行政化”在检察权这一司法权的行使中产生了诸多问题。检委会决策的行政化究其原因，主要包括三个方面：

1.决策事项在法律与行政上存在交叉。检委会作为检察机关内部的决策机构，有“议案”和“议事”功能。在“议案”的层面上具有司法属性，但其除了对重大疑难案件进行决策外，还肩负着总结检察经验、制定规范性文件以及决定重大管理事项等类行政化职能。“议案”和“议事”两大职能，使检委会在决策过程中极易产生行政管理与司法裁决间的程序模糊。然而，在同一检察院内部，由于检委会与党组会、检察长办公会、院务会等机构在“议事”职能上存在交叉混淆、相互重叠的现象。很多情况下，检察院内部的“议案”决定由党组会、院务会产生。当检委会职能更多地落实在“议案”职能上时，就导致了检委会在很大程度上会把行政化管理模式带到司法案件的讨论与决策中，使司法权的行使打上了行政化烙印。

2.决策主体和决策过程的行政化。检委会委员基本上是由院内行政职务较高的处长、主任、副检察长、检察长等组成，使得检委会委员不仅是一种专业职称，同时还是较高行政级别的象征，使得检委会委员在人员组成上具有了浓重的行政色彩，检委会决策过程缺少专业人员的参与。同时，检察决策过程也存在行政化问题。实践中普遍存在检委会未决案件通过请示方式进入行政审批程序的现象。

（三）检委会决策机制存在信息不对称性

笔者在司法实践中发现，检委会的决策模式存在着严重的信息不对称性，这种弊端在司法案件的讨论中表现得尤为凸出，例如，在疑难、重大的案件讨论中，一般都是由主任检察官（承办检察官）向检委会委员递交一份事先整理好的案件汇报材料，汇报材料中主要包括案情简介、当事人信息、证据或事实的疑点和问题、及承办检察官与主管领导的意见。由于检委会的召开与决议有严格的组织上与程序上的要出，因此每次检委会都是对一定时期积攒的疑难案件进行集中讨论，这种会议时间上有限性导致了委员们不可能对每个案件的案卷材料逐本翻看核实，故而检察官的案件汇报材料自然就成了检委会据以做出决定的最主要甚至是唯一依据。由于绝对不起诉案件必须提交检委会讨论，一些受到司法腐败侵蚀的检察官可能在汇报材料中恶意篡改事实与证据信息，蓄意干扰检委会委员的判断，从而误导检委会做出错误结论。

在现实中，检委会对不起诉案件的改变率十分低，基本是依照承办人的意见做决策，例如我国东部沿海某省份地级市检察机关在2010～2014年的5年期间，检委会讨论的不起诉案件量分别为41件、46件、48件、51件、47件，而最终改变承办人意见的各年数据为：3件、5件、2件、6件、5件，分别占不起诉案件量的比例为：7.3%、10.8%、4.2%、11.7%、10.6%；2015年1～6月期间，检委会31件不起诉案件，其中绝对不诉13件、相对不诉3件、存疑不诉15件，而最终被检委会改变意见的各类不起诉案件数为2件、0件、3件，分别占总数的15.3%、 0%、20%。由调研数据的分析可知，检委会在绝大多数不起诉案件的讨论中，基本是按照承办检察官的意见做出最终结论，没有起到应有的风险把关与监督作用。因此，检委会案件讨论中存在的信息不对称性危害不可小觑。

表一：2010～2014年该地级市检察机关不起诉案件统计情况

表二：2015年1～6月份不起诉案件的数据统计

三、主任检察官办案责任制改革背景下检委会运行机制的完善

（一）理顺检委会与检察长、主任检察官的关系

1.理顺检委会与检察长的关系。检察长所具有的单独决策权，并不与检察委员会制度设计的初衷相悖，关键在于应当区分检察长和检委会在权力上界限。笔者认为，不应一味地笼统规定两者都有决定权，而使最终的决定选择权落入检察长一人手中。对于检委会讨论重大案件或重大问题时，笔者认为检察长应当行使着“主持人”的权力而非“决定人”的权力，强调检委会审议议题时严格按照法定程序进行，绝不能忽视委员“表决”这一环节，即要通过正式的表决，由检委会办事机构计算表决票数，严格按照民主集中制的少数服从多数的原则来讨论案件或事项。另外，为了制约检察长对个案的干预，可以建立议案提请备案制④冯新福：《从司法属性看检委会委员专业改革》，载于《2014年甘肃省检察理论研究年会优秀论文集》，2014年9月。。对于承办人拟提交检委会的案件，如果检察长不同意上会讨论，必须由检委会办事机构如实登记备案。

2.理顺检委会与主任检察官的关系。在“议案”方面，对于普通案件，主任检察官与检察委员会之间的关系宜转变为“案件承办”与“咨询、复核”的关系。即在办案中，案件的承办检察官对普通案件在事实或证据上存在困惑或没有十足把握时，出于审慎起见，可以将案件送至检委会以获得法律意见咨询。此时，检委会对拟审议的案件仅能提供法律咨询意见，不能对案件的定性与处理做出决定；而检委会讨论所做出的案件意见对承办检察官也仅具有参考的价值，不具有约束力、不能成为决定案件的权威依据，是否采用该意见完全由承办检察官自主决定，并对自己所采纳的意见负最终责任。而对于不起诉案件，检委会不仅要提供法律咨询，而且要对案件的办理情况进行复核把关，必要时可以改变承办人的意见。笔者认为，这样分配二者之间的权力有如下好处：一方面有利于促进主任检察官独立责任制的推进，使承办人对自己承办的案件自主决定、自主负责；另一方面，保留了检委会对不起诉、疑难等重大案件的最终决定权，可以对此类案件进行最后的把关，以集体的智慧防止个人判断的恣意。

（二）弱化检委会决策机制的行政化色彩，构建检委会的二元审议程序

对检委会的不同审议事项，构建“议案”和“议事”二元制审议程序。对于“议案”即侧重司法属性的案件咨询权，应当适用准司法化的讨论模式，去除行政化因素；而对于“议事”即关涉司法实务的议事权，则可以适用行政化模式的审议程序，以改变目前单一的决议模式。然而在议事程序上，应在革除现有弊端的前提下，有条件地保留行政化审议程序。具体而言，需要完善两个方面的工作：

1.对检委会“议事”职权进行科学界定。明确议事职能的范畴，划分出议事与议案之间的边界，是解决检察权在运作中错位的重要前提。检委会的职责定位问题不解决，就很难做到检委会决策去行政化。不同级别的检察院由于在业务上有很大的差别，笔者认为可以考虑区分基层院和省级院、高检院，将讨论研究“其他重大问题”的“议事”职能进行分别限定。如某市人民检察院《检委会议事和工作细则》明确检委会议题范围，对“议事”职能进行细化，明确了五个方面十二项审议内容：一是重大案件，对于“有重大社会影响，拟提请抗诉案件，以及本院业务部门与下级院检委会之间、本院业务部门之间有重大意见分歧”等七类案件，规定必须提请检委会审议研究。二是重大业务部署或执行情况，包括涉及贯彻国家法律、政策的重大问题，贯彻最高检工作部署、决定的重大问题，本市专项工作、检察改革等情况，必须经检委会审议研究。三是业务规范性文件，对全市检察业务具有指导作用的内外部规范性文件，在出台前须经检委会审议研究。四是向最高检请示的重大事项或者案件。五是下级院的业务工作报告以及检委会决定等，如果检察长决定研究的，也必须上会研究⑤见最高人民检察院法律政策研究室：《检察委员会工作情况》第1期，2014年3月。。

2.完善检委会委员的选任机制，提高检委会委员的司法专业化程度。执行主体的素质、检委会委员的构成状况直接影响检委会决议的质量和效率。显而易见，行政级别高并不能与法律专业高水准必然地划上等号，因此在检委会委员的选任上不应仅仅以行政级别的高低来限定选任的对象，更多地还应考虑选任人员的办案经验和业务水平，甚至可以探讨邀请高校中的法学专家成为委员，参与案件的讨论决定。如2012年某市人民检察院出台《检察人才管理办法》，明确各院检委会除席位制委员之外，其他委员应当在全市检察业务专家和业务骨干中择优产生，并下发《关于配备检委会专职委员的意见》，规范了专职委员的职责、任职资格条件和管理机制。全市各级检察院通过聘请知名法学专家担任挂职副检察长，引入专家学者辅助检委会决策机制，选聘48位不同领域的检察业务重大、疑难、复杂问题进行研究论证，发挥了智库作用⑥见最高人民检察院法律政策研究室：《检察委员会工作情况》第1期，2014年3月。。

（责任编辑 朱腾飞）