“三农”发展中的四大矛盾及其破解策略

王国敏,王元聪

(四川大学马克思主义学院,四川成都610065)

1 引言

“三农”问题是一个与国家经济发展、政权稳定和社会安宁密切相关的重大问题。在全面建成小康社会的战略决胜阶段,农业仍是实现“四化同步”的短腿,农村仍是全面小康的短板,农民仍是共享改革建设成果中的弱势群体。党和国家历来高度重视“三农”发展,要求始终把解决好农业农村农民问题作为全党工作的重中之重。在党中央明确提出“中国要强农业必须强,中国要富农民必须富,中国要美农村必须美”[1]658的论断后,进一步强调,坚持“三农”重中之重地位不动摇,加快转变农业发展方式,让农业更强、农民更富、农村更美,在此背景下,对我国“三农”问题进行探讨,是一个现实而又紧迫的议题。

通过中国知网(CNKI)检索学界围绕“三农”矛盾展开的探讨文章,发现其中较具代表性的如下:温铁军认为,基本国情矛盾(人地关系高度紧张)和体制矛盾(城乡分割对立的二元结构)是制约我国“三农”发展的两大主要矛盾[2];郭晓鸣用农业持续增长与农产品安全、农产品质量安全要求提升与农村生态环境恶化等“五个趋于加剧”概括了我国农业发展中面临的矛盾[3];郜俊玲、周立认为,我国中部解决“三农”矛盾需要处理好保障国家粮食安全与农民增收、区域分工与协调发展、调动农民农业生产积极性与转移农村劳动力、自身发展与国家政策支持四大关系。上述学者对“三农”矛盾进行的探讨,或从整体思路着眼,或就具体视角切入,或以某一区域为对象,综合来看,虽然这些论点都是经过系统分析与严谨论证后得出的,但就时效性和针对性而言,新时期“三农”所面临的矛盾已随经济社会发展而不断发生变化,这正是笔者展开“三农”矛盾研究的意义所在。

2 “三农”发展面临的四大矛盾

“三农”发展受到诸多因素的影响,面临诸多挑战。从“三农”突围的逻辑理路来看:城乡一体化是根本途径,农村城镇化是首要前提,农民市民化是核心内容,农业现代化是重要保证。

2.1 国家宏观战略布局与多元利益主体博弈的矛盾

城乡一体化是指城市与农村由分割对立的两大板块融合为单一实体的过程。就国家宏观战略布局而言,其目标是以城市和农村在经济、政治、社会、文化与生态等领域实现有机融合为预期,从而促进城乡之间、区域之间均衡发展。在理论预设中,惯常是以先进“化”落后的,城市是先进的,是用来“化”农村的。城市“化”农村,通常有两种模式:一是在城市的强大吸附力下,使分散于农村的资源要素迅速聚集起来向城市工业进行大规模的单向迁移。在大量输出资源要素以后,农村势必越发萧条和衰败,而城镇走向繁荣,此为“顾此失彼”模式,这是由“一体化”理论认知与实践操作中出现的偏差所导致;二是农村资源要素按照城市工业部门的运转要求进行调适或重组,在适应现代城市工业需求标准的基础上进行要素输出与资源引入,以促进农村和城市共同发展,此为“互利共惠”模式。从实质上看,两种模式各自代表了不同的利益,这本身也是一种城市与乡村之间博弈的矛盾。

在评判城市“化”农村的两种模式时,不同的经济学流派结合自身理论框架进行了不同的解读:政治经济学通常是考察生产关系的变迁,制度经济学侧重于投资成本与实际收益的比较,发展经济学倾向于强调城市工业对农村农业发展的改造效能。从解释立场看,不同流派代表着“化”这一过程中的不同利益主体,各自基于利益差异性而选择了不同的切入视角和测评重心,对“顾此失彼”和“互利共惠”两种模式给出了不同结论。究其实质,是贯穿于这一过程始终的地方政府、农民与市民等相关利益主体间的一种博弈,各方主体都会为了实现自身利益最大化而争夺。具体而言:一是从政府立场来看,农业是国民经济的基础,这种战略性基础地位只能加强而不能削弱;农村地区是社会稳定的重要组件,农民是农村稳定的基本元素,粮食是稳定农民的关键因子[4]。虽然各级政府在“政绩观”驱动下会竭力推进城乡“一体化”,但也并不主张在“化”的过程中削弱农业的基础性地位,也不允许农村与城市、农民与市民之间的差距过大。与之相对应的是,政府部门在这种“两难”抉择下对农村和农民的“保护”势必会触及城镇和市民的发展利益。二是对农村居民而言,农村不仅是我国5亿多农村常住人口赖以生存的地理空间,也是现代化农业生产的产业载体,还是维系社会安宁的重要场域。在“一体化”进程中,如果地位式微的农村资源和农业要素悉数被处于竞争优势的城市和工业“虹吸”,结果必然会导致农村萧条和农业弱质。这种以牺牲农村农业利益为代价的发展,不仅农民不赞同,而且政府也不主张。三是就城市居民角度讲,大量农业人口涌入城镇,在就业、医疗、交通、教育等方面,可能会与市民产生竞争甚至会挤占市民原本既得的利益和机会。在利益和机会总量变化不大的情况下,城市居民必然会竭力保卫,外来人口为在城市立足也相应地会奋起力争,这就会导致利益的重新分割和机会的再分配。在这个过程中,政府的初衷是主张农民进城,使之在为经济社会进步作贡献的同时也能共享改革发展新成果;农民为追求更为现代的生产生活方式,也愿意进城安居乐业。但是,政府和农民的这些主张和诉求在客观上触碰了市民的既得利益,因而,三方必然发生利益争夺和关系重构,这就是多元主体间利益博弈的矛盾焦点之一。

2.2 现代农业发展与农业劳动力弱化的矛盾

在农村城镇化进程中,农民在农业与工业、服务业间的自由流动,客观上能够为城镇建设和工业服务业发展提供廉价劳动力,可以降低现代工业服务业的运行成本;通过务工,农民不仅拓宽了就业渠道和收入来源,也有利于实现增收。

在看到农村城镇化正效能的同时,也必须指出农村城镇化运行逻辑背后隐藏的矛盾:一是大量农村人口转向城镇在客观上会加重城镇运转负荷。长期以来,中国城镇发展水平相对滞后,城市容量有限、承载能力不足,农村人口大量向城市聚集会增加城市医疗卫生、公共交通、基础设施等公共服务方面的运行压力;若是城镇的数量与规模、结构与布局以及配套的基础设施未进行优化和完善,也就是在城市综合承载能力与容纳能力改观不明显的情况下,城镇人口的大幅增加必然会引致一系列的生存问题、教育问题与环境问题。二是大量农村劳动力向城镇转移必然会削弱农业发展力量。一般而言,进城务工的农民大多是青壮年,相应地造成农村空心化、农业副业化问题,留守农村的老人、小孩和部分妇女承担起农业生产的任务。一方面,这些留守群体因为知识局限、视野狭窄而无法将现代耕种技术运用到农业生产,这不利于新型农业经营主体的培育与壮大;另一方面,传统的农业经营理念根深蒂固,这不利于农业产业结构调整和农业产业链向纵横两个维度拓展,也不利于现代农业经营体系的构建与创新。每况愈下的农业比较收益必然导致农业发展后劲不足,将会有更多的农民弃耕厌耕,粮食作物耕种面积的大幅削减不仅不利于农业经济发展,在某种程度上甚至会危及国家粮食安全。三是长期生活在城镇的农民工群体,习惯了城市的生活节奏和生产生活方式,即使他们生活在城镇底层,也不愿回乡务农,长此以往,农业生产可能出现后继无人的断层境地。这也就意味着,在现代农业的发展中会面临“谁来种地”“怎样种地”的困厄,这是现代农业发展与农业劳动力老弱化之间矛盾的具体体现。

2.3 农业转移人口身份农民化与职业非农化的矛盾

农民市民化通常以农业人口向城市有序转移的方式来实现。在我国农业人口转移过程中,滞后的制度与日益发展的现实之间构成明显的分离,由此产生了数量庞大的特殊群体——农民工。为什么说农民工是特殊群体呢?从身份来看,农民工在法律和制度上是农民,因为他们是农村户籍,即身份农民化;从职业来看,农民工又不是农民,因为他们离开了农村和土地,从事的是工业或服务业,即职业非农化。这是农民工存在的双重状态。

从社会分工情况看,农业逐渐成为农民工群体的副业,工业和服务业成为主业。不少新生代农民工已经不具备农业耕种技能,也无心继续从事农业生产,即使是在城市从事脏活、苦活、累活,他们也愿意接受,这是农民工为摆脱农民身份的真实诉求,但这仅仅是在工种层面实现了职业非农化。在现行户籍制度与社会保障体系下,虽然进城农民工可以为城市经济社会发展提供充足的廉价劳动力,但是城市在获得“人口红利”后又没有义务为这些职业非农化的农民工群体提供与市民同等的社会福利和制度保障。原本城乡居民之间的差异应仅限于因社会分工不同而出现的职业差异,在其他方面都应该享受平等的待遇,但是在“城乡分治,一国两策”的二元体制下[5],农民工的职业非农化通常被漠视。农业转移人口在市民化进程中因身份的农民化和职业的非农化所引致的显性矛盾,随时可能被激化。

农民工这种非制度化的身份,虽然使得农民可以在农民与工人两种身份之间进行自由切换,但必须指出的是,农民工在激烈的就业竞争中往往处于“被选择”的劣势地位,当城市一些行业或者产业链的用工需求因市场竞争或发展潜力所限而趋于饱和需要裁员或减少招聘时,部分雇工方就会利用各种歧视性手段将农民工拒之门外,相应地,失业农民工不愿意回到农村,在城市又无法立足。如此一来,这部分农民工群体成为生活在城市与农村夹角之间的“边缘人”。这至少会产生以下负面影响:一是就农民工个体而言,他们无法对自己的未来进行明确定位和合理规划,关于人生资本的规划和投资以及社会效应的发挥更是无从谈及;二是对城乡社会而言,先行进城的农民工较之于农村留守人口是综合素质相对较高的特殊语境下的“精英”或“能人”,如果这些群体长期生活在城市社会底层,就可能引致社会失衡,甚至导致秩序混乱。

2.4 保障重要农产品供给与资源环境承载力的矛盾

粮食是国民经济基础的基础。确保重要农产品有效供给事关国计民生,是我国农业现代化进程中必须要重视的现实问题。虽然2015年我国粮食总产量实现了“十二连增”,但是粮食自给率自2002年以来总体呈下降趋势,2010年和2012年甚至低于90%,分别为89.49%和88.38%,2015年更是陡降至83.82%,远远低于国家确定的粮食自给率95%的既定目标[6]。在“十三五”期间,我国以粮食为主的重要农产品供给缺口将会继续扩大。原因如下:一是粮食刚性需求将会持续增加。随着城乡居民收入水平不断攀升,饮食结构将加速升级,加之放开单独两孩政策之后,人口数量会出现趋势性增长,对粮食等重要农产品的需求量还会大幅增加,继而出现“丰年缺粮”状态。二是在传统分散经营模式下,我国农业生产成本不断上升,大宗农产品价格也普遍高于国际市场均价,对农业生产形成了“双重挤压”。三是目前一些地区粮食连年增产是建立在对农业资源要素的超前透支、高额消耗和过度开发基础之上,若是部分农用地因休耕或土壤修复而在一定时段内不具备生产功能,那么农产品势必会随着耕种面积调减而出现增速放缓趋势。四是受到资源环境承载能力约束。对农业生产而言,土地是载体,水资源是命脉,农药、化肥是必需品。一方面,我国耕地和水资源短缺,工业化城镇化挤占了大量的耕地,随着农产品耕种面积的减少,加之受水资源总量不足且时空分布不均的制约,势必会增加我国农产品有效供给的隐忧;另一方面,农业污染、工业污染、生活污染交织加剧了资源环境压力。为实现农产品增产,农业经营主体在农业生产过程中施用了大量农药和化肥,这些“传统农户”难以应用农业综合集成技术,化肥、农药、薄膜等外部要素的超量投入导致农地和水源深度污染。此外,工业生产和城市生活中排放的大量污水和废弃物也正在向农村蔓延和扩散,并且方式已从单一的点源污染演变为“点源+面源”的叠加模式污染。

3 “三农”突围的破解策略

“三农”问题是一个结构复杂、关联度强、风险交织的问题集合,破解“三农”问题须以厘清“三农”内部逻辑为前提,进而对农业、农民、农村进行全面思考与系统规划。

3.1 坚持城乡一体化,这是“三农”突围的根本途径

一是在战略导向层面彻底根除“重城轻乡”思想。改变过往为发展城镇而不惜牺牲农村、农民和农业利益的思路,构建一个以城乡居民都能共享生活资料、共同参与社会生产、同等享受城镇化进程中释放的发展红利为基本要义的新型城乡关系[7],即通过城乡公平而非以城带乡,工农互补而非以工促农或以农助工的方式,使城乡在“一体化”进程中能相辅相成,共同进退。二是实行差别化的城乡区域一体化政策。在非均衡发展战略框架下,我国区域经济水平参差不齐,城乡差异巨大。因此,必须结合区域和城乡具体实情,按照“总体布局+分类指导”和“因地制宜+循序渐进”原则来制定实施“一体化”政策。三是建立城乡之间资源要素的双向互动机制。在遵循市场经济运行规律的基础上,有效衔接市场决定性作用和政府宏观调控职能,引导劳动力资源、土地要素和金融资本在城乡之间合理配置和双向互动,以实现城乡“互利共惠”。

3.2 坚持农村城镇化,这是“三农”突围的首要前提

在农村城镇化进程中,城镇因大量外来人口涌入而运转负荷加重,农业发展力量也相应地因大量劳动力流出而遭到削弱。要克服这一矛盾,必须从以下方面着力:一是坚持城镇扩容与提质并重。城市在扩容提质的过程中要避免“摊大饼”的推进模式,同时也要预防城镇因过度膨胀而出现“城市病”,各地可根据区域实际,考虑在大城市周边发展卫星城以减轻大城市的人口压力和运行负荷,在空间布局上打造城市群,实现大城市与小城镇协调发展。二是坚持“以人为本”的城镇化发展理念。通过增加政府财政拨付额度和吸纳社会投资,健全完善城镇中的公共基础设施,使进城农民在城市生活中能够享受到配套完善的基本公共服务。三是加大力度培育现代职业农民。当现代企业的经营理念、方式和技术引入农业生产后,农业生产也将如同企业流水线作业一样实现机械化和智能化,因此,需要加强农民的职业技能培训,提升农民的农业生产技能。四是严守耕地红线。当城镇化征占农业用地时,必须坚持“占一补一,占优补优”的占补平衡原则,既不能减少耕地数量,也要确保耕地质量。

3.3 坚持农民市民化,这是“三农”突围的核心内容

在农民市民化进程中,户口归属本身只是一种形式,矛盾的焦点是户籍制度背后所隐藏的城乡居民间差异化的公共福利和社会保障。因此,要在制度层面消除市民化农民在身份农民化和职业非农化之间的冲突,促进城乡居民权利对等、社会保障体系均衡分配。具体而言:一是在户籍制度改革实践中,加快推进城乡基本公共服务均等化步伐,尽可能去除隐藏在制度背后的差异化福利权利,以确保农村居民、城镇居民享受到同等的待遇。二是建立健全社会保障体系,确保“农转非”人口在落户城镇能够享受到与当地居民同等的社保权益,去除因城乡户籍不同而产生的福利供给差别,使进城民工及其子女享有均等的就业机会、教育机会,享受到同等的社会基本公共服务,从制度和法律层面规避城乡居民因职业差异而衍生的身份差异[8]。三是加快推进城市经济发展、结构升级和产业配套政策,以便为市民化农民提供更多的择业渠道和就业机会;同时制定适宜的创业支持计划,引导一批有能力的农民工回乡创业。

3.4 坚持农业现代化,这是“三农”突围的重要保证

在农业现代化进程中,要协调好保障重要农产品供给与资源环境承载力的关系,就必须坚持“三个导向”:一是以解决“谁来种地”和“如何种地”为导向,加快构建新型农业经营体系和培育新型农业经营主体。农业现代化是以“人的现代化”和“物的现代化”为基础。“人的现代化”要求农民有知识、懂技术、会经营,“物的现代化”要求运用先进的农业技术和机械设备。一方面,要加大力度对专业大户、农业企业家、专业合作社负责人等乡村能人进行专业培训,以增进其在农业经营中的市场眼光、管理水平与经营能力,同时从政策、金融、市场等方面提供大力支持。另一方面,引导和鼓励农业企业等工商资本下乡,以强化农业产业化经营的水平和能力,从横向和纵向两个维度拓展农业产业链。二是取消普惠式的种粮补贴制度,转而以耕种面积与粮食产量为标准进行量化补贴,以改善大量农耕地长期出现的撂荒现象。三是以突破资源环境的现实瓶颈为导向,加快推进农业发展方式转变。一方面,大力增强农民的绿色发展与绿色治理意识。在农业生产与生活中,加大生态理念和绿色发展的宣传教育力度,提升农民的“绿色意识”并转化为自觉行动,促进农业生产经营良性循环发展。另一方面,加快完善关于农业自然资源要素的相关法律法规,制定相关的奖惩制度;同时,及时将农业科学技术运用到自然资源的开发利用中,在不破坏生态系统的前提下,适度将盐碱地、山地可利用资源改造为农业用地。四是以提升农产品数量和质量安全为导向,大力发展优质高效农产品。在“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略布局下,合理调适以粮食为主的重要农产品的产区布局,积极建构粮食主产功能区和提升粮食综合生产能力,持续稳定重要农产品播种面积,优化农产品种类和结构,在增加单产的基础上提升质量安全水平。

参考文献:

[1]十八大以来重要文献选编(上)[G].北京:中央文献出版社,2014.

[2]温铁军.“三农问题”的症结在于两个基本矛盾[J].群言,2002(6):12-14.

[3]郭晓鸣.中国农业发展面临极具挑战性的矛盾[N].社会科学报,2016-04-28.

[4]王国敏,王元聪.基于政治学视角的国家粮食安全问题研究[J].学术界,2013(9):220-229+312.

[5]陆学艺.当前农村形势和社会主义新农村建设[J].江西社会科学,2006(4):7-21.

[6]王国敏,周庆元.我国粮食综合生产能力影响因素的实证分析[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2016(3):82-88.

[7]王国敏,王元聪.我国城镇化发展的四大误区及对策研究[J].思想战线,2015(06):84-87.