资产收益扶持制度在精准扶贫中的作用及其实现

曾盛聪

(福建师范大学公共管理学院,福建福州350007)

1 问题的提出

在制定我国十三五期间精准扶贫与精准脱贫战略时,中共十八届五中全会在中央层面提出了“探索对贫困人口实行资产收益扶持制度”的构想[1]14。如果说精准扶贫与精准脱贫战略揭示了我国扶贫将由系统化、大范围转向精细化、专业化,那么,资产收益扶持制度则具有实现这种转变的政策工具或政策手段创新之意义。尽管目前尚在四川、湖南、湖北、贵州等部分省份先行试点资产收益扶持制度,但它作为中央层面提出的实现精准扶贫、精准脱贫的政策手段,需要转化为更多地方政府尤其是县级政府的全面自觉的行为,易言之,地方政府需要坐实资产收益扶持制度,才能使之成为精准扶贫、精准脱贫的有效政策工具。资产收益扶持制度既是中央政府对地方政府的责任托付和公共服务授权,也是地方政府对辖区内脱贫攻坚诉求的积极回应,体现了回应型政府的应尽之责。地方政府作为辖区社会治理的责任主体,相较于中央政府,它在社会治理上具有属地管理的优势。因此,地方政府在对上承接国家脱贫攻坚的重大规划已经明确之后,对下如何回应属地贫困农户的具体需求,如何把握贫困治理的具体特点,就显得十分重要。地方政府坐实资产收益扶持制度既是中央供给侧改革的大方向对地方政府的必然要求,也是地方政府落实和推进辖区内公共服务供给侧改革的具体内容与体现。以公共服务供给侧改革为分析视角,探讨地方政府对于资产收益扶持制度的坐实之道,显然具有时代性与现实性、战略性与方法论的多重意义。

2 精准扶贫中的资产收益扶持制度：意义及优势

资产收益扶持制度主要是地方政府通过整合分散的各项扶贫、助农资金及现有资源,作为贫困农户的股份将其投放到具有发展优势的新型经营主体或企业的生产经营中,以利益分红、参与就业、技术培训和产品回购等方式增加扶助对象的财产性收益或工资性收入[2]。具体来说,资产收益扶持制度主要帮扶对象是自主创收能力受限的扶贫开发重点县和较落后农村中的贫困人口,尤其是不具备脱贫条件的无业可扶、无力可扶的“两无人员”。这种扶贫方式采用将扶贫资金作为贫困群体的资本整合入股到优势产业,再通过收益分红、就业、技术培训和产品回购等方式回馈到贫困群体身上。它改变了以往“大水漫灌式”的扶贫,转而采取一种更为精准的“滴灌式”扶贫,政府推动将帮扶资金与在地优势项目或产业的融合,旨在为无业可扶、无力可扶的贫困农户构建起可持续的脱贫参与、上岗就业和稳定收入的机制。

资产收益扶持制度是公共服务供给侧改革视角下一项重要的扶贫方式改革与创新。公共服务供给侧改革意味着政府要致力于提高公共服务的质量与效率,实现公共服务供给端与需求端的信息对称与供需合一。扶贫工作本质上是一项政府提供的基本的公共产品或公共服务,其中也面临着供给侧结构性改革的问题。传统“大水漫灌式”扶贫是过去地方政府的通常性做法,这种做法往往囿于“专款专用”等严苛的财务政策以及地方政府简单、省事、快捷的治理思维,这种公共服务供给固然能使贫困农户直接、快捷获得实惠,但却难以做到财政资金供给和公共服务供给的精细化与精准化,难以取得脱贫的实际成效。而资产收益扶持制度作为一项开发式扶贫策略,则需以切合扶贫对象的具体特性为前提,在掌握贫困农户的不同特点与需求的基础上,通过财政资金投入方式的方向性转变,推动扶贫资金与在地资源的有机整合,将有限的财政资源的“好钢”精准地用在“刀刃”上,从而扩大政府财政资金的有效供给,提升政府公共服务的供给质量。作为一项贫困治理的政策工具或政策手段,资产收益扶持制度具有很强的发展优势。

2.1 资产收益扶持制度有助于推动形成贫困问题社会协同治理的格局

贫困问题不论是从其形成因素还是其治理方式看,都体现了社会性、系统性和长期性特点,因此脱贫攻坚显然无法仅仅依靠政府单一的力量得以实现,而必须形成贫困问题的社会协同治理格局。资产收益制度以精准脱贫为出发点,以财政资金撬动社会资源的整合与优化,以政府力量为主导推进贫困问题的社会协同治理,旨在形成贫困问题的协同治理力量与体系。以“中国扶贫第一村”福建省宁德市赤溪村为例,在当地政府财政投入与政策引导下,当地通过成立“公司+合作社+基地+农户”的农业示范基地、淡水养殖示范基地,将油茶、槟榔芋、毛竹、琯溪红心蜜柚种植和香鱼、花鳗、石蛙养殖规模化,形成当地特色农业和养殖业[3]。在旅游产业上,当地政府引进了万博华、杜氏生态农庄等旅游公司对当地旅游资源进行开发建设,并将旅游观光项目建设同农业体验活动相结合,充分利用各方优势,形成可持续发展链条,为贫困农户提供大量创业、就业机会,带动当地第一产业和第三产业的协同发展。赤溪村案例揭示了以财政资金作为引导,能够撬动来自村集体、农户个人、社会捐助以及实体产业、金融投资等各方面的资源参与产业经营,建立政府、企业与农户相结合的经营发展模式,对开发当地优势资源、扶持优势产业起到重要作用。由政府单一主体的扶贫模式走向政府主导的贫困治理的协同模式是政府公共服务供给侧改革的重要体现,而资产收益扶持制度作为一种政策杠杆,有助于推动贫困问题社会协同治理格局的形成。

2.2 资产收益扶持制度有助于促成贫困地区细碎化资源的整合优势

相较于发达地区,贫困地区虽然经济发展落后,但却拥有充足的尚待开发的土地与劳动力资源,土地红利与人口红利的潜在优势明显,只是这些资源长期处于零碎、分散、沉睡状态。从供给侧角度看,假如政府的助农资金与惠农政策能创造出足够的整合力与驱动力,贫困地区获得整合与活化的资源相对于已经处于饱和状态的大城市来说就具有不可忽视的后发优势。目前,我国贫困地区基本上仍然保持传统的小农生产经营模式,而资产收益扶持制度则要求整合土地、林地、水面、生产工具等资源,因此,它能够改变当前贫困农村资源零碎、分散的状态,有助于加快农业基础设施建设和规模化发展,提高农业质量效益和竞争力,从而推动农业供给侧结构性改革和当地农业现代化进程。资产收益扶持制度以政府资金融汇和整合社会资金,引入市场机制和资本运作模式,能够有效开发贫困地区潜在的土地、劳动力和财政资金等资源,促使各类资本要素投入生产活动中,提高使用效率。例如,贵州省六盘水市自2014年起,已有16.52万亩集体土地、8.12万亩“四荒地”以及32.18万平方米水面评估入股,还有各类财政资金共2.74亿元支持企业或新型经营主体的生产经营活动[2],在不增加经营主体成本压力的前提下,通过政府的资金供给与政策引领,促进了产业与当地资源的有机整合,实现了财政资金与产业资金的双赢。很显然,探索实施资产收益扶持制度有助于促动贫困地区的产权制度、土地制度等相关配套制度改革。进一步而言,整合贫困地区现有资源是实行资产收益扶持制度的基础工作,而其前提性任务便要求对个人与集体所有的各项资源进行确权登记和资产评估,这将有效促进农村现有产权制度、土地制度等相关制度改革,推动构建归属明确、权责对应的现代农村产权制度和规范高效的土地制度。

2.3 资产收益扶持制度有助于促进贫困群体对脱贫过程的全面参与并形成共建共享机制

以往的扶贫策略一般是比较单一的救济式或救助式扶贫,通过直接将扶贫资金、助农资金等发放到贫困农户手中,以期改善他们的生活。这个方式有三个明显缺陷：一是扶贫资金在总量上虽然较大,但经过拆分发放到贫困农户手中的可支配金额并不多,失去了资金聚合效应；二是这些资金虽然能够解贫困农户的燃眉之急,但在短暂的缓解困难后并不能给予贫困农户摆脱贫困的办法,不具有治本的效应；三是扶贫资源的直接性投入会导致贫困户对扶贫制度和政府资源的依赖,造成部分贫困农户的消极脱贫心理,贫困地区因内生动力不足造成资源配置效率低下[4]。脱贫对于贫困农户而言,不仅要实现经济的脱贫,还要实现思想脱贫、意志脱贫。“幸福不会从天而降,好日子是干出来的”,在脱贫攻坚中,政府必须有效引导贫困农户树立“宁愿苦干、不愿苦熬”的观念[5]221。资产收益扶持制度一方面通过整合相关财政资金投入优势产业,并通过股份分红、就业、技术指导和产品回购建立贫困农户和企业、新型经营主体之间的利益连接,农民和村集体能够通过财政资金投资成为股民,依据股份参与分红,获得较为稳定的财产性收益；另一方面,农民作为参与者通过就业、创业、技术培训投身到贫困治理的实践之中,帮助他们找到谋生之路。以脱贫参与为路径来增强弱势群体的获得感,以共建为方式让他们共享发展成果,从而实现共建与共享、创业与致富的统一。福建省宁德市赤溪村的农户通过将土地出租或投资入股合作社、旅游开发公司,从中获得租金和工资收益,这不仅让农户及村集体闲置的资源得到充分的利用,并获得技能指导和工资性收益,还能提高农户作为经营者的主人翁意识,进一步体验自身因投身创业、干事业带来的获得感,改变其等、靠、要的惰性心理,增强其对共建作为共享之前提的自觉认知。

3 地方政府坐实资产收益扶持制度的基本思路

从供给侧改革视角看,地方政府必须精准把握辖区内脱贫攻坚的具体需求与特点,合理配置公共财政资源,使其更好发挥撬动社会资源的杠杆作用,强化政府服务职能,推进政府、企业、公众与社会力量的协同治理,以创造更加灵活的贫困治理模式,才能坐实资产收益扶持制度,取得贫困治理的实际成效。

3.1 以精准掌握贫困农户需求、把握属地贫困治理特点为前提

截至2014年年底,我国农村贫困人口仍有7 000多万,不少农户贫困程度很深。脱贫攻坚贵在精准,重在精准,成败之举在于精准[5]220。作为探索实施的脱贫攻坚的政策工具之一,地方政府要坐实资产收益扶持制度,首要的政策思路就是要充分贯彻精准之要义。从宏观上说,资产收益扶持制度是政府公共服务供给侧改革的具体内容之一,要提升政府公共服务供给的有效性,就要求地方政府必须能够充分关注与回应属地社会需求及其特点,只有构建供给方与需求方畅通的信息表达、回应与互动机制,才能形成自上而下的政策供给与自下而上的服务需求之间的协调系统,政府治理与公共服务才能切合具体需求从而保障供给有效性。从微观上看,各地致贫原因、脱贫条件和贫困治理策略千差万别,只有因地制宜、精准识别才能找对“穷根”,明确靶向。这就要求地方政府实施资产收益扶持制度必须对症下药,以精准掌握致贫原因,把握属地贫困治理特点为前提,以更精准、更有效的政府公共服务供给来推进脱贫攻坚,深化贫困治理。

首先,地方政府宜通过建档立卡的方式,作为开展资产收益扶持制度差异化实施的根据。扶贫必先识贫[6]288。建档立卡制度除了有助于详细绘制贫困地图、全面准确掌握贫困人口的详细信息以及一人一册、挂图作业、按图销号之外,还有助于详细掌握贫困农户的不同特点,并作为实施资产收益扶持制度的基础,让扶贫资金与资源精确投放在每个贫困农户上,提高资源使用效率和扶持效果。例如,贫困农户中存在因病、因灾致贫的具有劳动能力但缺少就业机会或创收条件的相对贫困人员,也有因身体或心理缺陷失去创收能力的人员。对前者可以通过提供创业资金、就业渠道、技能培训等方式,政府牵引,吸纳社会力量,带动其创业并融入当地特色产业发展,实现其有效创收；对后者则可考虑将扶贫资金以该贫困个体的名义进行当地特色产业投资,依靠股份分红等方式达到可持续增收。建档立卡,精准识贫,进而有甄别、差异化推进资产收益扶持制度,改变以往“撒胡椒面”式扶贫资金投放,充分照顾到各类贫困个体的需求,防止部分特殊贫困者处于帮扶盲区而享受不到制度红利。另外,将建档立卡中的脱贫进展情况作为对基层政府精准扶贫、精准脱贫工作的考评标准,也能有效地推动脱贫攻坚工程的扎实推进,防止“盆栽式扶贫”或“样板化工程”使脱贫攻坚任务流于形式化。

其次,地方政府要结合属地自然生态、扶贫条件和产业发展实际,做好辖区内资产收益扶持的长远系统规划,促进当地可持续发展。作为一项战略目标已明确的新的制度设计,地方政府在制定和实施资产收益扶贫规划时要思虑周全、目光长远,充分把握属地贫困治理特点,将属地扶贫与供给侧改革相统一,既要着眼于脱贫目标实现,又要确保制度与政策的可持续性；既要促进贫困地区的产业发展,又要避开产能过剩、产业结构不合理、低端项目重复建设等问题；既要金山银山,又要绿水青山,更要像对待生命一样对待生态环境[5]230。地方政府应针对辖区内贫困特征和属地特色,展开实施资产收益扶持制度的优势、劣势、机遇、挑战的SWOT分析,从中制定战略规划,促进可持续发展。各地实施的具体模式应当充分考虑到当地特点制定科学而长远的发展规划,将财政扶贫资金为主导的各项帮扶资源投入到优势产业,创新发展方式,促进当地产业升级,推进结构化变革进程,在探索推进中,坚持树立脱贫攻坚的大局观、长远观和整体观。

3.2 以合理配置财政资金、有效统筹社会资源为重点

首先,要强化财政资金的原生力或首推力。各级政府应适当提高贫困地区地方可支配的用于贫困治理的资金总量,这是资产收益扶持制度推进中的原生力,是引玉之砖。易言之,供给侧改革务必先强化有效供给力度,而不是弱化供给总量。从面上看,资产收益扶持制度在贫困地区的实施过程中,对基础设施建设、土地整治、生态修复与治理、支持当地生产发展等方面的财政支出需求大,但由于当地经济发展限制,贫困地区缺少足额的财政资金来源,这将制约资产收益扶持制度的整合效能。强化财政扶贫资金的杠杆撬动力量,一方面要求中央适当增加对贫困地区地方政府的财政税收支持,通过一般性转移支付的稳定增长、专项转移支付的增设和税收返还等方式增加其必要的财政资金投入；另一方面要求地方政府不断提升自身的“造血”功能和地方财政的自我服务能力,通过深化政府机构改革,优化政府内部与外部管理,利用开源节流的方式使更多的地方财政资金转向脱贫攻坚的战略任务中。只有财政资金的杠杆有足够力度,才能最大程度发挥政府资金在资产收益扶持制度实施中的牵引作用和整合效能。

其次,要转变财政资金使用的“碎片化”思维。在传统扶贫中,各地普遍对财政资金的使用趋向于“碎片化”,资金条块分割管理,多渠道资金的重复交叉和部门间难以协调配合,使得财政资金的整合难度大且管理成本高[7]。许多贫困县、贫困村普遍面临资金过于分散、专款专用带来的可支配资金相对短缺的问题,其重要原因既有专项资金渠道多而一般性转移支付不足,也有政府各部门之间缺乏协调合作和管理机制不统一。例如,财政支农资金在中央层面至少涉及8个部委,每个部委里又牵涉到2～3个司局[2]。每个部门之间对资金的管理机制规定不尽相同,然而财政资金的整合、管理、使用主体主要是在县级。县级政府在供给侧改革中,能否创造出更加灵活的系统化、整体化的财政资金使用思维与模式,直接决定资产收益扶持制度实施的成效,甚至决定扶贫攻坚的最后成效。2015年国务院出台的《推进财政资金统筹使用方案》有较强的现实指导意义,其中规定要加强对财政资金和资源的整合和规范使用,完善资金管理制度,统筹各项资源向贫困县聚集；同时充分赋予县统筹使用财政资金的权利和责任,建立“以县为主体、省级支持配合,以财政资金为主体、引导金融和社会资本参与”的资金整合机制[2]。在资金统筹的政策支持明确后,地方政府能否及时破解“碎片化”思维局限,形成供给侧的强大整合力,便成为当前地方政府改革的重中之重。

再次,要强化地方政府统筹社会资源的能力。资产收益扶持制度的落地单纯依托财政资金的支持是远远不够的,财政资金在其中最重要的目的应当是起引导作用,撬动来自社会各领域的资金、资源参与投入贫困治理,因此,如何合理整合和统筹社会资源是地方政府坐实资产收益扶持制度的关键环节。这需要地方政府完善属地基础设施,积极创设投融资平台和信息交流活动的媒介,为社会投资主体提供制度与政策红利,有效引导企业资金、社会资金乃至国外资金投入贫困地区的脱贫治理,实现财政资金、非财政资金与当地资源的聚合优势。从供给侧改革视角看,如果说政府转变财政资金使用的“碎片化”思维,强化财政扶贫资金的原生力或首推力,可以看作是供给侧改革的“上游领域”,那么实现地方政府对于社会资金与资源的撬动、整合、引领、统筹以及优化配置,则是供给侧改革的“下游领域”,是政府改革的延伸与结果。具体而言,地方政府要坐实资产收益扶持制度,一方面要求地方政府继续做好“政府搭台,企业唱戏”的活动,提高社会资金、资源的有效供给和整体效率；另一方面还要求地方政府牢牢扣紧属地经济发展特点,优化地方的投资结构及产业结构,以延长产业链和生产高附加值产品等方式促进经济发展的可持续性,同步推动农业现代化的进程。

3.3 以强化政府服务职能、推进协同治理为手段

政府吸纳、整合和统筹社会资源是地方政府坐实资产收益扶持制度的基本路径。锻造并提升政府与社会的整合力,其中既有上文所述的资金、资源的要求,也有公共服务、政策支持的要求。在公共服务维度,同样需要在发挥政府各项职能的基础上,充分调动社会公共服务力量,形成政府与社会协同共治的贫困治理格局。

一要强化地方政府的公共服务职能。地方政府要坐实资产收益扶持制度,就必须强化自身的公共服务职能,其中大力发展和完善贫困地区的基础设施是地方政府公共服务的首要之责。贫困地区要着力发展水、电、公路等基础设施建设,扩大基础教育和医疗服务等基础公共服务覆盖面,这不仅是地方政府改善当地民众的生活水平之举,也是推进资产收益扶持制度落地的基本前提。除此之外,地方政府的公共服务还有更深层次的政策性服务之蕴含,在推进供给侧改革的视角下,地方政府还要致力于引导入驻产业、原有在地项目的结构优化升级,发挥宏观调控和政策引导职能。以农业发展现状为例,当前我国农业存在结构不合理、农产品质量不高、竞争力不足的问题,这些问题直接制约了贫困农村脱贫攻坚的成效。近些年,我国高质量的农产品需求呈现快速上升、供不应求的局面,但与之形成对比的是普通农产品滞销也十分严重,这就使得提高高品质的产品供给成为农业改革的当务之急,这也是农业供给侧结构性改革的重点所在。地方政府深化供给侧改革,发挥强有力的政策引导作用,推进在地项目的转型升级,使资产收益扶持制度所依托的产业项目走向高端化,也是资产收益扶持制度落地后获得可持续发展的基础。地方政府把供给侧改革、脱贫目标实现、资产收益扶持的过程引导有机统一起来,既注重优化农业结构,落实农产品质量监控,提高农产品供给的质量和效率,又延长产业链,促进产业优化升级,推动资产收益扶持制度在产业高端、属地特色上运行,是地方政府强化公共服务的应有之义。

二要形成贫困问题协同治理的格局。资产收益扶持制度旨在通过政府资金作为股金的注入与扶持,共建并壮大在地优势项目与产业,形成贫困人口的财产性收益和工资性收入,其本质上就是一种贫困治理的协同。地方政府要坐实这一制度,必然要求进一步强化贫困治理的协同性。贫困问题的协同治理,不仅体现在政府资金与社会资金、社会资源的整合上,还体现在多主体、多产业、全要素的配合与协同上。因此,作为一项地方政府致力于推广和坐实的政策工具,地方政府强化公共服务除了体现在地方政府自身公共服务职能的强化,还体现在地方政府能否把企业、农户、村集体等主体凝聚起来,从而实现多主体的协同；体现在能否通过财政资金把村集体和农户手上细碎、分散、沉睡的土地、资金、劳动力等生产要素激活,从而实现多要素协同；体现在能否把贫困地区环境优势与一、二、三产业有机整合,从而实现多产业协同。这些都是地方政府坐实资产收益扶持制度、实现贫困问题协同治理不可或缺的维度。还是以“中国扶贫第一村”赤溪村为例,近年来,赤溪村的交通、水电等基础设施建设已投入逾8 339万元,以之作为先导吸引外来投资项目7个,资金投入达到1 000万元,还有6个正在实施以及计划实施的外来投资项目,资金投入超过5亿元人民币,有效实现了多主体、多资金的协同[3]。当地政府致力于一、二、三产业融合发展,以特色农业和旅游业相结合,将竹筏漂流、峡谷运动乐园等旅游休闲项目结合珍稀苗木花卉观赏、水乡渔村观赏、采茶、挖春笋等一系列农业观光体验的“农家乐”活动发展旅游产业,不仅为当地带来巨大收益,使赤溪村先后获得“全国旅游扶贫试点村”“中国乡村旅游模范村”“中国最美休闲乡村”等荣誉,实现了多产业协同。

3.4 以推进相关配套改革、完善社会监督为保障

一要深化资产收益扶持制度的系列配套制度改革。资产收益扶持制度是精准扶贫的一项新探索,在实施过程中需要各项配套制度的支持,这就要求包括产权制度、土地经营权甚至财税制度等一系列相关制度的改革完善,以适应新时期精准扶贫、精准脱贫的要求。例如农村资源的确权登记、评估清算的整合过程是作为资本入股的基础性工作,然而“资源型资产、非资源型资产、经营性资产确权难度较大,‘两权抵押(农民承包土地经营权和农民住房财产权)’缺乏政策支持和条件”[2]。我国农村改革进入了深水区,地方政府应在坚持和完善农村集体土地所有制和家庭联产承包责任制前提下,对过时的、不适应扶贫新形势的制度及时加以改革和完善,对农村可资利用的、沉睡的生产要素进行活化探索。2016年3月24日,中国人民银行发布农村“两权”(农村承包土地的经营权和农民住房财产权)抵押贷款试点办法,对金融机构、试点地区和相关部门推进“两权”抵押贷款进行试点探索,这为地方政府活化属地资源要素提供了改革良机。此外,地方政府应适当放宽企业在行政审批中的门槛限制,以税收优惠机制、创业扶持机制提高当地农民自主创业的积极性。

二要完善社会参与和监督制度,防止资产收益扶持制度偏离预定轨道。失去监督和制度约束,就会使“扶贫资金和项目原定的扶助穷人摆脱贫困和获得发展的目标在实际运行过程中被其他目标所置换”[4],导致政府寻租等腐败现象的产生。资产收益扶持制度涉及财政资金、集体与个人的投资资金、产权、经营权、招投标以及分配问题等,与集体和个人的利益密切相关,直接影响到制度红利是否真正落实到贫困群体上,以及制度的施行效果。因此,要完善社会监督和制度透明,发挥法律对地方政府行为的规范作用和对公民利益的保障性作用。要进一步深化扶贫项目公开和政府资金使用透明制度,发挥第三方测评、行业协会监督等社会各界的舆论监督作用,降低扶贫过程中寻租腐败的可能。

综上所述,资产收益扶持制度是对过去政府单一的救助式扶贫的调整,是精准扶贫战略下一项政策工具的创新,彰显出政府供给侧结构性改革的必然性。地方政府坐实资产收益扶持制度,既是政府公共服务供给侧改革的具体要求与内容,也体现了地方政府对本区域内贫困治理具体特点与共同诉求的有效回应。作为一种新的制度设计与治理手段,如何使资产收益扶持制度在脱贫攻坚中发挥出更精准、更显著的效力,有赖于地方政府在扶贫攻坚实践中如何结合属地特点对其加以细化落实和创造性运用。地方政府坐实资产收益扶持制度,关键在于地方政府要充分把握属地特定的自然生态条件和经济社会发展特点,用政府资金有效撬动和整合社会资源,形成贫困问题协同共治的格局。因此,资产收益扶持制度不是一种固定的扶贫模式,而是一种政策思路或政策方向,更具有方法论与方向性意义。

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