调整事权划分：央地关系思辨及其改善路径

韩 旭

(中国社会科学院政治学研究所,北京100028)

中央与地方的关系是世界上除少数幅员很小的国家之外,绝大部分国家在治国理政过程中都必须正视的一个重大现实问题。妥善处理这个问题会对该国的经济发展、社会和谐乃至政治稳定产生极其重要的影响,因而这个问题历来颇受学术界的广泛关注。随着党的十八大将“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”作为全面深化经济体制改革的一项重要内容,以及十八届三中全会明确提出“建立事权和支出责任相适应的制度”,厘清并调整各级政府间事权关系成为分析、改革和完善我国中央与地方关系的一个重要角度和途径。从事权划分的角度切入也为中央与地方关系这个“老问题”的深入探讨提供了新契机。

从实践来看,目前我国从中央到地方各级政府间的事权划分还存在一些问题。然而,如何看待和解决这些问题,如何思考和分析事权划分问题,乃至如何理解“事权”概念本身,在理论上和认识上并不清晰,存在分歧和需要进一步探讨之处。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号文件)的颁布,再次引发对事权及其划分问题的热议。本文尝试建构一种认识和梳理中央与地方各级政府间事权关系的分析架构,并在初步厘清我国各级政府间事权划分现状的基础上,就改革和完善中央与地方关系提出若干建议。

1 事权及其划分：一个尚需辨析的问题

“事权”一词本身并不是一个规范的学术性概念,从思想史和学术史的发展脉络中并不能找到其源流。关于“事权”以及中央与地方之间事权划分问题的讨论,实际上是在党和政府的有关文件中提出这个问题之后才在学术界兴盛起来的。事权划分问题的确非常重要,但围绕这个问题,特别是“事权”概念本身,一直没有展开足够充分的理论研究和辨析。以至于有学者认为“事权”是一个习惯性用语,容易被人理解和接受,但在讲究精确和严谨的学术研究中需要用其他相应的概念来代替[1]5。这一观点恐怕具有相当的代表性。这也许就可以解释为何很多学者只是使用“事权”这个概念,而并不做理论上的界定和辨析。

这似乎并没有妨碍就如何建构一种事权与财权(财力)或者支出责任相匹配的体制展开热烈的讨论,而且看起来已经形成某种共识性的意见,即事权的划分并不仅仅是为了明确中央和地方分别享有哪些事权。明晰各级政府间事权划分是划分政府间财政支出责任的依据,也是政府间收入划分及转移支付的重要依据。因此,尽管事权划分本身不属于财政体制的范畴,却是财政体制确立与完善的基础[2]。

对于上述这一比较普遍的看法,还有进一步思考和探讨的必要和空间。事权的确是与支出责任或者财权(财力)相关联的问题。然而,事权是否是确立支出责任的基础?由于对事权及其划分问题的理论分析不够充分,这一点还有待进一步探讨。已经有学者意识到,所谓“事权”实际上就是指政府的职权或者说职责权限。依照法治政府的原则和要求,各级政府的这些职责权限由法律规定,而其所反映的含义应该就是政府的相应职能。简而言之,“事权”就是政府的职能[3]35,或者说是政府职能在法律上的体现。

在市场经济体制下,政府的职能并不由政府自己来决定,而是由市场机制来决定的。如果说事权就是政府的职责权限或者说职能,那么以事权确定支出责任(或者财权)的思路,并不符合市场经济条件下政府管理的运行逻辑和机制。与此相应的,如何看待和分析我国目前各级政府间事权划分问题,以及未来如何调整我国的中央与地方关系,就需再作进一步探讨。

2 条分缕析“事权”：权力运行过程中的央地关系

从历史和现实情况看,中央与地方各级政府间事权的实际划分并不是基于某些抽象的准则,而是与国家治理的目标、与具体的政治实践密不可分。包括事权本身的特点,不同事权领域内的体制机制、政策法规、历史脉络,乃至一些行政惯例等,都会对事权划分产生影响。与此相应,事权划分的现实状况往往看起来很复杂,而且显得有些混乱。因此,一直存在着理想化的和相应的实践尝试,即能够以列举方式将中央和地方各自事权逐一列明,形成一份相对完整的清单,事权划分问题就此一劳永逸地得到解决,从而形成一种规范的中央与地方关系。

然而,中央与地方的职权划分问题实际上相当复杂,中央与地方分权的上限是在政治上不危及国家统一和领土安全,在经济上不妨碍统一市场的建立；下限是不得侵害公民、企业和社会组织的合法权益。可以说,这是共识性的说法。但是,仅仅依靠法律或者政策文件上的几条规定,不可能就此解决这个问题。因为一旦遇到实际情况,这样粗线条的原则界定往往没有太大的帮助。当然,关于中央与地方关系问题,世界各国还是体现出一些普遍的趋势和广泛接受的基本原则。问题在于,如何将这些一般原则适用于中国的具体情况,中央应该在哪些领域放权,放多少权,哪些领域又必须通过中央与地方的合作。诸如此类的问题都还需要进行深入细致的研究。

或许,对于某种经济社会结构相对简单且比较稳定的国家,清单式的方案具有一定程度的可行性。然而,就当代中国的发展现状而言,一方面社会议题不断更新,大量的社会事务也处于变动之中；另一方面政府自身也正处于职能转变的过程中,事权关系的调整、完善和规范化的进程也尚未完成。在这种情况下,相当多的公共事务需要依赖不同层级间政府的分工协作。

换言之,除去一些经过实践检验有着确定权属的事务之外,更多的事权不是单一的权限,而是体现为一个权力运行流程,或是一个政策过程之中。许多事权在特定的运行流程中,中央和地方发挥不同的功能之间形成不同类型的分工协作关系。因此,对事权现状的分析,需要一个基于不同的权力运行流程的分析框架。这也是对我国各级政府间事权划分现状分析的基础。基于历史和文献分析以及调研所获得的信息可以看到,在不同的事权领域,中央与地方各级政府间事权关系呈现多元化的特点。具体来说,可以对央地关系中的事权作出比较明确的分类。

2.1 由中央单独行使的事权

依据通说,事关国家整体利益,特别是涉及主权、国家统一和尊严的事务,必须由中央单独行使相应事权。地方仅能予以协助,甚至在很多情况下不得涉及。具体来说,这类事权又包括以下几种。

其一,传统的主权性事务。主要内容是外交和国防事务。对于现代国家而言,外交和国防事务都体现着国家主权,因此须由中央政府代表国家统一行使相关职权。对比宪法关于中央政府和地方政府的相关条款可以看到,二者在经济、教育、科学、文化、卫生等各方面都列有其职权,唯有外交和国防事务仅在中央政府的职权中列出①关于中央政府和地方政府各自职权的列举,参见《中华人民共和国宪法》第八十九条和第一百零七条。此外,宪法中仅有“中央军事委员会”的内容,并不涉及地方军事机关,也是中央单独行使国防权力的一个证明。新近颁布的国务院2016年49号文件也肯定了这一点。不过,这个问题还有进一步讨论的空间。就外交事务而言,国家对外政策当然由中央统一制定,但地方政府也并非全无开展外事活动的职责权限。例如,许多城市与国外相应层级的政府建立了“友好城市”关系,经常相互开展多方面的交流活动。这些活动对促进国家外交政策的实现具有重要价值。。

其二,体现单一制国家结构形式的事权。中国是单一制国家,通常认为地方权力是由中央授予的。因此,事权如果涉及单一制属性都是由中央行使的。具体来说,在涉及中央和地方的纵向权力关系,以及不同地方之间的横向权力关系的问题,都由中央单独决定。例如根据宪法,关于省级政府的建置,特别行政区的设立以及省、市的区域划分等,均属于中央单独行使的事权。此外,中央还可以改变和撤销地方的不当决定和命令②根据《中华人民共和国宪法》第六十二条,全国人大可以行使“批准省、自治区和直辖市的建置”和“决定特别行政区的设立及其制度”的职权。第八十九条规定,国务院可以行使“批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”,以及“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”的职权。。

其三,涉及国家整体利益的全局性事权。通常认为,地方只体现局部利益,唯有中央代表整体性的全局利益。因此,对于涉及国家整体利益的全局性事权也必须由中央来行使。这方面的典型实例就是涉及维护统一市场方面的事务。目前中国特色社会主义市场经济体系仍然在完善过程中,地方保护主义问题仍然在一定范围内存在。这也成为进一步深化改革的重点。十八届三中全会提出“清理和废除妨碍全国统一市场的公平竞争的各种规定和做法”,并明确“关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权”。

另外是关于国家安全事务。根据新近颁布的《中华人民共和国国家安全法》,国家安全关乎国家在政权、主权、人民福祉等多方面的“重大利益”。因此,在整部法律中,关于维护国家安全的任务和职责方面,所有主体都是国家或中央级机构,涉及地方政府仅一条③参见《中华人民共和国国家安全法》第三章“维护国家安全的职责”中仅有第四十条是列出地方人大、地方政府和特别行政区在维护国家安全方面的职责。。

2.2 由地方单独行使的事权

我国是单一制国家,是否存在地方性事务在理论上还有争议。但从新中国成立以来的政治实践看,一直有下放权力以调动地方积极性的客观需要和实践尝试。对于下放的事权,中央有权收回,但一般在地方行使时实际上中央并不干预。在不同历史阶段,中央基于当时所设定的目标,下放事权的范围和类型也会有所变化。基于现行法律和政策,目前下放给地方行使的事权主要有如下两方面。

其一,获得专门立法授权的地方事权。在单一制下,地方基于中央专门授权而获得事权是比较常见的例子。这也是事权划分法治化的一种体现。目前这方面的典型实例是与民族区域自治、特别行政区以及自贸实验区相关的事务。针对民族区域自治和特别行政区的地方事权,都制定了专门的法律。对于自贸实验区,也由全国人大常委会授权国务院对相关法律规定进行暂时性调整。总的来说,这类地方事权的法律涵义相对清晰。

其二,区域性公共服务类事权。新中国的公共服务主要是依托单位制建立的。改革开放以来,相关福利体系逐步社会化。由于中央财力和治理能力方面的局限性,公共服务项目大都由地方政府提供,由此形成公共服务体系的区域化特征。随着市场经济体制的建立和发展,一些新的公共服务需求也逐渐形成,例如城市管理、社区建设等。这些公共服务类事权具有很强的地域性特点,更适合以地方甚至基层作为其具体实施的主体①参见《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号文件)。。党的十八届三中全会也明确提出以“区域性公共服务作为地方事权”。对于这些公共服务事项的区域性特征,虽然没有专门的立法授权,但长期的地方公共行政和政策实践以及一些法律条款中已有所体现②例如,在新修的《中华人民共和国立法法》中,对于设区的市就明确列出可以在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面制定地方性法规。但是,地方单独行使的事权是否会完整地扩展到以上领域,则要根据实践来进一步观察和确认。。

2.3 由中央与地方共同行使的事权

实际上,在现有的事权中由中央或地方单独一方行使的比例较低。对于大部分事权而言,比如说产业发展、市场监管、环境保护等都需要中央与地方双方共同行使。因此对于这类事权来说,就必然形成一定的职能分工。与此同时,基于事权自身特征以及事权运行的适当流程,具体的分工方式又不同。研究发现,这种分工主要有两种方式。

其一,可称之为“并联式”,即对同一类事权进行分级区别,然后由中央和地方各自管理。对于不同层级的事权,中央与地方各级政府行使事权有其自身的流程,彼此间为并行关系。可称之为分级管理,即对同一类事权,先依据特定标准分成不同的级别,然后由中央和地方的业务主管部门分别行使。典型的例子是教育和卫生事权,对公立学校和医院都实行分级管理。在一些具有准公共性质的领域,例如交通、能源、电信、金融等也是如此,其重点企业的监管由中央相关部门直接行使。作为政府管理的重要方式和手段,行政审批也是分级行使的。

其二,可称之为“串联”式,即在事权的运行流程中中央和地方在同一过程的不同阶段行使其事权,并发挥不同的作用。可称之为过程分工,也即围绕同一事权的某项政策,中央和地方在政策运行的不同阶段介入。在当前的中央与地方关系中,这种事权分工最为常见,几乎所有政策领域都有体现。在实践中,由于不同事权领域中决策和执行的具体方式差异较大,可进一步区分出两种具体的事权分工方式,即刚性约束下的事权分工和弹性约束下的事权分工。

所谓刚性约束下的事权分工,即中央主要依靠其权威性使地方服从并执行决策。这是目前最为常见的方式。具体来说,中央主要发挥两种功能。一是决策。包括起草法规,拟定政策规划,制定规章、标准和技术规范。此外,还有直接制定政策措施,包括发布许可、审批等。一般来说,这些政策工具在各个部委的三定方案中都有体现。正是有了这些法定职权,各部委才能够向地方发文件、下任务、提要求。二是监督。与决策相配套,用以确保决策的执行效果。具体的监督方式有很多,比如常规的工作考核、工作检查,还有对重点领域、重点信息的调查和监测等。根据这种方式中央和地方之间形成“决策-执行-监督”的事权运行流程以及相应的事权分工模式。

所谓弹性约束下的事权分工,是指在条块关系格局下省级及以下政府部门在人、财、物等方面受地方政府的实际影响更大。因此,在涉及某些事务,尤其是在法定职责之外,中央有关部门会借助资金、补助和奖励等方式,以引导和激励地方政府加强相关工作,从而形成一种对地方的弹性约束。最为常见的激励机制包括两大类。一是补助和奖励,即中央有关部门对完成相关任务的地方提供一定的资金支持。还有一种做法称为“以奖代补”,即按照完成任务的绩效排名发放奖励资金。二是示范和评比。通常的做法是围绕某一政策,中央部门在地方层面培育政策实验、树立示范区,以探索典型做法。然后,再组织其他地方进行学习和交流,推广其成功经验。在这一过程中,中央部门还可以通过评比来强化引导效果。在弹性约束工具条件下,在中央和地方之间形成“决策-执行-激励”的事权运行流程以及相应的事权分工模式。

2.4 中央垂直管理系统的特定事权

在中央与地方共同行使的事权中有一类比较特殊,即中央垂直管理系统。根据有关政策,中央部门通过在地方设立派出机构或分支机构实施直接管理,包括统筹管理其人、财、物、事。此外,垂直管理还涉及某些系统内部的特定事权,比如说国土部门的土地督察局,环保部门的区域执法监督机构,工信部门的通信管理局等。

一般而言,中央垂直管理系统的事权应该归为中央单独行使,这也是设立此类系统的初衷。但在目前条块格局的实践中,这些垂直管理部门的地方分支机构,仍然不可避免地受到属地政府的影响。因此,其事权的行使,实际上也就要与地方共同完成。究其原因,一方面,目前的中央垂直管理系统在人财物以及职权等方面的配置还相对有限,因此在工作过程中客观上需要地方政府的协助。另一方面,分支机构还需要更为充分的工作保障机制。因此,总的来说在目前的条块格局之下,对于中央垂直管理系统的分支机构来说,还不能完全实现对事权的单独行使,但是其与地方机构、地方政府之间的合作关系仍然缺乏明晰的界定,因此构成一种较为特殊的例子。

3 调整事权分类：改革完善央地关系的基本思路

当前我国中央与地方事权关系的总体格局基本良好。但由于我国所处的客观发展阶段以及政府自身治理能力的局限性,中央与地方事权关系也存在一些问题。问题的表现形式多种多样,但产生的原因却都是指向中央与地方事权划分本身的内在结构以及运行机制。在结构层面,现有的事权关系仍然是部门主导的,即更多的是源自不同事权领域内的实践磨合。正是因为这个原因,事权关系才更多地呈现为多元化、分散化的特征。相对而言,在事权关系的共性层面也就缺乏一个相对清晰的总体布局。

在运行层面,现有的事权运行流程也远未能实现层级之间的有效分工。实际上,由于长期形成的“中央-地方”二元视角,甚至未能准确地区分中央层级内部的不同职能,由此导致事权运行的整体绩效不高。在运行流程中主体关系不清,职责相互交叉。在特定的情况下就会导致部门利益和地方利益的冲突,破坏全局和长期利益。更为具体来说,就中央或地方单独行使的事权而言主要问题仍然是过度依赖传统的行政方式,而法律化和规范化程度太低,部门的自由裁量权过大。因而容易造成如下局面：对于中央事权,各个部门就容易彼此推诿；对于地方事权,各个地方则担心缺乏法律依据。这就造成事权主体无法落实,应当履行的职责也容易形成缺位。实际上,这也是当前中央大力推进权力清单制度的基本原因,权力清单制度是实现各级政府事权清晰界定,确保事权规范运行的前提和基础。对于中央与地方共有事权而言,主要问题同样在于法律化和规范化方面的不确定、不明晰。由此,造成中央与地方之间权、责、能各方面关系的不明确、不匹配。还容易造成中央部门对地方的监督不力,难以确保政令畅通,同时中央部门又对地方任意派任务、下文件,随意更改事权运行流程。尤其是在过程分工的模式中运行流程和规则的问题会更加突出。

需要注意的是不同机制会具有不同的特征,因此所引发的问题也会不同。例如,在刚性约束机制下中央部门的决策效力更强,会有利于确保依法行政,但是其适用范围相对有限,不利于“因地制宜”和发挥地方积极性。弹性约束机制则可能扩大了中央部门的事权范围,也有利于发挥地方的积极性和主动性。这就需要更好地加以规范化,并加强构建相应的监督机制,以避免诱发“跑部钱进”等负面问题。实际上,不同的机制可能适用于不同的领域。对于某些部门,特别是法规依据完善或者相对“强势”的中央垂直管理系统,可能更多借助刚性约束机制为好。相比而言,其他部门都需要更多地依赖弹性约束机制,以期更好地引导地方的动机和行为。因此,改革的原则应该是分类调整,即根据不同的事权种类,实施不同的改革措施。

对于中央或地方专有事权,其边界应该逐步清晰,中央和地方各自的专有事权范围都应该逐渐扩大。对于逐步增设的中央事权,比如国家安全、统一市场、跨区域的监管和公共服务等方面,尤其要提升事权主体的履职能力。在地方事权方面,则应在现有法律规范的基础上,适当扩大地方专有事权的范围,特别是公共服务、城市建设、社区治理等事项方面。

对于中央和地方共有事权而言,重点是要明确分级事项的依据、标准、程序等,保证事权分级的规范化和透明化。对于过程分工的事权,重点是规范权力运行流程中的分工和职责。一方面,应强化中央部门在政策规划和监督方面的权责。另一方面,对中央部门的具体政策要建立更规范的机制。

对于具体的改革方案,应根据现有的实际问题,结合正在推进的改革措施,采取有所重点、分步骤推进的做法。改革的基本步骤是逐步厘清共有事权的运行,使之规范化。就近期来说,可从以下几个方面着手。

首先,结合权力和责任清单制度的推进,在各部门建立起事权分级的规范化管理。建议采用“两上两下”的做法进行完善：一是各省按照各地实际情况上报自己的事权清单；二是各部委分别整合、梳理其系统内的地方权力清单,并下发规范后的清单范本；三是各地方部门根据中央部委的范本,调整其清单的具体事项,再次上报；四是中央部委汇总地方清单,同步完成自身的清单建设,公布本系统的完整清单。

其次,围绕各部门的规范性文件出台,建立程序化的事前审查制度。事前审查应集中于三个方面。第一是法治审查,即文件与现有法律法规的关系。第二是预算审查,即文件内容与既定预算之间的关系。第三是规划审查,即文件内容与既定规划之间的关系。这三类事前审查都应该有明确的责任主体。在中央层面,建议由法制办、财政部门和规划部门牵头,再考虑结合全国人大、审计、监察等部门的加入。在具体的制度设计上,可以考虑不同的方式。一种是整体性的,即出台顶层设计方案,落实部门职责。比如,在中央层面出台类似于《重大行政决策程序规定》的相关改革方案。另一种是阶段性的,即按照一定的顺序由各个牵头部门分项推进。在具体做法上仍然可以结合现行的制度安排。比如说,在财政审查方面结合《预算法实施条例》的修订。

以上两点可以作为近期改革目标。从中长期来说,中央与地方事权的改革目标应该立足于调动中央和地方的积极性,发挥各自的优势。为此建议下一步改革应放弃之前的“中央-地方”二分法,转而采取一种“三层”框架。在这一框架下,权力运行的主体应该分为地方政府(执行)、业务决策和管理部门(中央)以及综合决策和监督机构(中央)。在这一“三层”框架下,对事权进行调整和规范化的工作重心,将由传统的中央和地方关系转向首先调整中央内部的业务管理部门与综合决策和监督机构之间的关系。理顺这一对关系,实际上将成为进一步理顺中央与地方各级政府间关系的前提和基础。按照这一思路,改善中央与地方关系的基本逻辑要确立综合决策和监督机构的地位和职能,还要规范中央各业务管理部门的事权,最后达成中央与地方事权的规范化运行。

参考文献：

[1]文政.中央与地方事权划分[M].北京：中国经济出版社,2008.

[2]郑培.新时期完善我国政府间事权划分的基本构想及对策建议[J].地方财政研究,2012(5)：32-40.

[3]李齐云.建立健全与事权相匹配的财税体制研究[M].北京：中国财政经济出版社,2013.