资产评估法立法理念解读

田 林

自2006年全国人大财经委开始《资产评估法》草案起草工作以来，到如今全国人大常委会四审通过资产评估法，可谓是“十年磨一剑”。十年来草案经历多次修改，尤其是常委会审议期间草案一审稿到四审稿的变迁，不仅作出了行政管理体制方面的重大调整，还对评估师职业资格、评估机构设立管理等基本制度都进行了重大变革。这种较大幅度修改实际上反映出这几年来评估行业所面临的改革形势发展迅速，而面对改革何去何从——是墨守成规还是寻求新的共识，成为《资产评估法》能否顺利出台的试金石。《资产评估法》的顺利出台，反映出评估行业能够适应社会需要和时代呼声，形成务实、革新的行业发展理念，这些理念共识堪称《资产评估法》的灵魂，渗透体现在立法的字里行间。

一、遵循独立、客观、公正的原则开展评估业务

《资产评估法》总则第4条第1款规定，评估机构及其评估专业人员开展业务应当遵守法律、行政法规和评估准则，遵循独立、客观、公正的原则。并在之后章节第13条、第17条中一再强调评估专业人员、评估机构应当依法独立、客观、公正从事（开展）业务。

资产评估制度诞生之初就承载着防止国有资产流失、维护公共利益的使命。“资产评估”一词最早在法律中出现，可以追溯到1993年公司法第24条中规定：“对作为出资的实物、工业产权、非专利技术或者土地使用权，必须进行评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。”一直以来立法机构期望资产评估制度能够以客观中立的第三方立场起到类似会计、审计的作用，在资产价值认定方面具有相当程度的公信力，进而客观起到防止国有资产流失等维护公共利益的功能，所以，评估专业人员的道德操守和职业准则中就必须强调要“独立、客观、公正”，现在又直接写入法律之中，成为《资产评估法》的重要原则。

《资产评估法》的这一原则，应当说早已有之，体现为相关法律、行政法规中对资产评估行业的惯有立法理念。2008年制定的《企业国有资产法》第50条规定，资产评估机构及其工作人员受托评估有关资产，应当遵守法律、行政法规以及评估执业准则，独立、客观、公正地对受托评估的资产进行评估。2009年修订的保险法第129条规定，接受委托对保险事故进行评估和鉴定的机构和人员，应当依法、独立、客观、公正地进行评估和鉴定，任何单位和个人不得干涉。

二、取消准入，降低人员从业门槛

随着行政审批制度改革的逐步推进，2014年2月国务院取消了保险公估从业人员资格核准(国发[2014]5号)；2014年8月国务院取消了注册资产评估师、矿业权评估师职业资格许可 (国发[2014]27号)； 2014年10月国务院取消了土地估价师资格准入许可（国发[2014]50号）。此后，人社部及相关部门印发资产评估师、矿业权评估师等职业资格制度暂行规定，将资产评估师、矿业权评估师等确定为国家设立的水平评价类职业资格制度，面向全社会提供资产评估师能力水平评价服务，纳入全国专业技术人员职业资格证书制度统一规划。2014年8月13日人社部办公厅还印发了《关于做好国务院取消部分准入类职业资格相关后续工作的通知》，进一步提出调整为水平评价类的职业资格不再实行执业准入控制，不得将取得职业资格证书与从事相关职业强制挂钩；对取得职业资格证书的人员不再实行注册管理；取得资格人员按照专业技术人员管理规定参加继续教育，不再将职业资格管理与特定继续教育和培训硬性挂钩。

与职业资格制度改革背景相适应，《资产评估法》确立了取消准入、降低人员从业门槛的行业发展理念。为此可以看出草案三审稿、四审稿进行了一系列修改，最终表现在：（一）依据资产评估法第8条规定，在“评估师”之外发展出更广义的概念“评估专业人员”，将评估师以外其他具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员也包含其中，并修改了第二章章名。（二）实质性地降低从业门槛，不再将取得职业资格证书与从事相关职业强制挂钩，属于对评估行业现状的重大改革。依照资产评估法第12条的规定，其他评估专业人员享有依法签署非法定评估业务评估报告的权利。（三）弱化考试的相关规定，删除“国家实行评估师职业资格全国统一考试制度”等规定，仅在第9条中规定，有关全国性评估行业协会按照国家规定组织实施评估师资格全国统一考试。（四）一些语言文字表述上，仅在个别处保留了“执业”说法，替代性地使用“从业”，表明大多数评估专业人员不需要经过注册取得相应执业资格证书即可从业。

三、维护公益，严肃对待法定评估

《资产评估法》一方面注重取消职业资格准入，降低人员从业门槛，另一方面又强调维护公共利益，严肃对待法定评估。目前法定评估在评估业务中居于重要地位，是很多评估机构的核心业务内容。应当认识到，法定评估是政府通过法律、行政法规影响评估市场的一种管理制度，毕竟是通过法律规制手段为市场增加大量强制性评估业务，从正确处理政府与市场关系的角度，应当谨慎设定法定评估，并注重监督检验法定评估制度的实施效果。《资产评估法》正是抓住了“法定评估”这个核心关键问题，从维护公共利益的角度，对于法律、行政法规已经设定的法定评估应当如何实施进行了严格规范。

《资产评估法》力求严格规范法定评估，促使其发挥好维护公共利益的功能，主要在以下几个方面作出了规定：（一）确保从事法定评估业务的人员具有较高的能力水平，明确只有通过评估师资格考试的评估师才能从事法定评估业务。因此，《资产评估法》第28条规定：“评估机构开展法定评估业务，应当指定至少两名相应专业类别的评估师承办，评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估师签名并加盖评估机构印章。”（二）法定评估程序方面的特殊要求。例如，评估机构的选择方面，第22条第3款规定：“委托开展法定评估业务，应当依法选择评估机构。”评估档案的保存方面，第29条规定：“评估档案的保存期限不少于十五年，属于法定评估业务的，保存期限不少于三十年。”（三）对委托人法律责任的严格要求。第51条规定：“违反本法规定，应当委托评估机构进行法定评估而未委托的，由有关部门责令改正；拒不改正的，处十万元以上五十万元以下罚款；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第52条规定：“违反本法规定，委托人在法定评估中有下列情形之一的，由有关评估行政管理部门会同有关部门责令改正；拒不改正的，处十万元以上五十万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（1）未依法选择评估机构的；（2）索要、收受或者变相索要、收受回扣的；（3）串通、唆使评估机构或者评估师出具虚假评估报告的；（4）不如实向评估机构提供权属证明、财务会计信息和其他资料的；（5）未按照法律规定和评估报告载明的使用范围使用评估报告的。”

四、有放有管，规范设立评估机构

国务院自2014年以来已经分批取消了有关评估师的职业资格准入，在评估机构的设立方面，同时也有些改革措施出台。2014年10月，《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2014]50号），将省级人民政府财政行政部门负责的资产评估机构设立前置审批调整为后置审批。2014年12月，财政部发布公告落实国务院决定，将资产评估机构设立审批由工商登记前置审批改为“先照后证”的后置审批。

根据行政审批制度改革的精神，《资产评估法》确立了简政放权、放管结合、规范设立评估机构的行业发展理念。明确设立评估机构的法定条件，取消行政机关的评估机构设立审批，通过向主管部门备案的方式加强事中事后监管。主要体现在以下两条规定：（一）明确评估机构设立的法定条件，在第15条规定：评估机构应当依法采用合伙或者公司形式，聘用评估专业人员开展评估业务。合伙形式的评估机构，应当有两名以上评估师；其合伙人三分之二以上应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。公司形式的评估机构，应当有八名以上评估师和两名以上股东，其中三分之二以上股东应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。评估机构的合伙人或者股东为两名的，两名合伙人或者股东都应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。（二）实行评估机构设立的备案制管理方式，在第16条规定：设立评估机构，应当向工商行政管理部门申请办理登记。评估机构应当自领取营业执照之日起三十日内向有关评估行政管理部门备案。评估行政管理部门应当及时将评估机构备案情况向社会公告。

评估机构的设立条件中能够看出，立法机关对评估机构人合性特点的重视，在评估师人数等方面作出了特殊要求，需要注意的是：尽管可能会有专门从事非法定评估业务的评估机构存在，但是《资产评估法》仍然坚持规定评估机构聘用的评估专业人员应具有一定数量的评估师，以使本法规定的评估机构都符合能够指定两名评估师承办法定评估业务的基本要求。但是，作为设立评估机构的条件，法律并未对评估师必须属于同一专业类别作出强制要求。也就意味着，立法鼓励有八名以上评估师（例如两名土地估价师、两名矿业权评估师、两名房地产估价师、两名企业价值评估师）就可以设立同时进行土地估价、矿业权评估、房地产估价、企业价值评估的综合性评估机构。同时隐含着一层意思，就是仅有两名以上、八名以下评估师的难以成立公司形式的评估机构，立法引导并鼓励其成立合伙形式的小型评估机构，在某一专业领域服务于小微企业等（当然，合伙形式或者公司形式的评估机构规模都可大可小，相对来说合伙形式评估机构的设立门槛更低），满足市场多层次的服务需求。法律规定了评估机构的设立条件，并明确对评估机构的设立实行备案制管理，为设立评估机构松绑，有利于激发市场活力。立法确立的备案制管理并不是不管或者乱管，而是要督促有关部门将事前审批转为加强事中事后监管，并在第47条规定了评估机构未按本法规定备案或者不符合本法第15条规定的条件的法律责任。

五、有拉有打，严厉杜绝虚假评估

虽然资产评估制度从诞生之初，就被寄予防止国有资产流失和维护公共利益的厚望，但是现实中利用资产评估贱卖国有资产的腐败违法现象屡见报端。在一些国有资产流失的大案要案中，资产评估制度不仅没有发挥应有的第三方监督功能，却反而被操纵成为走个过场、为不法交易行为背书的程序性工具。尽管如此，仍然应当相信绝大多数优良的评估机构和有职业操守的评估专业人员有勇气拒绝虚假评估。为了借助法律手段保障评估机构、评估专业人员的独立、客观、公正地位，并起到客观维护公共利益的功能，资产评估法规定了委托人拒绝提供或者不如实提供执行评估业务所需的权属证明、财务会计信息和其他资料的，评估机构有权依法拒绝其履行合同的要求（第18条）；委托人要求出具虚假评估报告或者有其他非法干预评估结果情形的，评估机构有权解除合同（第19条）。

同时，考虑到行业内良莠不齐，为了维护整个评估行业的健康发展，提高行业自净能力，必须将“害群之马”排除在外，《资产评估法》还对虚假评估规定了严厉的法律责任，第45条规定：“评估专业人员违反本法规定，签署虚假评估报告的，由有关评估行政管理部门责令停止从业两年以上五年以下；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，责令停止从业五年以上十年以下；构成犯罪的，依法追究刑事责任，终身不得从事评估业务。”也就是在第11条 “因故意犯罪或者在从事评估、财务、会计、审计活动中因过失犯罪而受刑事处罚，自刑罚执行完毕之日起不满五年的人员，不得从事评估业务”的一般性规定之外，又增加了对签署虚假评估报告的评估专业人员终身禁止从业的特殊规定。