放管结合 创新资产评估管理

赖永添

《资产评估法》最大的亮点也是最终解决的难题，就是实现了简政放权，放管结合，推动资产评估行业创新管理。放开评估行业的从业限制，又保留评估师职业资格；评估门槛放开，法定评估业务管住，在放与管中取得平衡，特别是《资产评估法》将评估业务区分为一般评估业务和法定评估业务两大类，从评估委托开始，到出具评估报告和承担法律责任，都作出了不同的规定，引导评估从业人员和评估机构不断提高专业水平和社会公信力，最大程度地凝聚了各方面的共识。

2016年7月2日，第十二届全国人大常委会第二十一次会议审议通过《资产评估法》，这是业界十年磨一剑的辉煌成果，对资产评估行业发展必将产生深远的影响。在这部法律中，最大的亮点也是最终解决的难题，就是实现了简政放权，放管结合，推动资产评估行业创新管理。

一、“放”与“管”的争论

《资产评估法》起草工作起步于2006年，定稿之后从提请初审，到四审通过，一波三折，历经十个年头，条文修改变化与行政审批制度改革进程始终合拍同步。在2012年2月的初审稿中，评估师实行行政注册制，评估机构实行“先证后照”审批管理。2013年的二审稿对注册评估师管理进行了完善，强调对“人”的规范管理，同时放宽机构的审批管理，将机构设立的审批制改为备案制。随着本届政府大力推进行政审批制度改革，对资产评估立法工作提出了新的问题。在评估师执业资格管理方面，2014年7月以来国务院分批取消了注册资产评估师、矿业权评估师、土地估价师、保险公估从业人员等准入管理，改为实行水平评价类职业资格管理。在评估机构管理方面，2014年10月以后，国务院分别将资产评估机构、旧机动车鉴定评估机构、房地产估价机构、保险公估机构等的设立管理，由前置审批改为后置审批，实行“先照后证”。行政审批制度全面深化改革，使许多人对《资产评估法》的立法必要性产生了怀疑，因而《资产评估法》经二审之后，2014年停顿了一年，面临成为废案的巨大风险。

经过高层领导有效协调，工作层面积极研究，2015年《资产评估法》起死回生，列入了中央批准的全国人大立法计划。根据国家行政审批制度的改革精神，提请审议的三审稿将注册评估师调整为评估师，取消了评估师的行政注册制。评估师管理即使已经朝着简政放权的方向迈出了一大步，评估机构也在国务院规定的后置审批基础上进一步改为备案制。但是在审议中，仍有一些委员认为，既然取消了评估师的行政准入，就应当如同“大厨炒菜”一样，资格无关紧要，只要消费者认可即能开店经营，评估行业不应当设置准入门槛。从事评估业务的人员既然没有了门槛，完全交由市场来选择，那么评估机构设置条件关于从业人员的规定，以及承接评估业务和出具评估报告的人员规定，又都带有“准入”的色彩，与职业资格制度改革精神不相符。

然而，资产评估能完全放开市场准入吗？放开评估市场又将产生怎样的后果呢？在2015年的一次论证会上，我们收集整理了一个评估案例。某省司法厅1993年在省会城市成立了集体所有制性质的登峰水泥厂，成立不久先由厂长承包经营，后来转包给外省的一个私人老板。2002年因城区环境治理和产业结构调整，该省人民政府决定予以关闭，2005年有关行业主管部门联系一家工程造价咨询公司对该厂进行资产评估。该咨询公司不是资产评估机构，没有资产评估专业人员，未按照资产评估准则和程序的要求执业，出具的评估价值为4,657.56万元。实际上，该厂已经停业6年，因涉及财政补偿问题，该省财政部门依法委托资产评估机构进行评估，评估机构按成本法评估后，出具的评估报告显示，资产价值仅为1,250万元。该厂承包人则参照正常经营的东嘎水泥厂可获利12,420万元的情况，坚持向该省人民政府索要4,657.56万元的损失补偿，并以社会稳定为名要挟政府，导致时过十年而难以了结。在资产评估管理中，政府部门缺乏评估行业管理意识，评估机构缺乏行政监管，从业人员不具有评估专业知识，导致评估失去公正性和公信力，不仅没能提供公允的资产价值尺度，反而引起资产价值的纷争，使政府形象和国家利益受损，当事人权益也难以得到有效保护。在资产评估立法中，如果片面理解职业资格制度改革精神，一味强调放开准入门槛，不注意落实法定评估的要求，资产评估领域无法可依的乱象，将会在鼓励创业的响亮口号下变得更加混乱。

正因如此，也有不少委员担心，资产评估本来发源于国有资产评估，整个评估行业放开之后，谁都可以出具评估报告，那么国有资产安全和公共利益保护问题怎么办？

二、“放”与“管”的结合

“放”与“管”，这两种意见形成对立格局，如果没有处理好，都将使《资产评估法》胎死腹中。立法人员经过多次研究，大家集思广益，逐步统一认识，《资产评估法》表决稿将评估师改为评估专业人员，包括通过全国考试的评估师和其他具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员。实际上将评估从业人员区分为评估师和其他评估从业人员两个等级，其中评估师是通过由全国评估行业协会按照国家规定组织实施全国统一考试的评估专业人员。这样，放开评估行业的从业限制，保留评估师职业资格，取消执业资格的行政准入，体现了职业资格制度改革、实行水平评价管理的精神。同时，资产评估机构属于专业性强的中介组织，在企业价值评估中往往需要运用财务、会计、法律、技术经济、机械工程等多种学科知识，即使采取公司制的组织形式，其“人合”的特征也比较明显，高素质的评估从业人员往往成为评估机构的核心竞争要素。一般而言，在全部评估从业人员中，评估师对比其它评估从业人员，应当能够更加系统地掌握资产评估的专业技能，更加熟悉各项资产评估准则，更有利于保持资产评估行业的专业性，更容易获得委托方的信任和市场的认可。因此，为了保证评估机构的专业性，并有利于提高评估行业的社会公信力，规定设立评估机构应当拥有一定数量的评估师，其中合伙制两名以上，公司制八名以上，合伙人或股东三分之二以上应当是具有三年以上从业经历且最近三年内未受停止从业处罚的评估师。根据法无禁止即可为的原则，三分之一以内的其他合伙人或股东即不再有身份、条件的法律限制（外籍人士和外资机构另当别论），而且组成评估机构条件的评估师，也不再限制为某一专业的评估师，当然机构需要满足从事某种专业领域评估业务的人员需要。

从评估业务管理角度，将评估业务区分为一般评估业务和法定评估业务两大类，对于涉及国有资产和公共利益，法律、行政法规规定需要评估的，属于法定评估业务，从评估委托开始，到出具评估报告和承担法律责任，都做出了不同的规定。

在评估委托方面，委托人有权自主选择符合法律规定的评估机构，但是对于法定评估业务，委托人应当依法选择评估机构。这里体现的是评估机构选择方式的区别。

在评估人员方面，对受理的评估业务，评估机构应当指定两名以上评估专业人员承办，评估报告由两名以上承办该项业务的评估专业人员签名并加盖机构印章。但是，对于法定评估业务，评估机构应当指定两名以上相应类别的评估师承办，评估报告应当由两名以上承办该项业务的评估师签名并加盖机构印章。这就是说，对承办法定业务并出具评估报告的人员，具有专业相适的要求和评估师资格的要求。目前，我国设置有资产评估、土地估价、房地产估价、矿业权评估、保险公估、旧机动车鉴定评估等六种评估专业类别，根据《资产评估法》关于国家根据经济社会发展需要确定评估师专业类别的规定，今后还可能适时调整。不同评估专业类别适用不同领域的法定评估业务，《企业国有资产法》、《国有资产评估管理办法》、《证券法》等规定的传统评估业务，应当由属于财政部门监管的资产评估师承办。

在档案保存方面，评估档案保存期限不少于十五年，而属于法定评估业务的档案保存期限不少于三十年。

《资产评估法》对评估专业人员、评估机构违法行为做出了相应的处理处罚规定，而对法定评估中的违法情形和应当承担的法律责任，做出了两条专门规定。

《资产评估法》做出这样的制度安排，使资产评估管理中充分体现了“简政放权，放管结合”的改革精神，评估门槛放开，法定评估业务管住，在“放”与“管”中取得平衡，并引导评估从业人员和评估机构不断提高专业水平和社会公信力，最大程度地凝聚各方面的共识，终于在四审中获得高票通过。今后，资产评估行业有了自己的法律，评估从业人员的权利与义务，评估机构多种评估专业综合发展与自我约束，评估程序规范，行政监管与行业自律，都有了法律保障，同时，也明确了评估机构、评估从业人员、委托方、行业自律组织、行政监管部门等各方面应当承担的法律责任，从此资产评估行业将真正进入依法规范、有序发展的轨道。