铁路用地综合开发法律问题思考

孙林杨琴

（1中国铁路经济规划研究院研究员，北京100038；2中国铁路经济规划研究院助理研究员，北京100038）

铁路用地综合开发法律问题思考

孙林1杨琴2

（1中国铁路经济规划研究院研究员，北京100038；2中国铁路经济规划研究院助理研究员，北京100038）

铁路用地综合开发需要法律的支持。在修改《铁路法》时，应当明确铁路用地综合开发相关各方的法律权利义务。在分析国家有关铁路用地综合开发各项政策的基础上，对铁路用地综合开发的立法规范以及法律实务进行研究，提出完善铁路用地管理的立法建议，供有关立法部门参考。

铁路；用地；综合；开发；法律

随着我国经济的发展，铁路建设用地在铁路建设成本中所占比重越来越大，对铁路运营的压力也越来越大。同时，由于铁路运输安全的需要，铁路用地除了铁路线路基础用地以外，还有大量限制使用的铁路安全用地。对这些土地的处置，不仅关系到铁路运输安全，也关系到沿线百姓的切身利益，需要在法律上对铁路用地相关各方的权利义务做出具体的规范。

1 铁路用地政策新发展

铁路建设用地法律制度涉及铁路建设与发展，2013年8月国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(以下简称《改革铁路投融资体制意见》)，明确向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。《改革铁路投融资体制意见》指出，要加大力度盘活铁路建设用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发，适度提高开发建设强度，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。

为了加快铁路发展，落实《改革铁路投融资体制意见》中提出的加大力度盘活铁路建设用地资源，鼓励土地综合开发利用的政策，国务院办公厅于2014年7月29日发布了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《铁路土地开发意见》），要求按照改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设的要求，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，支持铁路建设，促进新型城镇化发展。《铁路土地开发意见》要求，在支持铁路建设实施土地综合开发的过程中，必须坚持支持铁路建设与新型城镇化相结合、政府引导与市场自主开发相结合、盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合的原则。《铁路土地开发意见》明确了四个方面的政策措施：

一是支持盘活现有铁路用地，推动土地综合开发。在盘活现有铁路用地的过程中，应当科学编制既有铁路站场及周边地区改建规划，给予既有铁路站场综合开发用地政策支持，促进铁路运输企业盘活各类现有土地资源，鼓励提高铁路用地节约集约利用水平。

二是鼓励新建铁路站场实施土地综合开发。在新建铁路建设项目时，支持新建铁路站场与土地综合开发项目统一联建。要合理确定土地综合开发的边界和规模，明确站场建设和土地综合开发的规划要求，采用市场化方式供应综合开发用地。

三是完善土地综合开发的配套政策。要求统筹土地综合开发相关规划管理，落实综合开发用地指标支持政策，完善综合开发用地的供应模式和相关工程建设标准规范。

四是加强土地综合开发的监管和协调。实行备案管理制度，供应与新建铁路站场统一联建的综合开发用地前，市、县国土资源部门应向国土资源部备案。相关市、县国土资源部门应与取得综合开发用地的主体签订土地综合开发利用协议，明确约定铁路站场、线路工程应先于土地综合开发项目建设，切实加强建设管理。

《铁路土地开发意见》强调，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用，是加快铁路投融资体制改革和铁路建设的重要举措，是促进新型城镇化发展和节约集约用地的有力抓手，各地区、各有关部门要高度重视，认真落实，在严格管理的前提下，积极稳妥予以推进。

上述意见是铁路用地立法的政策基础，许多内容都应当反映到《铁路法》中，以便依法保障铁路建设用地的综合开发利用。现行《铁路法》对铁路建设用地的规定明显不足，只有第35条、第36条和第37条共3条，内容涉及铁路建设用地规划、铁路建设用地的取得以及对铁路建设用地的使用与保护。这些规定主要着眼于对铁路现有用地的保护，而如何开发铁路用地、提高铁路用地的使用效率则没有涉及，需要在修改《铁路法》时予以充分考虑。

2 铁路用地综合开发的立法规范

国务院在《改革铁路投融资体制意见》中明确提出，创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划，按照市场化、集约化原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展。《改革铁路投融资体制意见》为铁路建设用地的综合开发利用提供了很好的政策引导。把开发铁路建设用地获得的资金用于铁路发展，在一定程度上可以缓解铁路建设资金不足的窘境。

国务院的《改革铁路投融资体制意见》，为铁路建设用地的开发利用提供了政策上的支持，但是如何开发铁路建设用地，仍有诸多法律问题需要破解：一是国家要把铁路建设用地开发的政策落到实处。在铁路建设用地规划、开发建设、经营管理等具体细节上要有突破，特别是地方政府要支持铁路建设用地的综合开发，形成具有地方特色的铁路地产经济，支持铁路的发展。二是在铁路建设阶段，就要将铁路建设用地综合开发列入规划，并在设计时一并予以考虑，避免事后改造所带来的诸多难题。三是对既有线路改造所形成的非运输生产用地，允许铁路运输企业作为商业用途综合开发。四是铁路运输企业要对铁路沿线的地产物业，按照商业开发的模式，通过自营、合作经营、股权式经营等方式，加强对地产物业的经营管理，努力提高经济效益。上述诸多问题，其实质是如何明确铁路土地的资产属性，提高其利用率，为铁路企业创造更大的价值，在立法上要明确以下问题：

1）法律上应明确铁路建设用地规划的法律性质。铁路建设用地规划是国家建设用地规划的组成部分，是城市总体规划的核心内容。在编制国家建设用地规划和城市总体规划时，应当对铁路建设用地作出预留。

2）立法时应赋予铁路企业对铁路沿线铁路建设用地的综合开发权。铁路建设用地综合开发权的内容包括铁路自主进行的土地商业化开发经营，配套设施的建设，以及可通过合资、合作、出租等方式进行的铁路用地综合开发。

3）由铁路企业自主决策。铁路企业可以自主决定土地的使用。要把传统的对铁路土地实行的物资管理方式转向现代化的资产经营管理方式，通过土地经营活动，实现土地资产的升值，是铁路用地管理制度改革的关键。

3 铁路用地综合开发的法律实务

铁路用地综合开发，除了直接的房地产业务外，更重要的是在资本市场上如何更好地发挥铁路土地资产的作用，为铁路发展筹措建设资金。

3.1 在股权市场，铁路土地可以作价投资入股

发行股票是作为股份有限公司的企业通过证券市场向投资者发行社会公众股筹集资金的活动。其好处在于：在财务方面，所筹集的资金成为公司的实收资本和资本公积，可以增加所有者权益，改善企业的资本结构，降低企业的负债率；在公司治理方面，由于上市必将吸引社会投资者，因此，公司必须在法人治理结构、信息披露、财务处理决策、对外投融资等各项经营管理活动中进行规范化运作，从而提升公司的经营管理能力。在股份公司的设立过程中，企业可以土地作为投资方式入股；在配股再融资时，法人股东还可以将土地资产作价认购配股。铁路企业应当发挥其资产规模大、现金流充裕、收益稳定、适合长线投资等优点，采取股份有限公司这一公司组织形式，积极争取上市。

3.2 在债券市场，铁路土地可以担保发债

企业以包括土地资产在内的自有资产做担保，或者由第三者做担保，通过金融机构向社会公众发行企业债券筹集资金。经过批准后，企业债券也可以在证券市场上交易。通过发行债券筹集资金将使企业的负债增加，发行可转换债券也可能改变企业的资本结构。由于土地资产的增值性，而且价值量大，显然是企业发行债券的最佳担保品。

3.3 通过土地抵押方式，进行融资活动

土地资产抵押是指债务人或第三人不转移对土地资产的占有，仅将土地资产作为债权的担保，在不履行债务时，债权人有权依照法律规定对该担保物进行处置，并用处置价款优先受偿的一种债权担保方式。土地抵押是土地资产经营的重要方式。但需注意的是，企业以有偿出让方式获得的土地资产可以直接抵押，而划拨土地使用权则需要在补办出让手续后方可作为完全的企业财产进行抵押。

铁路企业在向金融机构申请贷款或者在签订、履行其他经济合同时，可以采用这一方式，以铁路建设用地的土地使用权为担保，获得贷款或者合同相对方的优先履行。由于当铁路单位不能及时归还贷款或者未能履行合同义务时，对方有权就铁路建设用地土地使用权获得优先求偿权，即通过处置铁路建设用地土地使用权获得优先赔偿，其结果可能涉及铁路建设用地土地使用权的变更，因此，铁路单位以铁路建设用地土地使用权作抵押的，应当在合同签订前报铁路土地管理部门审核批准。

3.4 通过土地资产证券化，提高铁路土地资产的流动性

主要指抵押贷款证券化，即企业将土地资产及其附属建筑物抵押给银行等金融机构，银行等金融机构将其所持有的抵押贷款债权向专业机构转让，专业机构如基金或者证券信托公司等在资本市场上将抵押贷款作为能够带来收益的资产，并以其附属抵押品如土地资产等出具担保，向投资者发行证券，使得抵押贷款成为可以在二级市场流通的资产，起到增加贷款资金的供给，分散贷款金融机构的资金流动风险的作用。此时的土地资产既是企业的经营场所和贷款抵押品，又是抵押贷款证券的担保品，其作用得到了最充分的发挥。对企业而言，其实质是信贷市场土地资产经营即抵押在资本市场的延伸。

4 铁路用地综合开发他项物权的处理

铁路用地综合开发，必然涉及《物权法》上的他项物权问题。他项物权包括相邻权、地役权和地上权等，这是物权法上重要的权利，属于用益物权，是当事人在使用不动产时需要特别注意的权利。实践中，设定他项权利的常见方式，主要有通行、架桥、挖洞、敷设管线、竖立广告牌等，这些都涉及他项物权的法律问题。

4.1 相邻权

《物权法》上的相邻权，是指不动产的相邻各方因行使所有权或使用权而发生的权利义务关系，又称相邻关系。在相互毗邻的不动产之上，为了调和不同所有权人之间的权利，往往有必要对他们的各自权利进行一定的限制，即相邻一方对他方所拥有的不动产进行一定程度的利用，以实现利用自己所拥有的不动产的便利，如通行权、采光权、排水权等。它是正确处理相邻关系的重要保证。相邻权不是一种单独的物权，而是相邻方所有权的延伸和扩展，因而，须以达到利用的最低标准为依据，并且以无偿利用为原则。由于铁路建设用地主要是沿铁路线分布，具有多临多界的特点，与铁路建设用地毗邻的其他土地的使用权人在利用其土地时，往往需要跨越铁路建设用地，即利用铁路建设用地的上空及地下空间，如架桥、挖洞等，因此，正确处理相邻关系应当属于铁路建设用地管理的一项重要工作。原则上，属于相邻权范围的，铁路建设用地单位应当在保证运输安全的前提下，无条件准可，并给予对方一定的便利条件。

4.2 地役权

地役权也是《物权法》规定的土地权利之一，是指为了自己的使用、经营等方便、利益而使用别人的土地的权利。地役权发生在不同产权人的两块土地之上，不以毗邻为要件。由于它是为使用人更好地利用其土地所设，是一个较高的标准，而不同于相邻权的最低标准，因而，需要当事人各方通过合同约定而设立，且往往是有偿的。对此，在不影响铁路运输安全的前提下，铁路单位同意的，可以收取一定的土地使用费作为经济补偿。

4.3 地上权

《物权法》上的地上权，是因在他人所有的土地上拥有建筑物等作业物或种植物而使用该土地的权利。所谓作业物，最常见的是指建筑物，但它还包括桥梁、水渠、池塘、铜像和隧道等地面及地下所有的人工建造物。严格意义上，租赁权和房地产开发都属于地上权的范畴。例如，利用铁路建设用地竖立广告牌等就是实践中常见的一种设定地上权的利用方式。因为铁路是大众出行的基本交通工具，在铁路沿线竖立广告牌，能收到较好的广告效益。对此，应当在不影响运输安全的前提下，由当事人双方根据广告法、合同法等有关规定，协商、确定具体的利用方式、期限、费用等内容。

综上，国务院的《改革铁路投融资体制意见》是铁路用地立法的政策基础，应当把其中的许多内容反映到《铁路法》中，以便依法保障铁路建设用地的综合开发利用。

[1]《中华人民共和国铁路法》

[2]孙林.运输法教程[M].北京:法律出版社，2008:1-352

[3]林晓言，王慧云.铁路站区土地综合开发模式及利益分配研究[J].铁道经济研究，2015（1）：1-7

（责任编辑：魏艳红）

Thoughts on the Legal Problems of the Comprehensive Development of Railway Land

SUN Lin1,YANG Qin2
（1 The Economic＆amp;Planning Research Institute of China Railway Corporation,Researcher,Beijing 100038,China;2 The Economic ＆amp;Planning Research Institute of China Railway Corporation,Assistant Researcher,Beijing 100038,China）

The comprehensive development of railway land needs to be supported by law.During the revision of the Railway Law,the legal rights and obligations of related parties in comprehensive development of railway land should be cleared.Based on the analysis of relevant state policies，this paper studies on the legislation and practice of the comprehensive development of railway land.To provide references for legislature,the corresponding legislative proposals are proposed.

railway;land;comprehensive;development;law

A

：1004-9746（2016）03-0007-03

2016-04-20）