打造社会资源参与社区矫正工作新模式的思考

刘 颖 宋国立（北京市大兴区司法局）



打造社会资源参与社区矫正工作新模式的思考

刘 颖 宋国立（北京市大兴区司法局）

2003年，北京市大兴区开始社区矫正试点工作，至今已十余年。大兴区的社区矫正工作取得了一系列的丰硕成果，为维护地区和谐稳定作出了一定贡献。随着形势的发展，社区矫正工作发展也出现了一些瓶颈性问题，如不妥善解决，将影响社区矫正质量的进一步提升，进而对地区经济社会发展与社会稳定构成不利影响。为解决当前社区矫正工作中存在的一些重点难点问题，本文从引入专业社会力量参与社区矫正工作的角度对社区矫正体制机制建设方面进行研讨，力争在这方面作一些有益的探索和尝试。

一、基本情况

大兴区是北京最早开展社区矫正试点的地区之一。截至目前，累计管理社区服刑人员近4000人。目前，正在执行社区矫正人员342名，分布在全区20个镇、街道，由属地司法所进行管理。司法所承担社区矫正日常工作的队伍力量主要由三部分组成：一名司法助理员（兼职）、一名监狱教育矫治系统抽调社区矫正干警和4~5名由劳动部门招聘的“40、50”下岗再就业人员组成的劳动协管员参与矫正工作。

自社区矫正实施以来，大兴区司法行政部门努力克服人手少、干警队伍不稳定、协管员年龄偏大专业水平较低等困难，整体工作实现了社区服刑人员无重特大刑事案件，无极端暴力行为，无较大社会影响的事件，无脱管漏管的“四无”目标；重新违法犯罪率持续低于全市平均水平；教育矫正质量在全市处于领先位置。

二、面临的问题与挑战

（一）社区服刑人员数量呈现较快上升态势

主要有以下几方面原因：一是2012年3月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》和同年7月市公检法司等部门的《北京市社区矫正实施细则》中都要求常住人口的社区矫正工作由居住地管理。由于原来只接收北京户籍的矫正人员，现在常住人口和户籍人口都要纳入本区矫正，而且目前大兴区常住人口的犯罪率占绝大多数，这也将使社区服刑人员数量很快攀升。二是新《刑事诉讼法》对未成年人犯罪案件处理的慎重和保护，加大了法院对未成年犯罪判处非监禁刑的几率。三是随着我国司法体制改革的深入推进，一些轻微的违法犯罪行为也有可能转为社区矫正服刑方式。四是随着大兴新区经济社会的大发展，伴随而来的则是社会矛盾多元化、复杂化，由此而引发的轻微刑事案件将呈持续上升趋势，而大部分轻微刑事案件的罪犯都将进入社区矫正。

（二）社区矫正工作标准将日益提高

社区矫正作为一项严肃的刑罚执行工作，涉及面广，要求标准高，任务艰巨。主要体现在以下几个方面：一是随着《刑法》和《刑事诉讼法》的修改，社区矫正被正式写入法律，这为此项工作的开展提出了更严更高的标准和条件。二是《社区矫正实施办法》和《北京市社区矫正实施细则》都严格按照刑罚执行的理念和要求，对社区矫正工作提出了具体而规范的标准，仅适用的表格即有43份，对矫前调查、交付、接收、实施、处罚、收监、解除与终止等各个环节都作了详细的执法性规定。三是规定了拟适用非监禁刑的审前社会调查和居住地核实两项工作。这两项工作，数量多，要求高，任务重，增加了社区矫正的工作难度。四是随着新区经济社会发展，社会矛盾增多，当前的维稳工作日益繁重，社区服刑人员诉求多元，管理风险和难度加大，管理成本也快速上升。

（三）司法行政人员的监管和帮教角色存在冲突

在现有社区矫正体制下，社区服刑人员的日常管理和矫正主要由司法所的司法助理员和社区矫正干警负责，两者都是社区矫正执法人员，监管责任高于一切。但是基于社区矫正的工作性质，社区矫正既要对社区服刑人员严格执法以维护安全稳定，又要对其开展帮扶解困以体现人文关怀。实践中，执法干警尊重社区服刑人员的人格，能够与其建立相对和谐的信任关系，这是值得肯定的。但是，当他们需要从执法者角度开展工作时，却往往不能摆脱服务者身份的拘束，监管和帮扶的角色冲突给执法者带来了执法的尴尬。执法角色很大程度受制于服务角色，往往是要想开展规定执法动作，必须先做好服务工作，甚至出现了不能给社区服刑人员办理低保、申请救济，执法人员就“亏欠”了矫正人员的心理。一旦社区服刑人员因没有被“服务”好而不满、信访或闹事，社区矫正工作人员、司法行政机关就有可能被行政问责，而执法人员则陷入了“以服务换取执法”的怪圈，引发了执法者的内在焦虑和外在功能失调。在工作中，一些基层工作者甚至出现畏难情绪，担心矫正对象抵触或脱管，许多矫正措施不敢积极开展，一些工作处于只能“哄”不敢“管”的被动看管状态。

（四）社区矫正工作队伍亟待加强

社区矫正各项工作措施的落实全部在基层司法所。目前，大兴区每个司法所仅有2至3名在编工作人员，他们要面对包括社区矫正、人民调解、法律服务、法律宣传等在内的九项基本职能，还要承担各镇、街道交办的相关任务，服务当地党委政府处理复杂疑难问题，工作量十分繁重，专门人员开展社区矫正工作精力不足。

在这种情况下，社区矫正工作基本依靠抽调的社区矫正干警。但由于这支队伍的抽调性质，其人事关系、考核评定、晋职晋级、薪酬发放等事关个人发展的重要事项仍由监狱局负责，就导致身份的临时性与职责的专职性之间的矛盾，为社区矫正工作的管理和长期发展带来复杂性和不稳定性。

由劳动协管员构成的协管员队伍由“40、50”下岗再就业人员组成，每个司法所4~5名。他们凭借人熟、地熟等优势，开展了很多积极的工作。但是这支队伍也存在着“先天不足”：普遍年龄偏大（现已接近五十、六十岁），学历偏低（绝大多数集中在初中学历），不具备专业知识和能力。鉴于这支队伍存在的缺陷和问题，他们只能承担相对简单的信息搜集工作，发挥信息员的作用，而难以胜任专业性强的社区矫正教育、矫正和帮扶工作，不能满足当前社区矫正专业化的要求，很大程度上影响社区矫正工作深入开展。

三、建议与对策

为了解决制约社区矫正工作长远发展的瓶颈性问题，适应形势发展和刑罚执行工作的新需要，调研组在深入调研的基础上，提出以下建议：

（一）以专业司法社工事务所为依托，实现社区矫正工作的“嵌入式”管理模式

为了顺应社区矫正工作新形势和新要求，提高教育矫正质量，全面转化社区服刑人员，对社区服刑人员不但要强调管控，也要注重教育帮扶。现有社区矫正执法人员在管理上具有优势，但是社会工作、心理学等专业知识和能力则相对不足，在此情况下，可以尝试引进具有社会工作、心理咨询等相关专业背景的社会人才资源，进一步创新教育矫正工作模式，达到教育、挽救、感化社区服刑人员，使其顺利融入社会的目的。尤其在重点人员教育、管理、转化方面，更需要匹配专业素质过硬、业务能力强的专业人员。

在借鉴其他地区经验的基础上，大兴区司法局就如何利用专业社会工作方法参与社区矫正也进行了积极的探索，经过一年的项目试验，于2012年12月，注册成立了全市首家专业司法社工事务所——北京市大兴区博恒司法社工事务所。试图在现有的司法行政体制下，通过合理的功能分工，引入一支连续可靠的专业力量，协助执法人员开展社区矫正工作，实现社工和社区矫正执法人员的合理分工，打造一种“嵌入式”服务模式，有效解决社区矫正刚性执法和柔性关怀的尴尬与矛盾，促进社区矫正工作向专业化、精细化方向发展，推动基层司法行政领域的社会治理创新。在社工力量成熟之后，可以分期分批逐渐替换现在的劳动协管员队伍，从而实现社区矫正工作队伍专业化的转型。经费来源可以通过政府常项购买与专项购买社会服务相结合的形式确立资金保障机制。

（二）以推动过渡性安置基地建设为载体，深化社区矫正工作帮扶救助机制

做好社区服刑人员的帮扶工作是预防和减少重新违法犯罪、维护社会治安和社会稳定的重要措施。妥善解决社区服刑人员的生活和就业问题，帮助他们顺利融入社会，是社区矫正工作的基本任务，也是保障和改善民生、践行群众路线的重要内容。探索和建立社区服刑人员就业与社会保障机制，有利于进一步增强社区矫正工作实效，加强和创新特殊人群管理，维护全区的安全稳定。由区司法局牵头协调，国资委、经信委等相关部门，发挥优势，选择辖区内热心公益事业、符合过渡性安置条件的企业，作为过渡性就业安置基地，对社区服刑人员以及安置帮教人员给予过渡性就业安置，促使其顺利回归社会。过渡性就业安置基地的认证可以参照以下条件：一是至少安置有3名社区服刑人员或安置帮教人员就业，且与企业其他职工同工同酬，享有同等福利、同等劳动保护待遇；二是过渡性就业安置基地要与社区服刑人员或安置帮教人员签订帮教协议，与当地司法行政部门建立联系人，协助当地司法行政部门随时了解其思想、生活动态，做好帮教工作，避免其再次违法犯罪。经过区司法行政机关认证的过渡性安置基地，区人力社保局、国地税等相关部门应当参照有关文件精神，对企业给予一定的补贴和税收等优惠政策。

（三）以建立社区矫正人力资源库为突破，构筑服务社区矫正工作的“智汇”平台

社区矫正工作全面深入的发展，离不开全社会的关心与关注，离不开社会各界的支持和参与。尤其是各级政府维稳部门、各村、居党组织和具有一定专业知识和专业技能的高素质人才的参与、介入，会使社区矫正工作构建起良好的家庭支持系统和社会支持系统，使政府关注特殊群体、尤其是特殊弱势群体的举措得到落实。同时，还可以带来较高的工作热情，带来更加新颖而开阔的视角，增强社区矫正工作活力，推动社区矫正工作更加深入、具体，更加具有创新性。实践中，可以通过三个渠道建立社区矫正人力资源库，打造社区矫正工作的“智汇”平台。

一是区镇两级政府综治维稳部门要自觉地把社区矫正工作列入议事日程和工作日程，关注社区服刑人员的情况，做到对本辖区底数清、情况明，进一步明确属地责任到位、主体到位、管控到位。

二是各村、社区党政组织要把社区矫正工作作为本村、社区的一项重要的日常工作来抓，要专人负责此项工作，积极配合司法行政部门搞好志愿者队伍建设；随时了解掌握社区服刑人员的动态，了解解决社区服刑人员的思想、生活问题，形成管控、关爱、帮扶三位一体的工作格局。

三是进一步巩固完善社区矫正志愿者队伍。组织基层村（居）委会工作人员、公检法等部门离退休专业人员成立志愿者队伍，发挥“群防群治”“专群结合”的优势，全面落实社区服刑人员的教育管控。

四是整合资源建立社区矫正工作专家库。大兴新区有区属以及驻区高等院校20余所，法律、社会工作、心理学等方面的专家、教授等专业人才资源丰富。同时区内还拥有监狱、教育矫治场所，监狱、教育矫治干警在对罪犯的教育改造、心理疏导和危机干预等方面具有丰富的实战经验。未来可以整合大兴辖区内高等院校和监狱、教育矫治系统专家、教授和专业人才，组建社区矫正专家人才库，一方面定期组织专业人员为社区服刑人员提供专业、高效的服务，促进其全面改造与转化；另一方面，还可以为工作人员开展专业培训，提高业务能力和工作水平。

五是区综治委特殊人群管理专项组要组织吸纳人大代表和政协委员参与社区矫正工作。充分借助人大代表和政协委员代表性强、影响力大、联系广泛的优势，宣传社区矫正工作，对社区服刑人员开展教育帮扶活动，提升社区矫正的影响力和社会关注度，为社区矫正工作在大兴区的深入开展营造良好的社会氛围。

（责任编辑 张文静）