深化行政管理体制改革推进政府治理能力现代化建设

● 黄文平

深化行政管理体制改革推进政府治理能力现代化建设

● 黄文平

今天主办国专场会议的主题是“治理改革的中国探索”，来自中国和许多国家公共行政实践领域和学界的专家学者，围绕中国治理改革的实践探索和现状，讨论治理改革在中国未来发展中的作用，展望中国治理改革的前景。结合主题，我简要介绍中国行政管理体制改革的总体情况。

一、中国改革开放历程的回顾

中国1978年开始推进改革开放。在回顾这一艰难曲折的历程时，会有以下几个印象：一是以经济体制改革为牵引。改革逐步向科技、教育、文化、卫生等领域推进，也推动着行政管理体制改革和政府职能转变。二是从松绑放权让利开始。在农村、企业、城市、经济特区等领域进行各类简政放权改革试点探索，经过总结经验教训，在整体上推进改革。为适应建立社会主义市场经济体制的要求，通过转变政府职能和简政放权，推动政府由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理、由部门管理向行业管理转变，推动政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，推动管理向治理转变。三是中国政府机构改革的主线是转变政府职能。从精简机构开始，逐步调整部门职能总体配置，撤销专业经济部门，重点加强监督、经济调节部门，改革计划、投资、财政、金融管理体制，实现党政机关与所办经济实体及直接管理企业的脱钩，把政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分离，把政府的公共行政管理职能和企业经营者职能

分离，强化政府的宏观调控和监督管理职能，强化政府的社会管理和公共服务职能，探索实行职能有机统一的大部门体制，把大力简政放权与强化宏观管理和事后监管有机结合起来。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。通过七次集中的行政管理体制改革、政府机构改革和全面深化改革的部署，政府职能转变成为贯穿改革过程的主线。四是摸着石头过河和顶层设计相结合，重点突破和整体推进相促进。在改革试点探索过程中，坚持一切从实际出发，在重点突破后，注意总结地方、基层的成功做法，借鉴国外有益经验，按照规定程序研究审议形成各项改革的顶层设计，各地方、各部门按照改革的顶层设计蓝图整体推进改革进程，各级领导班子接力实施以取得成效。五是行政管理体制改革是推进治理改革的重要环节。这项改革在中国改革开放和现代化建设中居于重要的战略地位。党的十八届二中、三中、四中和五中全会都对深化行政管理体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化建设，提出了一系列新的重要论述，进一步明确了行政管理体制改革的指导思想、基本原则和主要任务。在改革实践中，贯彻落实这些新精神新要求，需要加强统筹谋划和顶层设计，注重改革的系统性、整体性、协同性，同时抓住关键环节和领域，实施重点突破，不断把改革推向深入。近年来，中国主动适应经济社会发展新常态，按照围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的基本要求，不断深化行政管理体制改革和政府机构改革，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，加快法治政府和服务型政府建设，提高行政效能，激发市场活力和社会创造力，为改革开放和经济社会持续健康发展提供有力的体制机制保障。

二、转变政府职能是行政管理体制改革的核心

行政管理体制改革关系上层建筑的调整和完善，是全面深化改革的重要内容。以转变政府职能为核心，形成有利于经济社会发展的体制机制，是深化行政管理体制改革的重要做法。改革开放以来，中国先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年进行了七次较为集中的行政管理体制改革。通过渐进式的改革，政府管理职能逐步从微观管理向宏观管理转变，经济调节和市场监管不断完善；政府社会管理职能逐步加强，公共服务能力不断提高，逐步形成和完善有利于服务创新、协调、绿色、开放、共享发展的体制机制，保障全面建成小康社会。尤其重要的是，党的十八大以来，党中央、国务院毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，勇于实践、善于创新，形成了一系列治国理政新理念新思想新战略，为在新的历史条件深化改革开放、加快推进社会主义现代化提供了科学理论指导和行动指南。

党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，强调以更大力度，在更广范围、更高层次上加快国务院机构职能转变，重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，深入推进政企分开、政事分开、政社分开，同时改善和加强宏观管理，严格事后监管，努力做到不该管的不管不干预，该管的切实管住管好。党的十八届三中全会提出完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标，提出必须妥善处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。党的十八届四中全会提出加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，强调要依法全面履行政府职能。党的十八届五中全会提出深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。

贯彻这些新精神新要求，2013年开始了新一轮行政管理体制改革。这次改革在转变政府职能、优化组织机构、完善运行机制等方面取得了重要进展。其中在强化政府职能转变方面，主要体现在以下三个方面：一是紧紧抓住转变职能这个核心，切实落实转变职能的各项要求。以职能转变开局，把深化行政审批制度改革作为重点，大力推进简政放权，国务院组织动员各方力量，加快推进政府职能转变，着力清理规范行政审批。三年多来，改革取得明显成效，激发了企业和市场的活力。二是着力理顺部门职责关系，切实解决职责交叉问题。坚持一件事情原则

上由一个部门管理，明确各部门的职责边界，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任和主办、协办关系，建立健全相关部门间的协调配合机制。三是按照“以责定权、权责对等”的原则，进一步明确和强化部门责任，建立健全政府责任体系。

下一阶段行政管理体制改革，继续坚持转变政府职能这个核心，既要改善政府经济调节，严格市场监管，也要改变“重管理、轻服务，重审批、轻监管”的观念和方式。在改善经济调节方面，重点研究如何增强宏观调控的预见性和有效性；如何更多地运用法律手段和经济手段，减少行政手段的干预，通过信息发布、预测预警影响市场，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用。在严格监管方面，重点研究如何科学合理界定监管范围，转变监管理念，加强事中事后监管；如何进一步创新监管机制和监管方式，推进综合执法和大数据监管，运用市场、信用、法治等手段加强协同监管，加强社会监督，提高监管效能。在加强社会管理和公共服务方面，一是研究政府部门在就业、教育、医疗、住房、收入分配、社会保障、安全生产等方面如何准确定位。包括政府的主要职责，管理范围和幅度，部门之间的职责关系，以及各行业制定的政策和制度，提高科学决策能力和管理水平。二是研究如何构建政府与社会的新的关系模式。研究政府如何调整管理边界，在进一步强化政府在社会管理和公共服务方面应承担的职能的基础上，如何从制度上切实发挥公民和社会组织的作用，鼓励和引导社会力量依法有序参与社会管理和公共服务。

三、探索职能有机统一的大部门体制

大部门体制是以职能有机统一为特征的行政管理体制改革模式，涉及调整政府组织结构、转变职能、理顺职责关系和完善运行机制等。党的十七届二中全会提出，按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。党的十八大提出，稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。2013年的改革，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，在中央层面，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。对一些职能相近的部门进行了整合，实行综合设置，理顺部门职责关系，解决了一些长期存在的职能交叉、权责重叠等问题。在地方层面，各地方政府与国务院机构改革相衔接，对卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视等机构进行了调整整合。有的地方在落实中央改革要求的基础上，进一步加大了机构整合力度，探索在市场监管、文化管理等多个领域推进大部门体制。

大部门体制最早是由市场经济比较成熟的国家探索的体制模式，我们的实践探索尚处于起步阶段，理论研究、政策储备和模式设计还不是很成熟，建立符合中国特色行政管理体制的大部门体制，需要进一步结合我国国情和管理实际，不断实践探索和经验总结。在探索实行大部门体制过程中，有几个问题可以进一步深入研究。一是在大部门内部如何建立完善协调机制，切实促进合理分工和运转协调；二是对大部门的约束和监督问题，实现决策的科学化、民主化和法制化；三是在部门间协调上，确保决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调。

四、全面推行政府部门权力和责任清单制度

建立政府部门权力和责任清单制度，是党的十八届三中、四中全会部署的重要改革任务，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，对于加强和改进党的领导、巩固党的执政基础具有重要意义，对于提高依法执政水平、深化行政管理体制改革，建立法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府具有重要的推动作用。

推进权力和责任清单制度非常必要。一是推行权力和责任清单制度是深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革的重要基础性工作。在减权放权的同时，要以刚性的制度来管权限权，建立权力和责任清单，就是把政府部门实施的权力和责任事项以及实施依据、行使主体、运行流程等，以清单形式列明，进一步厘清政府与市场、政府与企业、政府与社会的权责边界，从制度层面巩固已有的改革成果。但也要

看到，简政放权已经进入攻坚期、深水区，有必要通过建立权力和责任清单制度对政府部门的权力和责任事项进行全面梳理和分析，找到深化改革新的突破口，为改革增添新的内生动力。此外，权力责任清单制度也已经成为推进相关改革的重要抓手。比如，在推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的指导意见中明确提出，要依法建立城市管理和综合执法部门的权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。在有关国有企业改革的指导意见中也提出要建立监管权力清单和责任清单。二是推行权力和责任清单制度也是建设法治政府的重要内容。到2020年基本建成法治政府，是全面建成小康社会的重要目标。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确提出，要大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度。政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等，都要逐一理清并向社会公开，这是推动依法全面正确履行政府职能的重要举措。通过推行权力和责任清单制度，进一步强化对权力运行的制约和监督，用法治手段给政府权力划定边界，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系。

近年来，按照中央部署，这项制度建设由地方政府先行先试，因地制宜，作了大量探索，形成了各具特色的清单编制模式，积累了有益经验。2015年3月，在总结地方经验的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，对全面推进地方政府权力和责任清单工作做出了安排部署。截至目前，全国31个省（自治区、直辖市）全部公布了省级政府部门权力清单和责任清单，权力和责任清单制度的成效正在逐步显现。一是摸清了家底，全面掌握了地方政府部门手中到底有哪些权力，哪些该干、哪些不该干。二是政府职能瘦了身，多数省级政府部门行政职权削减了一半左右。三是理顺了职责关系，对部门交叉事项，明确了各自职责权限和分工。四是扎紧了制度笼子，规范了政府权力运行，并置于社会监督的“阳光”之下。应该说，地方政府权力和责任清单编制工作取得了良好的社会效应，为国务院部门开展权力和责任清单编制探索了路径，积累了经验。但与地方政府相比，国务院部门承担了大量宏观管理职能，在职责定位和工作重点等方面与地方不尽相同，比如，制定产业发展规划、行业标准制定等，这些都关系到全局性工作。因此，在国务院部门开展权力和责任清单编制，需要稳妥审慎推进，先行试点，探索积累经验，形成比较成熟的工作思路和模式后，再全面推开。根据《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》的部署和要求，2016年确定在发展改革委等7个国务院部门开展权力和责任清单编制试点，目前试点工作正在积极有序推进。

建立权力和责任清单制度，强化了对部门权力的制约和监督，是深化行政管理体制改革和政府管理的一个重要制度创新。下一阶段，完善权力和责任清单制度，需要在重点研究以下四个方面的问题上持续推进：一是坚持问题导向和目标导向，即结合权力和责任清单工作，研究如何进一步转变政府职能，精简一批不属于行政审批的其他权责事项，同时，加强政府的事中事后监管，防止出现责任空白。二是结合权力和责任清单，研究如何进一步完善行政决策和运行机制，优化工作流程，方便群众办事，真正发挥权力和责任清单制度的最大实效。三是研究建立权力和责任清单的动态调整机制，根据情况变化，不断拓展权力和责任清单的范围和领域，对权力和责任清单内容进行及时调整和丰富完善，同时利用大数据等现代信息科技手段，强化权力和责任清单制度的后续应用，让行政权力阳光透明、高效地运行。四是统筹研究权力和责任清单与部门“三定”规定之间的关系。“三定”规定对部门的职能定位和主要职责作了整体性的规定，是部门具体权力责任事项的重要来源和依据；权力和责任清单又进一步明晰和细化了“三定”规定的职责事项。因此，结合权力和责任清单编制工作，需要研究如何进一步完善部门“三定”规定，做好衔接。同时，根据权力和责任清单，相应调整优化机构设置和人员编制，切实提高行政效能。

（作者系中国机构编制管理研究会会长）

注：此文是黄文平同志在2016年国际行政科学学会暨国际行政院校联合会联合大会中国专场（2016年9月22日）上的发言，发表时略作删减。