法国检察保障制度简介

2016-02-12余睿

中国检察官 2016年15期

●余睿/文

法国检察保障制度简介

●余睿*/文

推进检察队伍专业化建设、构建符合检察职业特点和要求的新型检察保障机制是维护司法公正、确保检察机关独立行使法律监督职权的必由之路。作为检察保障制度的核心，检察官待遇是检察改革中必须认真考虑和解决的重要问题。笔者通过介绍法国检察官的薪酬、退休待遇及职务保障制度，以期为完善我国检察保障制度有所助益。

检察保障薪酬退休

法国现行司法官薪酬和退休待遇制度由2010年7月1日起正式施行（Ledécret2010-761），体现出高度法制化的特色，无论是检察官的地位、级别及晋升、薪酬和退休待遇均由相应法令予以规范，对相关制度的调整也必须通过法定程序由新的法令予以确认。同时，法国实行全国统一的司法官薪酬体系，无论是巴黎还是外省。

一、法国检察保障制度的基本问题

（一）检察保障制度的由来

为什么要给检察官特殊的保障？首先，法国检察官具有行政和司法双重属性，既接受司法部部长的领导，又有相对独立的司法机关架构。在检察机关内部实行的是上下阶层分明的组织模式，有专业的检察官员，检察官在检察长的指挥下工作，强调上命下从的检察一体化原则，因此检察官行使职权较容易受到行政指令的干扰，难以确保独立客观公正。其次，法国检察官的录用均须经过考试和国家司法官学院的统一培训，检察官形成了一个近乎封闭的专业化团体，其职务职级晋升也按照职业官僚体系的方式进行，如果没有特殊的身份保障机制，其司法官身份就很容易与其他普通公务员产生混同，无法体现检察官职业的尊荣感、认同感，也有悖于检察官维护公平正义的独特价值追求。因此，只有给予检察官特别的身份保障，使其无后顾之忧，才有利于检察官客观公正的行使职权。

（二）垂直机构设置

法国检察机关的机构设置是基于法国司法机构的设置，与法国大审法院及上诉法院的设置相对应。大审法院是法国普通法司法机构体系的基石，法国检察机关在181个大审法院设置了基础的工作机构。依照《法国刑事诉讼法典》第39条、第398-3条的规定，驻大审法院检察院由1名共和国检察官（Procureurdela République）、1名或数名代理共和国检察官（Procureurs Adjoints）、检察官助理（SubstitutduProcureur）或首席助理（PremiersSubstituts）组成，共和国检察官领导检察院，但他隶属于所在上诉法院的检察长。在法国35个上诉法院中设有检察院，由检察长（ProcureurGénéral）领导，他负责管辖上诉法院所在地区的共和国检察官和政府刑事政策的实行。检察长和共和国检察官都可以在法国的刑事陪审团法庭，对杀人、持枪暴力抢劫等严重罪行进行审理的重罪法院（Courd'assises）提起公诉。在法国最高法院（CourdeCassasion）也设有检察院，但依照《法国刑事诉讼法典》第620条、第621条的规定，驻最高法院总检察长对驻上诉法院检察长并无任何领导权，驻最高法院检察院也并不对刑事罪行提起公诉。驻最高法院检察院通常在检察机关或当事人向最高法院提出的上诉中作为“从当事人”，但他为法律之利益直接向最高法院提出抗诉的情形除外。同时，最高法院检察院在政府刑事政策的执行中也不发挥任何作用。

由此可见，法国检察机关组织构架的垂直性与我国相似，但隶属关系与我国不同。

（三）经费预算管理

在法国，法院和检察院的经费由司法部统管，并由中央政府统一负担。具体而言，在全国范围内由司法部负责全国普通法院系统经费预算编制和管理。在上诉法院辖区内，大审法院、小审法院、重罪法院、轻罪法院等普通法院的经费由上诉法院汇总后报司法部，司法部对最高法院和上诉法院的经费预算进行审查，并商财政部综合平衡，最后报议会批准。地方政府不承担法院检察院的经费。这表明在法国，司法是中央事项，对保障司法独立，避免行政干扰，尤其是地方政府干涉司法起到了积极作用。

（四）检察官与法官待遇相同

在法国，检察官与法官统称“司法官”（magistrat），二者实行统一的薪酬和退休待遇。同等层级的检察官和法官，如服务年限、学历等相关条件同等，待遇一致。这充分体现了检察官的司法官地位，也表明国家和社会对检察官崇高地位的认同。

二、法国检察官的薪酬制度

总体而言，法国检察官实行法定薪酬制，即检察官的薪酬待遇由法令予以明确或调整。检察官的薪酬待遇与其等级挂钩，不同等级的司法官享受不同的工作待遇，等级越高，薪酬待遇水平越高。同一等级内的工作待遇差距主要体现在工作年限、任职资历等方面。

（一）检察官的等级序列

根据法国1958年《关于司法官地位的基本法》（Ordonnancen°58-1270du22décembre1958portantloiorganiquerelativeaustatutdelamagistrature）、2013年《关于共和国检察官的基本法》（Loiorganiquen° 2013-1115du6décembre2013relativeauprocureurde laRépubliquefinancier）以及2002年和2010年相关修正法令（Arrêt）的规定，法国检察官等级分为3类，即第二等级（2ndgrade）、第一等级（1ergrade）和最高级（hors-hierarchie，主要含各级检察院的检察长和副检察长）。第二等级中分为5档，第一等级中分为8档，最高级中分为10档，与见习司法官（auditeurdejustice）一起，共计3等24档。

（二）检察官的薪酬构成及平均薪酬水平

根据法国司法部2015年1月1日公布的数据，法国检察官的基本薪酬待遇包括基本工资、绩效工资、职务津贴、住房津贴和年金。其中，职务津贴（indemnité defonctions）与检察官职务等级相匹配，约占基本工资的40%。绩效工资（primemodulable）是在检察官办理大案要案、加班加点、额外参加国际研讨会等情况下，由检察官所在检察院检察长决定，给予其约占工资收入12%左右的奖金。此外，年金（pensioncivile）通常为基本工资的10%左右，住房津贴（indemnitéderesidence）通常为基本工资的1-3%。

与其序列等级相对应，法国检察官的薪酬待遇水平亦呈梯度排列。具体而言，最低级别的见习司法官净薪酬为1358欧元。第二等级检察官，通常为助理检察官（substituduprocureur）和副检察官（vice-procureur），净薪酬为2653至3633欧元。第一等级检察官，通常为副检察官（vice-procureur）、首席副检察官（premierviceprocureur），净薪酬为3862至6544欧元。最高级检察官，通常为各级检察院的检察长（Procureurdela République、ProcureurGénéral）和副检察长（Procureur Adjoint、AvocatGénéral），净薪酬为6544至8810欧元。每一层级之间薪酬差距并不一样，由该级别所享有的税前基本工资基数所决定。总体而言，级别越高，其级间差也越大。这一薪酬待遇层级体系与我国十分相似。但法国检察官的薪酬待遇与其检察官等级直接挂钩，而不是与行政级别挂钩。

（三）检察官平均工资水平

根据法国权威的经济数据分析机构（JDN，Le JournalduNet）2014年的统计数据，法国司法官平均税前月薪酬为4306欧元，而普通公务员的平均税前月薪酬为2516欧元，司法官薪酬水平比普通公务员高71.1%。同时，法国检察官一经正式录用，其薪酬2653欧元就已高于普通公务员平均薪酬。即使在法国人均收入水平最高的巴黎，检察官平均税前月薪酬也比巴黎平均税前月薪水平高40.1%。在广义的公务员范畴内，检察官平均薪酬水平仅低于公立医院的医生和公立大学的教授，在纳入比较范围的38种公务员中位居第三位，这也表明法国检察官的薪酬待遇水平非常高。

（四）检察官的级别晋升和工资提升

法国检察官等级晋升十分规律且条件严格。检察官等级晋升通常以1至2年为周期，同时有相关任职年限的条件限制，并在第二等级向第一等级、第一等级向最高级的晋升中还有特殊规定，由最高司法委员会（CSM，CommissionSuprêmedelaMagistrature）审核并提出意见。

在等级晋升的标准上，法国检察官的职务晋升并不以资历为唯一参照，而更多的取决于检察官的工作表现尤其是职业素养。按照法国1958年《关于司法官地位的基本法》第12B2条规定，法国司法部对每一位检察官都建立了“司法行政档案”，内容包括检察官的个人身份情况、任命情况、检察官等级、接受培训以及司法事故和纪律惩戒等。该档案最核心的部分是业绩考核。在业绩考核程序中，受考核的检察官通过填写“自我评价”以及参加“评价会谈”，向考核官充分阐述过去一个考核周期内自己从业的基本情况。负责检察官评价的机构在综合查阅受考核检察官“司法行政档案”及其“自我评价”基础上形成书面报告，具体包括对检察官的总体评价、所擅长的职位建议和是否需要进行培训等内容。该书面报告的一个核心内容是“分析评价表”，包含4大类、28个小项的评价内容，评价标准从“特别优秀”至“不合格”分4等。具体而言，该分析评价表包括：一般职业能力、司法能力、技术能力、组织能力和活动能力以及职业责任品格。相应地，国家在考察和确定检察官等级晋升时主要参考如下4个因素：（1）候选检察官的职业素养。这是核心要求，职业素养的评价主要是审查候选检察官司法行政档案中记载的各种材料。（2）候选检察官与所申请职位的匹配程度。这一标准主要考察候选检察官的管理能力、行政能力、工作能力或司法能力是否与所拟任职位相匹配。（3）候选检察官的地域及职业轮换。法国检察官在履职一定期限后会按规定进行不同地域间与不同职位间的轮岗，这能有效摒除检察官长期担任一个职务造成的利益牵葛和思维定势。（4）候选检察官的年龄及资历。虽然这不是决定性因素，但在其他条件和能力相近的候选人之间，资深检察官显然更具有司法经验上的优势，而这在法国司法体系中是不可或缺的。

在晋升程序方面，法国检察官的晋升奉行严格的内部行政程序。由二级检察官晋升至一级检察官，应事先在晋升表上注册。每年由司法官晋升委员会制定晋升表。由第二等级检察官晋升至第一等级检察官、由第一等级检察官晋升至最高级检察官，都要由共和国总统以法令的形式作出决定。这一制度安排也体现出法国对检察官等级晋升的高度重视，保障了检察官等级晋升的公平公正、体现了检察官的崇高地位。

司法官晋升委员会（CAV，Commissiond'avancement）虽然没有最高司法委员会（CSM，Commission SuprêmedelaMagistrature）那样知名，职责也相对简单，但该委员会负责制定检察官晋升表，而且负责受理和审查检察官对于针对其本人的考核评价报告的复议申请，是非常重要的机构。司法官晋升委员会的职能具有极其特殊的双重属性，既审核检察官的考核评价报告，拟定并提出晋升表，具有明显的行政色彩；又通过受理、审查复议申请来保护受考核检察官的合法权益，具有一定的维权属性。因此，从制度设计的角度来看，司法官晋升委员会作为一个独立的专门机构，其在司法官晋升程序中起着关键的平衡枢纽作用。

三、法国检察官的退休保障

在法国，普通公务员的退休年龄为60周岁。但由于检察官特殊的工作性质尤其是司法经验性的要求，法国检察官的退休年龄通常为65至67岁，特殊情况下可延长至73岁。这种人性化的设置，有别于“一刀切”的退休年龄。

此外，法国检察官的退休待遇也是法定的。按现行规定，检察官退休后可享有原在职薪酬待遇的75%至80%，依照其职业履历和是否有突出贡献等因素决定。退休检察官的薪酬待遇由中央财政统一保障，并不纳入普通社会养老保障范畴，这也保证了检察官在退休后仍可享有远高于普通人的退休金，是检察官为国家和社会所作贡献的一种肯定。此外，法国司法官还有独立的工会组织，这个全法统一的司法官工会拥有自己的网站和团队，可以在线为司法官解答关于薪俸待遇计算、工作条件、职业前景等方面的问题，还可以组织和帮助司法官参加补充保险，帮助司法官在退休后获得一笔不菲的退休保险收入，这也在一定程度上补充和保障了其退休待遇。

四、法国检察官的纪律惩戒程序

在纪律惩戒程序方面，法国检察官与法官有所区别。首先，作出最终纪律惩戒处罚的机构不同。法官由最高司法委员会负责纪律惩戒并直接适用处罚。而检察官则由最高司法委员会提出一般的纪律惩戒意见，这是处罚前置条件但非直接处罚条件，最后由司法部部长进行最终的纪律惩戒。其次，负责纪律惩戒调查的机构不同。法官由最高司法委员会内设的“纪律惩戒委员会”负责，最高法院院长任主席。而检察官则由司法部内设的“检察官惩戒委员会”负责，总检察长任主席。除此之外，二者的救济程序几乎一致，均可就纪律惩戒裁决向最高行政法院（Conseild'Etat）提出救济，法官提出的是撤销之诉，检察官提出的是滥权之诉。

法国对司法官严格的、法制化的纪律惩戒程序，是高度严密的司法官职务保障体系的重要组成部分，从而有效保证了法官、检察官依法独立行使职权。