法官会议制度若干问题剖析

吴思远

（华东政法大学 研究生教育院，上海 长宁 200042）

最高人民法院出台的《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（以下简称“《四五改革纲要》”）将法官会议制度作为推进审判权运行机制改革的重要举措之一，明确提出了“完善主审法官会议、专业法官会议机制”的要求。然而，当前法官会议制度尚缺乏更为细致的规定，在实践运行中也暴露出行政化束缚、专业性不强、形式化倾向等问题。因此，有必要深入剖析法官会议的制度设计与内在机理，厘清实践适用中存在的问题。笔者拟对上述若干问题展开探讨，并对完善法官会议制度提出建议，以期对真正发挥好法官会议的制度价值有所裨益。

一、制度设计剖析：法官会议的规范内容

法官会议并非本轮司法体制改革所创立的新制度。事实上，审判长联席会议和专业法官会议作为其前身，已在一些地方法院探索多年①比如北京、成都等地法院均对法官会议制度有过一定的探索[1]。。不过，相关实践并未形成统一的法律制度。各地探索的做法不一，规范性欠缺，随意性较大。尤其是审判长联席会议，其正当性曾遭到不少学者和实务工作者的批评[2]。因此，本轮改革提出建立法官会议制度，实际上不仅仅是“对实践中已然存在多年的做法的一种制度化固定”[3]，更重要的是结合审判权运行机制改革的目标对相关做法加以规范和完善。目前，各试点省市工作方案对法官会议制度的内容进行了规范，一些试点法院也出台了更为详细的内部规定。笔者结合目前掌握的规范性文件，对法官会议的制度设计做一分析。

首先，制度性质。法官会议包括了主审法官联席会议和专业法官会议两种，其是业务庭内部及跨专业审判领域的审判指导和专业咨询机制。法官会议并不是正式的审判组织，而是一种非常设的咨询性质的工作机制。参会人员在会上对案件发表的意见建议仅供合议庭复议时参考，案件的最终结果由合议庭决议并负责。由于法官会议“咨询性”的本质特征，其并不是提交审判委员会讨论的前置程序。当案件被提交至审判委员会讨论时，法官会议上的讨论意见不会被单独表述，以防止其影响被不适当放大。

其次，会议提起。法官会议讨论的是重大、疑难、复杂的案件。提起法官会议的方式有两种，一是审判长提请庭长召开。对于合议庭审理的案件，审判长认为重大、复杂、疑难的，或合议庭评议意见有重大分歧，以及案件具有其他需要讨论情形的，审判长可以提请庭长召开。二是庭长决定召开。对于矛盾纠纷敏感、激化或社会广泛关注的，涉及重大、复杂、疑难问题或者法律适用统一的，或者其他有必要提请讨论的案件，庭长可以按程序决定召开法官会议，但应当在会上对参会人员说明理由。

再次，参会人员。召开法官会议时，提交讨论案件的合议庭成员、法官助理应当参加，审判业务庭内的其他法官可以参加，院长、副院长、审判委员会委员也能以法官的身份参加。涉及跨专业领域的重大、复杂、疑难案件或者跨专业的法律适用等问题，还可以吸收其他相关审判业务庭的法官参加。为了防止对案件审理造成不当干预，相关规定也对参会人员设置了回避规则。即参会人员是讨论案件的当事人或当事人亲属，或是讨论案件诉讼代理人近亲属，或本人或者近亲属和讨论的案件有利害关系，或有其他关系可能影响到案件公正处理的，应当自行回避。

从次，召开程序。一是会议准备。召开法官会议前，庭长可以事先要求合议庭提交书面材料，或事先提取有关情况的汇报，其目的是为了协调有关会议的工作，为顺利召开会议做好准备。二是会议主持。原则上，法官会议由庭长主持召开，庭长因故不能出席的，可以委托副庭长主持。跨审判业务庭的法官会议应当由院长或分管副院长主持。三是讨论机制。法官会议讨论案件时，一般先由主持会议的庭长或副庭长说明召开会议的情况，或提请召开会议的合议庭审判长全面介绍案件情况、合议庭评议情况等。之后，由合议庭成员发表补充意见，并听取其他参会人员的意见。最后，主持人应当归纳会议讨论情况以及主要观点或意见。

最后，配套机制。一是留痕机制。法官会议讨论案件时应当全程记录，参会人员在审阅本人意见后签名。会议应当形成书面材料，并归入案卷保存，做到“全程留痕”，以供各方监督。二是保密机制。即参加法官会议的人员应当严格遵守保密规定，不得泄露案件讨论内容和其他涉密内容，以防案件的审理受到不当影响。三是监管机制。为了实现对审判工作的动态跟踪和科学监管，法院也将充分运用现代信息化技术，将法官会议讨论情况、合议庭评议和复议结果等信息录入办案信息管理系统，并定期对上述信息进行分类统计和对比分析。

二、内在机理剖析：法官会议的制度价值

近年来，法院内部行政化倾向严重，导致了“审判分离”“上命下从”等严重违背司法规律的现象，不仅侵蚀了审判权、削弱了法官的主体地位，也完全背离了审判权亲历性、独立性和中立性的本质。正如学者所言，法院内部行政化是“司法被行政‘格式化’的变态现象”[4]。因此，本轮审判权运行机制改革的重要目标之一便是化解法院内部行政化倾向严重的问题，其主要基调之一便是“去除审判活动的行政化、促进内部独立”[5]。在此改革背景下，围绕审判权运行机制改革而推进的各项举措，其落脚点也在于“去行政化”。从本质上看，法官会议正是为了确保审判权的独立、公正、科学运行而设，其所体现的制度价值与审判权运行机制改革的目标具有高度的一致性。

（一）有助于落实审判权

法官会议体现了“让审理者裁判，由裁判者负责”的原则，有助于进一步落实审判权。一方面，法官会议严格遵循审判权作为判断权和裁量权的运行规律，充分尊重合议庭的审判权。如上文所述，法官会议最为本质的特征就在于其“咨询性”，于法官会议上形成的意见和建议仅对合议庭有参考价值，并不起决定作用。合议庭可以自行决定是否采纳，或者采纳何种观点或建议。因此，法官会议并没有攫取合议庭的审判权，反而除去了对审判权的束缚。另一方面，法官会议积极引导合议庭承担办案责任。审判权的落实，意味着审理者和裁判者身份的同一性，因而也就决定了其权与责的统一性，审判者应当依法承担相应的办案责任。从法官会议的启动来看，无论是审判长提请启动还是庭长决定启动，实践中所掌握的标准是相对严格的，即并不意味着合议庭对评议结果有异议或者对案件把握不准时，必然就将启动法官会议。其目的正在于提高法官的独立办案意识与能力，防止法官会议的专业性被“稀释”。更重要的在于，法官会议的“软效力”并不转移法官所应当承担的办案责任，还从客观上减少了法官对权威的依赖，进一步夯实了办案责任制，促进权与责的有机统一。

（二）有助于规范审判监督权

法官会议有助于规范审判监督权，为院、庭长行使审判监督权提供了制度化的渠道。真正实现“让审理者裁判，由裁判者负责”并非一蹴而就。法院内部长期形成的“上命下从”的行政化决策方式，制约了当前法官独立办案的能力，甚至导致部分法官在思想上不敢独立办案，法官的专业化、职业化尚待进一步提高。这反之凸显了完善法院内部监督机制的必要性。《四五改革纲要》明确提出了“健全院、庭长审判监督机制”的要求，据此，应当废除过去院、庭长审批签发裁判文书以及听取案件汇报等行政化的监督方式，转而建立更为科学合理的内部监督机制。法官会议恰是规范审判监督权的有力举措，其将形成一种双向监督的机制，不失为化解“法官不敢要权、领导不敢放权”难题的好方法。一方面，院、庭长参加法官会议，能够在不干预案件审理的情况下实现对案件的监督，解决了审判监督权难以落到实处的问题；另一方面，由于法官会议要求“全程留痕”，通过将会议记录附卷和备案等手段也能有效防止院、庭长在行使审判监督权时的肆意，形成了对院、庭长干预办案的监督，从而确保审判监督权“到位而不越位”。

（三）有助于完善审判管理权

法官会议开辟了审判管理的全新思路，为进一步完善审判管理权奠定了基础。长期以来，法院的审判管理忽视了裁判权与裁判者的特殊性，在一定程度上有违司法运行的规律。例如，大多数绩效考核方案以效率为导向，以量化为表现，但一定程度上忽略了审判权价值判断的过程。不仅如此，院、庭长的审判管理权往往被浓缩或异化为对案件的把关权和对裁判文书的审核签发权，这种做法事实上将审判管理权变成了凌驾于审判组织之上的法外特权[6]。法官会议能够成为完善审判管理权的一种方式，原因在于：一方面，法官会议充分尊重合议庭的价值判断，院、庭长参加会议仅从专业角度提出建议和意见，而不再对合议庭的裁决享有审核权和变更权，将有效防止其不当行使审判管理权所导致的审判权架空。另一方面，法官会议是民主及专业化的咨询机制，参会人员无论行政职务的高低，均以法官的身份出席，旨在为合议庭提供智力支持。这将对合议庭决策起到一种良性的补足，达到合议庭“独立而不孤立”的效果，对于提高审判质效也将起到促进作用。

（四）有助于促进审委会的转型

法官会议从客观上剥离和过滤了审委会的部分职能，有力促进了审委会的转型。一直以来，审判委员会作为法院的最高审判组织，虽在一定程度上为确保法院公正司法发挥了不可替代的作用，但其不仅对案件所适用的法律进行讨论，还对案件的事实进行判断，造成了实际上的“审者不判、判者不审”，因而这一制度也受到不少学者的批评。最高院出台的《四五改革纲要》及《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》对审委会改革提出了明确的要求，其基本思路在于明确和限缩审委会的职能。从这个角度来看，法官会议对于促进审委会的改革有着推动作用。限缩审委会的职能，最为直接的方式便是减少提请审委会讨论案件的数量。因此，如果一些疑难复杂案件在法官会议上经过讨论研究，形成的意见和建议对合议庭复议有所启发和帮助，使得合议庭最终形成了一致意见，那么就无须再提请审委会进行讨论。这也意味着法官会议从客观上剥离了审委会的部分职能，发挥了过滤案件的功能，让审委会能够将更多资源放到审判工作的宏观指导上去。

三、实践运行剖析：法官会议存在的问题

由于当前法官会议制度还缺乏更为细致的规定，从实践运行的角度来看，其也暴露出行政化束缚、专业性不强、形式化倾向等问题。上述问题亟待关注与解决，否则将严重削弱法官会议制度应有的价值。

（一）行政化束缚

从本质上来看，参加法官会议的法官具有平等的地位，即均已法官身份出席，并不存在行政职务的高低之分。然而，实践运行中，法官会议仍存在难以摆脱行政化束缚的问题。一方面，一些法院的法官会议召开形式与庭务会并没有差别，发言顺序一般由行政级别决定，通常先由院、庭长发言，后由审判长发言，再由资深法官和普通法官发言，其中的层级式意味仍然很强；另一方面，虽然院、庭长与普通法官一样都是以法官身份出席会议，但仍存在隐形的影响力，很难不对与会法官造成心理上的压力。由此可能产生的消极影响在于，一些法官不敢发言或不愿充分发表意见，甚至趋同于有领导职务的法官的观点。法官会议的行政化束缚，不仅将破坏法官会议平等自治的根本性质，也有违召开法官会议的初衷。

（二）专业性不强

根据笔者调研所了解，目前各法院召开法官会议所讨论的内容主要以疑难个案为主，并集中于事实把握上，而法律适用问题的讨论比例并不高。从某市中级人民法院试点一年的情况来看，涉及法律适用统一问题而被提交法官会议的案件，占所有上会案件的21.67%①统计数据的期间为2014年4月—2015年4月，其中共300件案件被提交该院的法官会议讨论。。亦有实务工作者指出，一些法院将拟发回重审、依法改判的案件全都放到法官会议上进行讨论[7]，这也反映了法官会议专业性的偏离。从上述情况来看，法官会议所承载的集体研习、统一裁判等功能有待进一步落实。更值得注意的是，一旦法官会议脱离了专业性，其行政会议色彩也将愈加强烈。尤其是涉及对案件事实问题的讨论时，由于参会法官并没有直接参与案件的庭审，其只能通过阅读书面材料或听取合议庭成员的口头介绍来了解案件并给出意见。这样的意见恐怕是片面的、碎片化的，难以形成普遍的指导意义。这不仅无法充分凸显法官会议作为专业智囊团的重要性，也使法官会议不免带有审委会的缩影。

（三）形式化倾向

实践中，法官会议还存在着形式化的倾向，主要表现为以下几个方面：一是院、庭长不参加法官会议，审判监督权这一功能落空；二是与会法官的人数过少导致与会人员结构的不合理，会议趋于“走过场”。尤其是后者，甚至可能异化了法官会议的咨询价值，从而导致法官会议再次演变为合议庭对领导的汇报请示。笔者认为，造成法官会议形式化倾向的原因可以分为客观和主观两个方面。从客观上看，当前法院案多人少的矛盾较为突出，要求业务庭内法官参加每一次法官会议并不具有现实可行性；从主观上看，长期根植于法官内心的层级式观念，使法官对于上级权威有着天然的依赖，尤其审委会长期以来作为法官转移风险和免除潜在责任的机构依赖[8]，使法官在短时间内尚未完全接受并不具有强制效力的法官会议。从某种程度上看，相较于“专家式”的咨询机制，一些法官可能更倾向于“长官式”的决策机制。

四、几点完善建议：真正发挥制度的价值

针对法官会议在实践中所存在的问题，笔者认为，应当始终以审判权运行机制改革为目标导向加以完善，从而规范法官会议的制度运作，真正发挥法官会议的制度价值。具体而言，笔者提出如下几点建议。

（一）及时转变观念，顺应司法改革的步伐

审判权“去行政化”的改革，首先应当是一场观念上“去行政化”的革新。对于法官而言，如何摆脱观念中对上级权威的依赖显得尤为关键。从根源上看，法官依赖上级权威的原因在于，我国缺少以法官为本位的传统，长期以来形成的是层级式的决策体系和以长官意志为依归的司法模式。眼下，随着本轮司法体制改革的不断推进，法官的主体地位不断凸显，行政干预的色彩也在不断淡化。因此，法官的观念也应当顺应司法改革的步伐及时转变，应当摒弃长期形成的思维惯性，坚持独立公正的裁判观念。正如马克思所言，“法官是法律世界的国王，除了法律，法官没有别的上司”[9]。

（二）规范讨论事项，凸显法官会议专业化

规范法官会议的讨论事项，具有两个方面的重要意义。第一，体现法官会议的专业研讨价值，避免法官会议被滥用。虽然法官会议是法院内部的专业咨询机构，但并不意味着合议庭一旦遇到疑难问题或无法达成合议时，法官会议就必然被诉诸使用。从提高法官的办案能力及合理配置司法资源的角度来看，对法官会议的讨论事项进行合理规范也是应有之义。因此，笔者建议明确不应为法官会议所讨论的事宜，避免制度的负荷。第二，可以体现法官会议与审判委员会的差异化设计，避免法官会议沦为“小审委会”。法官会议咨询的性质决定了其并非强制性的交流学习平台，通过规范讨论事项可以体现出这一特点。同时，也不宜对启动会议的条件作过于复杂化的约束，否则，过于复杂和严格的启动条件将削弱法官会议的制度价值，也难以形成其与审委会之间的差异。对此，笔者认为，启动法官会议不宜要求合议庭成员提交书面报告并交由庭长审查后决定。

（三）明确运作规则，去除法官会议行政化

首先，明确会议的主持人。为尽可能减少有行政职务的法官对法官会议的不当影响，笔者建议法官会议的主持人应当由审判庭或院内的资深法官轮流担任。这也将更好地体现法官会议的专业性和自治性特点，避免法官会议由集体研讨演变为行政例会，从而走上行政化的老路。其次，明确会议发言顺序，避免行政化因素破坏法官会议的平等性。如果以职务级别由高到低来确定发言顺序，可能对法官造成不当干扰和不必要的压力。因此，笔者主张由年轻法官先发言，有行政职务的法官则可放在之后发言。这样既能减少法官的心理压力，也有助于形成良好的与会氛围，保证所有与会法官充分发表意见和看法。最后，明确参加会议的人数要求，以防止法官会议沦为变相的请示汇报。除了案件的合议庭成员外，还应保证审判业务庭内至少三分之一的法官和法官助理出席会议。

（四）巩固会议成果，推进法官会议实质化

法官会议是法院内部的非常设机构，其运行较为松散，但这并不意味着会议成果的随意。法官会议通过集体智慧弥补了法官个人经验与智识上的不足，为法官的理性交流提供了场所。然而，只有及时巩固于法官会议上所形成的集体智慧，才能真正发挥出法官会议的制度价值。否则，法官会议所形成的智慧很快就将随着案件审理的结束而湮没，从而造成知识和效率上的浪费。尤其是在法官会议上讨论总结的审判工作经验、适法统一意见等，应当及时形成相关的调研成果供法官学习。对此，可以由业务庭内的法官助理轮流来承担法官会议的事务性工作，保证每一次法官会议的成果都有据可循。同时，应当利用信息化手段进一步加强对法官会议的管理，以便分析统计和跟踪管理，推进法官会议更加实质化。