关于公证服务农村改革发展的调研与思考

河北省司法厅



关于公证服务农村改革发展的调研与思考

河北省司法厅

中共中央、国务院2016年“一号文件”《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》连续第13年聚焦“三农”，提出树立和深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，大力推进农业现代化，确保亿万农民与全国人民一道迈入全面小康社会。当前，农村各项改革和扶贫攻坚已全面展开，政策强性、法律关系复杂、涉及面广。公证制度是我国社会主义法律制度的重要组成部分，河北省广大公证人员积极服务农村改革建设，充分发挥公证的沟通、预防、监督、证明作用，在深入推进农村改革、促进农民收入增长、推动农业绿色发展和改善乡村治理方面发挥了独特作用，为法治河北建设作出了积极贡献。2015年5月、12月，河北省司法厅就公证服务农村改革发展情况对保定、张家口等市县进行调研，提出新形势下公证服务“三农”的措施及建议。

一、公证服务“三农”的基本情况

河北省是农业大省，涉农公证是河北省县域公证处的重点领域和传统优势。早在80年代初家庭联产承包责任制启动的关键时期，河北省公证处就为土地承包事项办理公证，在全国开了公证为农服务的先河。1990年代二轮农村土地承包期间，全省公证机构办理各类承包合同公证300多万件，依法稳固承包经营关系，维护了农村和谐稳定。近几年，河北省司法厅落实省委加强基层基础建设、深入推进社会主义新农村建设和农村扶贫的战略部署，加大公证服务农村改革建设发展力度，涉农公证工作亮点纷呈，职能作用进一步凸显。从服务总量看，近两年全省共办理公证72万余件，其中涉农公证占到全省办证量的26%，种类超过百种，领域不断拓展，公证正在走进农村千家万户。从服务层次看，除办理遗嘱、继承、分家析产等传统民事公证事项外，公证正在介入到法律关系更加复杂、工作难度更大的农村重要事务处理中，如民主决策，换届选举，农村土地承包权、宅基地使用权确权登记，土地使用权、承包经营权流转，征地拆迁补偿，生态保护，扶贫资金发放，农村金融信用秩序构建等。如石家庄市平安公证处连续三天两夜现场监督桥西区方村进行村委会换届选举，此村村情复杂、干群关系紧张，在公证处的公开监督下，情绪对立、竞争激烈的村民在公证员宣布选举结果真实有效的刹那，对公证工作报以雷鸣般掌声。从服务方式看，以出具公证书为主，大力拓展工作领域，如担任政府和涉农企业法律顾问、出具法律意见书、参与经济项目谈判和决策等。服务渠道由单纯办证向证前组织协调、证中审查完善、证后回访调解与强制执行等服务延伸。2013年以来，衡水市景县公证处办理土地流转合同公证1000多件，涉及近4000农户，流转土地3万余亩。大量种植、养殖项目信息。在办证回访中，公证员了解到该县志清农业种植专业合作社流转土地面积达到1000多亩，其中的几百亩找不到合适项目，只得先种植附加值低的小麦和玉米，于是公证处向其提供了县鸿程种植有限公司绿化项目市场前景广阔的信息，成功促成两家达成合作意向，提高了经济效益。如保定市易县公证处在办理房屋买卖合同公证的同时，代当事人办理领取房产证等，极大方便了群众。从服务效果看，经过公证的农村经济合同履约率达到99%。许多濒于激化的农村经济纠纷经过公证处调解、办理公证得以平息；很多干群矛盾和热点问题经过公证监督得以化解；一些单方违约行为等因公证的强制执行效力在诉前得到制止和纠正。行唐县一些山地承包合同因办理了公证，制止了有的村干部随意违约、撕毁原协议的行为，当地村庄流传起“山绿了、眼红了，不办公证不行了”的口头禅。

二、公证服务农村改革发展的创新做法

深化农村改革是加快农业现代化的动力之源。2014年，为落实省委省政府工作部署，河北省司法厅与省委省政府农村工作办公室、省农业厅联合召开全省农村改革法律服务研讨会，联合下发了《关于充分发挥法律服务职能服务农村改革发展的意见》，推动公证工作找准切入点和突破口，为农村改革发展保驾护航。

（一）积极服务农村土地制度、产权制度改革。农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、宅基地使用权、集体林权确权登记是深化农村改革的重要方面。省司法厅推动全省县域公证处将此作为工作重点，深入开拓，服务为民。唐山市一些公证处配合区国土、房管部门为试点村开展农村产权制度改革动员、普查、登记工作提供公证法律服务，就普查中遇到的相关法律问题给予解答，对于宅基地上房屋产权人死亡、一户多宅需进行分户等情况，依申请办理继承、赠与等公证事项。由于历史原因，许多村未进行过地籍清理，有些宅基地使用权人已去世多年，甚至子女都已去世，现为孙子女居住。公证机构公证人员为村民讲解《物权法》《继承法》《婚姻法》等法律知识，通过办理与宅基地有关的继承、赠与、买卖公证，厘清了权属，保障了宅基地确权登记工作的顺利进行，维护了农村和谐稳定。承德市平泉县公证处积极介入环京津风沙治理工作，公证人员组成专门工作组，宣传《森林法》《退耕还林条例》等法律法规，开办“退耕还林公证电视专栏”，印发《致广大退耕还林农户的一封信》，办理农村《退耕还林合同》公证9300余件，合同履约率100%，收到良好效果。

（二）积极服务农村金融制度、农业经营体系创新和扶贫工作。随着河北省农村发展形势持续向好，农业金融需求越来越旺盛，2014年，省司法厅与省高级人民法院、省金融办、省银监局联合下发《关于为全省金融改革创新 防范金融风险提供公证法律服务的指导意见》。推动县域公证处根据农业特点和农民需求，创新服务内容和方式，积极抓好贯彻落实，取得良好效果。如沧州市献县公证处、保定市易县公证处探索扶贫开发权益到户的新机制，尝试为扶贫办公室发放的扶贫到户资金入股农民专业合作社办理《扶贫资金入股协议》公证，依法保障扶贫资金发放和入股工作公开透明，促进了贫困户依托产业脱贫致富，获得了财产性收入。张家口市公证处创新办理汽车融资租赁合同，在农民和汽车经销商之间架起致富桥。农民付首期租金后可提车，租赁期间车辆登记在经销商名下，使用责任归承租者（农民），质保责任归出租者（经销商），农民违约，出租人可以随时取回车辆另租他人，同时赋予合同强制执行效力，一举解决了贫困农民搞运输需要车却少资金，经销商办分期付款违约风险大，时常引起诉讼且诉讼费时、费力、执行难等难题。对商业银行、农村信用合作社等金融服务主体以及民间借贷所产生的信贷类债权文书进行公证并赋予债权文书强制执行效力，是公证机构服务金融创新、防范金融风险，特别是服务农村脱贫致富的主要手段。近两年，全省公证机构共办理债权文书赋予强制执行效力公证18773件，其中应申请出具执行证书1089件，执行成功率98%，此类公证将借贷双方的权利、义务、金额等内容透明化，通过提前警示当事人违约成本与强制执行债权的法律后果，切实起到保护金融债权人合法权益、促进债务人诚信履约的作用。此外，在金融机构放贷时公证机构通过对借款人、抵押人资质材料的真实性、合法性进行审查，有效降低了金融机构的金融风险。

（三）服务农村依法治理。一是服务涉农重点工程建设。按照省厅部署，全省公证机构积极介入涉农工程建设工作，促进了工程建设依法顺利进行。唐山市润新公证处为唐山市重点工程—机场路建设办理了地上附着物清点登记公证，该工程涉及两乡（镇）13个村、1759户，应区政府申请该处原本全程监督清点过程，但其中的5个村某些人抢栽、抢建，更有少数人用挖沟机和铲车将冻地挖成沟，把碗口粗的银杏树栽成成片树林，想借机骗取赔偿款，对此造假行为公证处拒绝清点。无公证处参与的清点结果因数目太虚假市重点工程部门不认可。关键时刻，公证处临危受命重新参与清点，公证人员不漏登不多登，夜以继日，仅用五天时间完成了清点工作，清点结果被采纳。二是帮助农民维权。渤海湾康菲溢油事件给乐亭、滦南县等沿海地区造成了严重损失，受损养殖户到公证处寻求法律帮助。针对海域划分不明确、公证执业区域交叉等问题，省厅组织服务团多次专题研讨，制定工作方案，负责承办此项工作的公证处采用卫星定位、海域网格化设点采集方法，历时两周为160余户海产养殖户办理了保全证据公证，帮助养殖户获得近3亿元的赔偿款。此后，每有增殖放流活动康菲等公司都主动要求公证处办理公证。2014年，河间市卧佛堂镇12个村200余户农民的麦田出现异常，停止生长甚至枯死，农民怀疑某复合肥有限公司生产的化肥是罪魁祸首，受损农民与化肥生产商、销售商多次交涉索赔未果。急难之中，村民派代表到沧州市河间公证处寻求帮助。为掌握确凿证据，公证人员行程数百公里，冒高温对该镇12个村的小麦长势、土样以及京沪两地的鉴定结论办理证据保全公证，为诉讼活动提供了有力支撑，帮助农民群众从化肥厂家获得了赔偿款，受到当地农民的高度赞誉。三是服务环境资源保护和生态修复。近几年，河北省公证机构积极介入农村环境治理工作，收到良好效果，如秦皇岛市山海关区公证处连年为该市某水产养殖科技开发公司在指定海域开展的增殖放流活动进行现场监督，累计投放牙鲆鱼苗270万尾、花蛤蟆苗四亿多粒；唐山市公证机构为康菲石油环境基金80余批次增殖放流对虾苗、蟹苗等海洋生物的过程进行证据保全，提高了海洋生物的多样性，促进了水质和水域生态环境改善。河北省大气污染防治形势严峻，除工业和城市污染外，农村耗煤也是重要污染因素，一些公证处全程参与并监督农村清洁燃烧炉具招标采购活动，从前期审核供应商资质，到详细了解清洁燃烧炉具的质量、燃烧效率、节煤情况，再到为相关部门推广清洁炉具献计献策。公证处在办证接待和到各乡镇开展宣传过程中向农民群众宣讲清洁炉具的好处以及国家补贴的政策，很多办理公证的当事人家中都率先用上了清洁炉具，采暖期每户比往年节煤1吨左右且取暖效果好，当地政府和农民群众对公证处的工作给予高度评价。

（四）服务国家粮食安全。2013年以来，石家庄、保定、张家口等地的公证机构为中央储备粮石家庄直属库等16家单位储存在全省129个租赁点的中央事权粮食办理权属公证百余件，有效预防了代储单位将粮食对外抵押、变卖、以及粮食所有权不清被错误执行等，保障了中央事权粮食储存安全和管理规范。

三、制约公证服务农村改革发展的主要问题

河北省公证服务农村改革成效虽显著，但与目前全省农村改革发展和扶贫攻坚任务要求尚有差距，主要表现在:一些基层政府和群众的公证意识不强，县域公证处服务能力不足，公证体制不顺也在一定程度上制约了县域公证工作的开展。

（一）一些地方公证认知度不高，政府机关和广大群众对公证作用重视不够。我国公证制度恢复重建较晚，加之公证的职能主要体现在预防和治本，是慢工细活，党委政府在有些工作启动前很难想到运用公证法律手段调控，有的对公证法律服务了解不多，不能将行政、经济、法律手段综合运用，做到法律前置，防患未然。一些农民缺乏防范意识，对公证作用不了解，办理公证怕麻烦、怕花钱、怕没用。如石家庄某县几年来农民专业合作社已注册193家，营业执照、组织机构代码证、税务登记等齐全，但大部分没有章程，对外经营中短期行为多，责权利时常不对等，吃亏的是农民。调研走访中，某糯玉米种植专业合作社因种植时缺乏统一管理导致玉米“串花”，销售时又因不签订合同或合同不完善出现货款追不回来的情况。此外有些村干部不能严格执行国家政策法律，损害了农民利益，导致农民对国家政策和法律的不信任。走访时，平山县某地蔬菜合作社的农民就流露想扩大生产又担心村干部新上任，可能会调整承包地有投资无收益的无奈。

（二）深化农村改革的法律法规尚不完善。为推进城乡一体化发展，党的十八届三中全会提出加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，比如赋予土地承包经营权抵押担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出，探索农民住房财产权抵押、担保转让，发展新型农村合作金融组织等。由于有些政策还不很明确，一些工作尚在试点摸索阶段，公证员对新的法律需求存在畏难情绪、不敢冒然介入。另外，在实际操作中由于制度、措施不配套，也存在许多障碍，如农村土地确权需要先确定哪些人具备农村集体经济组织成员资格，这是取得土地承包经营权的依据，但国家层面和省级至今没有对农村集体经济组织进行专门立法，农村集体经济组织的法律地位、权利和义务不明确。法律层面上也没有明晰土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的内容。又如公司在资不抵债情况下，公司或债权人可以申请公司破产。如果允许农村土地承包经营权入股，通过农村土地承包经营权入股成立公司，此类公司一旦因经营不善导致破产，农民将失去土地承包经营权。在农村与城市二元社会没有根本改变的情况下，农民对承包地依赖程度较高，一旦失去承包地基本生活难以保障。

（三）公证自身建设尚待加强。“三农”公证涉及人员多、工作辛苦、风险大，加之远离县城、交通不便、收费较低，有些公证人员存在畏难情绪，不愿意花大力气主动开展农村公证工作。目前，全省93.4%的县域公证处为行政体制，71.2%的县域公证处公证员只有2-3人，公证员少，力量不足。行政体制公证处受限于严格的编制和准入条件，进入公证机构执业须通过国家司法考试和公务员考试两道门槛，公证员是公务员身份，待遇明显低于事业体制公证处，进人渠道不畅，激励机制欠缺，限制了公证队伍发展。2014年召开的全国公证工作会议，明确公证体制改革的方向是事业体制。由于公证体制由行政改为事业和事业单位分类改革顶层设计尚未出台，公证二轮改革尚难推动。

四、推进公证服务“三农”的措施及建议

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”。基本公共服务旨在保障全体公民生存和发展的基本需求，在全面推进依法治国的今天，这些基本民生需求的满足往往呈现为法律关系的调整，平等地获得法律帮助、解决法律问题。公共法律服务体系涉及司法行政多项职能，公证是其中的一项法律服务。县域公证工作具有覆盖全部县，熟悉农业、贴近农民、管理规范、成本低廉的优势，在加快推进中国特色农业农村现代化、促进农业可持续发展和全面建成小康社会中应发挥更大作用。

（一）加强县域公证工作，提高服务能力。大力推进公证服务农村改革发展，必须“内外”兼修。要引导广大公证人员加强涉农法律知识、政策的学习和钻研，积极实践、大胆创新。在每年举办的公证业务培训中增加涉农专题比重，组织涉农公证业务研讨，分析解决工作中的疑难问题，推广工作经验和做法；尝试与有关部门合作，对一些经常性的、涉及千家万户、关系农村社会稳定发展事项进行调研，形成较为成熟、规范的法律服务类型，推动公共法律服务开展和公共法律服务体系建设。同时，按照司法部的部署，要继续推动条件成熟的行政体制公证处改为事业体制，增强公证工作活力。要重视公证宣传，提高公证的社会认知度。公证工作要自觉服务于全省工作大局，运用公证职能解决行政、经济手段难以解决的社会热点难点问题，赢得党政领导和有关部门的关注和重视，进而推动政府部门支持和运用公证手段管理社会事务。要加强与农、林、畜牧等有关部门的协调沟通，在当前各项农村改革发展的配套政策、措施逐步出台、落实之际，争取在具体的操作层面取得新进展，介入农村经济社会事务，不断拓展公证服务的广度和深度。要继续开展公证进社区、进乡村活动，将公证服务送到田间地头，送到农民身边，使群众了解公证，切实感受到公证的方便、有效、好用。当前，要全力落实中央和省委的部署，努力服务农村脱贫攻坚，积极介入特色产业脱贫、劳务输出脱贫、生态保护脱贫、资产收益脱贫、农村基础设施建设和金融扶贫等领域，健全贫困地区公共法律服务制度，推进扶贫开发法治建设。

（二）建议一些重要涉农事项由政府购买公证法律服务。稳定家庭承包关系，消除群众怕“变”，干部怕“乱”的心理。如河北省在土地承包初期以公证的形式，让史无前例的农地关系有了法律部门的证明，让农民感到安心。如今，在经历了两轮土地承包，承包关系更加复杂，再加上地价上涨、围绕土地的利益纷争激增的背景下，为贯彻落实好2015年中央“一号文件”《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出的“善于运用法治思维和法治方式做好‘三农’工作”精神，推广一些县由政府出资购买法律服务的做法，将土地承包权、宅基地使用权确权登记颁证，经营性资产折股量化到本集体经济组织成员。农村土地承包权流转等涉及人员多、标的大、影响广、履行时间长、关系农民切身利益的工作所需公证法律服务经费列入财政预算，由政府购买法律服务或对法律服务机构进行补贴。

（三）进一步完善与农村改革有关的法律或政策。建议在有关文件中对集体经济组织及成员资格认定作出原则性规定，为土地承包经营权确权提供依据。2015年中央“一号文件”已经明确提出要修改农村土地承包方面的法律，明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式。建议在修改《土地承包法》和有关规定时，在法律层面上明确承包权和经营权如何分离，明确农村土地承包关系长久不变的具体规定。建议加快落实推进农村和城市统一的社会保障制度改革，提高农民保障水平。

（责任编辑 赵海鸥）