论改革与法律权威的关系

沈小英（法律出版社财经出版分社社长）



论改革与法律权威的关系

沈小英（法律出版社财经出版分社社长）

党的十八届三中全会《决定》提出要全面深化改革，四中全会《决定》提出要全面推进依法治国①全面深化改革与全面推进依法治国均作为四个全面的重要内容。。全面深化改革是要完善现行的制度、体制和机制，全面推进依法治国是要维护宪法和法律的权威，即维护由宪法和法律所确认或者规定的制度、体制和机制的权威。两者之间必然存在一定的张力。因此，如何协调两者之间的关系，既能够保证改革的全面深化，又能够保证法律的权威不受损害，是我国现阶段需要妥善解决的重大课题。

一、原有改革模式的背景与困境

始于20世纪70年代末的改革，采用了突破当时现行有效的法律、政策的模式②在改革开放初期，社会普遍流行着“见到绿灯赶紧跑，见到黄灯使劲跑，见到红灯绕着跑”的做法。，这一改革思路和策略，使我国改革开放取得了伟大成就，推动了社会进步和发展。在今天全面深化改革的背景下，要妥善解决改革与法律权威的关系，首先必须解决最初的改革为什么可以突破当时现行有效的法律、政策，而今天的改革为什么必须依法进行这一重大思想认识问题。不了解、不理解原有改革模式的背景就不可能在当下自觉地进行依法改革、自觉地维护法律的权威。

（一）原有体制与改革之间的巨大差异。1949年以来，我国长期实行全面的计划经济体制③计划经济体制并不仅仅意味着在经济领域按照计划的思维和方式进行管理，实际上是在社会、政治、文化、思想等所有领域均按照计划的思维和方式进行管理。。这一体制的基本特征是：在运行上，由国家权力特别是行政权力控制和分配所有的社会资源，处理几乎所有的社会事务甚至私人事务；在范围上，涉及经济、社会、政治等所有领域。其时，所有的法律、政策均是按照这一基本特征设计的。发端于30多年前的改革开放，就是要打破计划经济体制下由国家权力控制和分配所有社会资源的制度安排，打破由国家权力处理所有社会事务的格局。因此，如果完全拘泥于当时的法律、政策，改革实际上无法进行下去。

（二）无法预先设计改革的方案。在实行了长期的计划经济体制之后，面对原有的计划经济体制，改革开放如何进行、从何处着手、如何突破、突破的限度在哪里、哪些突破需被肯定或否定、突破之后国家权力对社会资源控制和分配的范围与方式如何改变、个人和企业应当获得哪些权利自由等，都需要在改革过程中进行探索，对于这些问题，没有任何人能够预先作出制度上的安排。正是在这一意义上，邓小平同志才提出改革“需要摸着石头过河”。改革过程中的许多创举，实际上都是在改革实践中发明创造的。例如，由三级所有、队为基础的人民公社体制发展为农村家庭联产承包责任制改革，就是由农民自发改革创造的，而不是预先设计的。

（三）立法机关事实上无法给予改革提供完备、明确的法律依据。1979年以前，我国法制建设非常薄弱、法律体系非常简陋④1949年成立中央人民政府以后，中央人民政府除制定了一些国家机关的组织法之外，实体法方面，主要制定了《土地改革法》和《婚姻法》；1954年第一届全国人大召开以后，主要也是制定了各类国家机关组织法。1979年10月1日全国人大制定或者修改了10部法律。。1949年至1966年文化大革命之前，第一届全国政协及全国人大仅制定了不超过15个法律文件。即使如此，这些法律文件中的绝大部分在1957年左倾思潮泛滥以后特别是文化大革命以后，被废弃使用。1976年文化大革命结束以后，我国的法制建设实际上是从零起步。在这种状况下，要求立法机关在一夜之间为改革提供比较完备的法律依据，无疑是天方夜谭。同时，自1966年文化大革命开始至结束的1976年的十年间，全国人大及地方各级人大已经停止运作。1978年全国人大才开始重新运作，1980年以后地方各级人大开始运作⑤1979年修改了《选举法》，1980年、1981年按照新《选举法》选举产生了新的地方各级人大。。立法机关的这种建设状况及立法经验的缺乏，也决定了其实际上无法为改革提供大量的法律资源。

因此，我国原有的改革模式只能是改革者在没有法律依据的情况下，面对原有的计划经济体制、机制，去“大胆地闯、大胆地试、大胆地改”⑥在法律不允许土地使用权转让的情况下，上海市、深圳市即实施了国有土地有偿转让制度。。而“大胆地闯、大胆地试、大胆地改”就必然突破、打破原有体制、机制的限制。

在原有的改革模式下，改革者实际上是在原有体制、机制与改革举措之间不断地进行博弈，使得计划经济体制下国家权力统摄一切国家事务和社会事务的格局不断松动。改革的过程就是国家权力特别是行政权力不断缩小、政府不断放权，个人、社会和企业不断获得更多权利自由空间的过程。而这一切都并不是在既定法律框架之内进行的，法律只不过是在事后履行了确认程序。这一改革模式在当时社会背景下，取得了巨大的成功，推进了我国经济的巨大发展，推动了社会的巨大进步和变化。

但也必须看到，这一改革模式必然存在着极大的内在困境：第一，改革的判断标准是什么？即哪些改革应当肯定，哪些改革应当否定？从理论上完全可以抽象地得出结论，那些推进社会进步的改革应当肯定，不利于社会进步的改革应当否定。但是，由于缺乏法律依据，现实中难以有效衡量、评判具体改革举措。虽然中央在不同阶段从政策层面适时对改革提出了各种判断标准，如从最先提出的实践是检验真理的唯一标准，到后来提出生产力标准、“三个有利于”标准等⑦在上世纪八十年代，法学界曾经就违宪是否可以区分为良性违宪和恶性违宪进行了争论。主张应当将违宪区分为良好违宪和恶性违宪的学者实际上是试图为原有改革模式寻找理论上和制度上的根据。，但都比较原则和抽象，难以判断具体改革举措的利弊。第二，改革的成果如何保障？因为改革并非依法进行，从理论上说，改革的成果实际上处于一种“非法”状态。当改革的举措被否定之后，改革的成果当然也就不受到保障。就改革者个人而言，其通过改革所获得的经济利益，处于一种“待决”状态⑧在上世纪，曾经发生过多起“红帽子”案件就是典型例证。所谓“红帽子”案件，就是实际上属于民营企业，为了在政策上获得更多的空间而戴着集体企业的帽子所发生的案件。。而这种状态显然不利于社会秩序和经济秩序的稳定，从长远来看，也就不利于社会的可持续发展。第三，改革者的人身安全没有保障。当改革举措被否定以后，改革者的行为按照当时现行有效的法律、政策当然被判定为违法，改革者必然要承担法律责任、法律后果⑨著名的温州“五大王”被判刑，而类似情况的芜湖傻子瓜子老板年广久却因受到了上层的关注而可以免于刑罚。。

二、依法改革是我国经济社会发展的必然选择

当下的全面深化改革是仍然沿袭原有的改革模式还是依法改革，十八届三中全会《决定》和四中全会《决定》对于这一重大问题实际上已经作出了明确的回答。

（一）30多年的改革成果决定了必须依法改革。如果说30多年前的改革是“摸着石头过河”，对于改革的方向和内容还比较模糊的话，那么，经过30多年的改革实践，我国当下的改革已经能够做到心中有数，对于全面深化改革的方向和内容，已经有了比较清晰的认识：全面深化改革，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚定信心，凝聚共识，统筹谋划，协同推进，坚持社会主义市场经济改革方向，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，坚决破除各方面体制机制弊端，努力开拓中国特色社会主义事业更加广阔的前景10党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。。

关于全面深化改革的重点，三中全会《决定》指出，全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题11同10。。正因为如此，三中全会《决定》才可能从15个方面对于全面深化改革作出预先性的顶层设计，才可能明确指出各领域改革的突破口和重点。

（二）全面深化改革的总目标决定了必须依法改革。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化12同10。。这一总目标的核心是，在坚持社会主义制度的前提下，实现国家治理现代化，包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。国家治理现代化首先是国家治理思维和方式的现代化，而现代化的国家治理思维和方式只能是法治。因此，四中全会《决定》指出，依法治国是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。国家治理体系现代化所要解决的基本问题是，国家权力与个人权利、社会权利、企业权利的关系；国家机关之间的权力关系包括横向的国家机关之间的权力关系和纵向的国家机关之间的权力关系；执政党与国家机关之间的权力关系；在利益多元化的社会背景下，形成妥善处理不同利益之间关系的机制。而这些相互关系的处理，都必须以法治为基础，以维护法律的权威为基础。现代化的国家治理能力，实质上就是尊重和保障人权的能力。而尊重和保障人权是法治的唯一目的，换言之，尊重和保障人权只能依据法治的思维和方式才能达成这一目的。

（三）避免原有改革模式的困境决定了必须依法改革。未来的全面深化改革要避免“摸着石头过河”式的盲目状态，要在顶层设计下有序推进，要有步骤、有方案地进行，要保证改革的重点、难点有所突破，要更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，要符合发展的“五大理念”13同10。，就必须在社会主义法律体系框架内进行。

（四）利益多元化决定了必须依法改革。改革使得经济形式多样化，而经济形式的多样化决定了经济利益的多元化，经济利益的多元化又决定了政治利益的多元化。可以说，利益多元化是我国当下社会的基本特征14十八届四中全会《决定》指出，我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。。由于社会不同主体之间的利益上的差异，必然形成矛盾、冲突，因此，当下我国的社会矛盾比以往任何时候都要复杂、激烈。在这一社会背景之下，如何有效协调不同主体之间的利益关系，是我们面临的必须亟待解决的紧迫课题。而改革在本质上就是重新调整和分配不同社会主体之间的利益关系。必须平等尊重和保护不同社会主体的合法利益，只能采用法治的思维和机制协调利益关系。正是在这个意义上，习近平总书记强调，要把法治作为治国理政的基本方式。

（五）依法治国的伟大成就为依法改革提供了必要条件。30年多年来，中国成功地走出一条在改革开放条件下实现现代化的道路。通过进行广泛而深刻的经济体制改革，正在建立史无前例的社会主义市场经济体制；通过进行政治体制改革，社会主义民主政治建设特别是基层民主建设取得突出的成就；同时，其他各方面的改革也取得重大进展。在改革的推动下，中国国民经济、人民生活和综合国力都上了一个很大的台阶15党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。。在这个过程中，中央和地方立法机关从中国实际情况和需要出发，改革和完善立法体制，建立健全必要的立法制度和立法程序，先后通过了现行宪法和一大批基本的、重要的法律和法规，积累了丰富的立法经验。党的十一届三中全会以来，中国共产党深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，提出为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，积极建设社会主义法治，取得历史性成就。我国法治建设伟大成就的重大标志就是形成了在宪法统领下由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个部门构成的具有中国特色社会主义法律体系。中国特色法律体系根据党的基本路线、基本纲领形成和发展。这一法律体系从中国的实际情况出发，着眼于解决实际问题，注意借鉴国外的经验，但又不照抄照搬，吸收其中有益的东西，为建设中国特色社会主义提供了最可靠的制度保证。

三、依法改革必须破除原有的模糊观念

在经历了原有改革模式的进步与困境的情况下，必须解决和准确理解改革与法律权威之间的正确关系。改革与法律权威之间是一种辩证统一关系。改革为立法提供了丰富的资源，立法确认了改革的伟大成果。没有30多年来的伟大的改革实践，立法就必然成为无源之水，无本之木，立法仍然落后于我国社会的客观实际需求；没有立法对改革伟大成果的确认，改革成果必然没有保障，没有立法对改革的必要规制，改革就必然成为脱缰的野马。实践中有一些把改革与法律权威对立起来的错误观点、模糊认识，不分析和纠正这些错误观点和模糊认识，对于改革有害无利，对于社会的稳定发展有害无利。

（一）有一种观点认为，原有的改革模式推进了我国经济社会的发展和进步，说明是成功的、行之有效的。首先必须承认，原有的改革模式取得了巨大成果，但同时又必须清醒地看到，原有的改革模式是在逼不得已的情况下进行的。如前所述，原有的改革模式存在着一些内在困境，而这些困境又是在原有的改革模式之下无法解决的。一定意义上牺牲了法律的权威性和严肃性，难以在全社会形成法治意识和规则意识，就可能形成法律和政令不通、各行其是的局面。

（二）有一种观点认为，依法改革必然束缚改革。必须承认，依法改革必然对改革形成一定的约束，防止改革各行其是、水漫金山。依法改革可以保证改革在既定的方向、轨道、秩序之内进行。依法改革是否就必然使改革陷入无所作为的境地？其中的关键在于，依法改革所依之“法”是否为改革预留了足够的空间，现行有效的法律是否为改革提供了足够的制度资源。

（三）有一种观点认为，改革是一种新生事物，法律只能在事后确认改革成果，而无法预先作出判断和设计。即所谓的先改革后立法。从法律的一般特性出发，这种观点具有一定的合理性。法律总是对已经成熟的社会关系和调整方式进行确认，而不可能对不存在的社会关系或者不成熟的社会调整方式预先进行规定。因此，法律与政策相比较，政策是灵活的、多变的，法律是稳定的、确定的。改革在无法预知的情况下，只能先改革后立法，原有的改革模式就属于这种情况，而我国当下的改革已经不属于原有的情况，经过30多年的改革实践，改革的方向、改革的重点、改革的难点已经非常清晰，法律完全可以而且应当对改革作出必要的规范。

（四）有一种观点认为，改革是我国社会的主要矛盾。不可否认，我国当下在经济、政治、文化等等领域的制度还不很成熟、定型，需要通过改革而且是全面的深化改革进行完善16十八届三中全会《决定》指出，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。，如果不全面深化改革，我国社会就无法获得更大的发展资源和发展动力。但是，改革本身不是目的，必须明确改革的目的和总目标，改革措施是为改革目的和总目标服务的。三中全会《决定》明确指出，改革的总目标是形成现代化的国家治理体系和治理能力。现代化的国家治理体系是一整套制度和机制的有机体系，所有的改革都旨在完善这一体系。因此，任何改革都必须服从完善这一体系的需要，所有的改革都必须在这一体系框架内进行。这一体系框架就是中国特色社会主义制度，而中国特色社会主义法律体系对这一框架体系已经作出了非常明确的规定，维护了法律的权威就是维护了这一框架体系。

四、正确处理改革与法律权威关系的若干建议

党的十八届四中全会《决定》指出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。《决定》的论述是正确处理改革与法律权威关系的重大指导思想和行动指南。

（一）立法要为重大改革提供依据。“提供依据”是指通过立法程序制定有效的法律去规定改革的方向和重点。第一，立法要主动适应改革和经济社会发展需要。经济社会发展的实践证明，已经不适应需要的，甚至阻碍经济社会发展的法律，应当及时修改或者废止。第二，实践证明行之有效的，要及时上升为法律。通过改革实践，形成了比较成熟的政策，被证明行之有效的改革成果，应当及时通过立法程序予以确认，成为国家意志、具有法律效力的全社会一体遵循的规则。

（二）立法必须为改革提供必要的空间。之所以需要全面深化改革，说明某些制度还不成熟、不定型，需要通过改革进行完善。因此，立法就必须为改革预留必要的空间：第一，对于非常不成熟、不定型的领域，先不进行立法；第二，对于有些成熟、定型的领域，立法宜粗不宜细；第三，对于比较成熟、定型的领域，立法宜细不宜粗；第四，对于调整范围比较大的领域，由全国人大或者全国人大常委会制定该领域的基本法，再由国务院、国务院部委或者地方有立法权的国家机关制定实施性的行政法规、地方性法规及规章具体化。

（三）立法要为改革提供必要的制度资源。在维护现行有效的法律权威的前提下，需要通过多种途径为改革提供制度资源：第一，坚持穷尽现有制度资源原则。在改革时，必须利用现有的制度资源。在设计任何一项改革时，首先必须寻找现有的制度资源。在立法上已经有明确的制度资源的，改革时必须充分利用这些制度资源，只有在制度资源穷尽的情况下，才需要通过其他途径解决制度资源问题。例如，根据十八届三中全会《决定》和四中全会《决定》，最高人民法院设立了两个作为派出机构的巡回法院，这一改革举措就是充分利用已有制度资源进行司法改革的体现。第二，通过法律解释释放改革的制度资源。在穷尽已有制度资源的前提下，如果能够通过法律解释扩大改革空间、释放改革制度资源的，应当及时通过法律解释的方式解决改革的依据问题。目前，对于通过采用这一方式满足改革的制度资源，有待在认识上和制度予以完善17目前主要是由最高人民法院和最高人民检察院通过司法解释的方式，而较少通过由全国人大常委会通过立法解释的方式，满足改革的需要。因此，“两高”的司法解释往往带有一定的立法性而成为争议的对象。。第三，修改法律、法规为改革提供制度资源。在通过解释法律仍然无法提供制度资源的条件下，才需要通过修改法律的方式来满足改革对于制度资源的需求问题。修改法律容易损害法律的权威，因此只能在不得已的情况下，才可以采取这一措施。

在全面深化改革和依法治国的大背景下，需要妥善兼顾法律权威和改革之间的关系，做到两者不可偏废。既要强调全面深化改革的必要性，又要突出强化法律权威的必要性；既需要强化法律权威以规制改革，又需要通过改革以完善制度，使制度符合我国经济社会发展的实际需要，达到维护法律权威的目的，最终实现社会的可持续发展，保障人民的福祉。

（责任编辑 张文静）