功能视角下的司法行政体系研究

李志刚（湖北省司法厅）



功能视角下的司法行政体系研究

李志刚（湖北省司法厅）

面对司法行政繁杂多样、性质功能不同、管理体制各异的职能群，准确把握自身职能，构建科学管用的司法行政体系，以更好地指导司法行政工作实践，不仅是司法行政领域的一个重大理论课题，更是各级司法行政机关科学、精准、高效履职尽责的迫切需要。最近，司法部出台的重要文件和部领导讲话中，高频率提出“司法行政体系”的概念并作出全新论述，指出关于司法行政体系的研究仍处于初步阶段，需要进一步创新和完善，给广大理论工作者留下了耕耘探索的广阔空间。本文从司法行政发挥功能作用的角度，对司法行政体系进行研究，希望以此更准确地把握自身工作定位、正确指导工作实践。

一、司法行政体系的探究价值

一是从精准高效履职尽责看，迫切需要构建科学的工作体系。当前，司法行政工作职能有监狱、戒毒、社矫、安置帮教、人民调解、律师、公证、基层法律服务、法律援助、司法鉴定、司法考试、司法协助、人民监督员、警官职业教育等多达13项，以及自身人、财、物和制度建设等内部保障工作。司法行政职能点多线长面广。各级司法行政机关在总结部署全面工作时，由于缺乏上下认同的体系标准，无法把握业务之间的关系，只能“开清单”。因此，如何以同一标准对众多职能进行科学归类，就显得尤为迫切。二是从最新研究成果看，现有研究确实有待深入探讨完善。在司法部提出的最新“五分法”体系（即执行矫治体系、法治宣传体系、法律服务体系、司法行政法律制度体系以及司法保障体系）中，前三项是职能体系（对外），后两项是保障体系（对内）。其中，将司法行政保障体系纳入司法行政体系的范畴，这是一个极为重大的理论突破，因为以往关于司法行政体系的概念和研究，往往局限于职能体系（对外）的研究。但是，仔细分析、考量司法行政职能会发现，这种“五分法”也还存在理论缺陷：（1）司法行政职能体系中有多项重要职能无法有效涵盖。如司法鉴定跟执行矫正、法治宣传扯不上边，是否能够归类到法律服务中也一直存在争议。此外，司法考试、人民监督（陪审）、仲裁登记、警官职业教育等职能，无论是从理论上还是实践上，也很难归入前三类体系。（2）由于历史上关于司法行政体系的研究只限于司法行政职能，第一次将对内的司法行政保障体系纳入司法行政体系中，显得有些突兀，需要从概念上进一步厘清和细分。如司法行政保障体系是否只有“司法行政法律制度体系和司法保障体系”，以及“司法保障体系”的提法本身，都值得商榷。

二、构建司法行政职能体系

构建司法行政职能体系的前提，是解决以什么样的功能视角来构建的问题。解决好这个问题，后面的职能分类问题就会迎刃而解。从当前研究的现状看，无外乎有两种功能视角：一是服务保障司法的视角；二是服务党委政府大局的视角。那么，究竟采取哪种功能视角更为科学妥贴？

笔者认为，从功能视角上研究司法行政职能体系，应该既坚持服务党委、政府工作大局，又尊重司法行政制度设计初衷的基本原则。据此，本文将司法行政职能体系分为以下四个子体系。

（一）维护社会稳定体系。维护社会稳定和谐，是党委政府的第一职责和政法机关的首要政治责任。司法行政机关作为政府组成部门和政法战线的重要成员，在“保一方平安”、助推平安建设中责无旁贷。一是确保监管场所安全稳定。触犯《刑法》的罪犯、吸毒违法人员往往具有很强的社会危害性，国家建立监狱制度和强制隔离戒毒制度，很重要的一个目的，就是要在这部分人的社会危害性消除前，将其与社会暂时隔离开来，防止风险外溢。因此，切实强化监狱戒毒场所管理，打造平安监所，对于维护整个社会的安全稳定，具有举足轻重的意义。二是教育矫治帮扶三类特殊人群。在加强监管场所管理的同时，为从源头消除犯罪和吸毒人员的危害，还要教育改造服刑人员、包括监狱服刑人员和社区服刑人员，矫正他们的犯罪心理、主观恶性，使其认罪悔罪、迷途知返；对强制隔离戒毒人员实施生理和心理干预，使其戒除毒瘾，摆脱毒品依赖；对刑满释放人员进行衔接帮扶，帮助他们重建社会关系，顺利回归社会。这样才能最大限度降低重新违法犯罪风险，提升社会平安指数。三是排查调处社会矛盾纠纷。当前，我国正处于经济换挡、改革转型的关键时期，教育、医疗、劳动、交通事故、征地拆迁、物业管理、环境保护等领域矛盾频发多发，如采取有效手段化解纠纷，就可能导致“民转刑”，严重影响社会和谐稳定。人民调解有扎根基层、分布广泛、灵活便捷、不伤和气等优点，是防范和化解矛盾纠纷的“第一道防线”，大力推进人民调解工作，着力发展各类行业性专业性人民调解，对于营造平安和谐的社会氛围意义重大。四是积极参与国家安全。司法行政机关要讲政治、讲大局、讲责任，充分发挥人民调解、律师等与人民群众接触广泛的职能优势和自身资源，积极参与维护国家安全、反恐、反邪教、清理规范NGO等斗争，强化律师教育管理，运用干部培训基地、系统媒体、律师讲坛、司考试卷、法律培训、警官教育等阵地，坚决同错误的思想舆论作斗争，为维护国家政治安全、政权安全、制度安全作贡献。

（二）保障公正司法体系。为法院、检察院司法活动提供服务、支持和保障的职能，是司法行政制度的设计初衷，自然也是司法行政体系中重要的子体系。一是严格公正文明刑事执法。监狱、社区矫正机关严格公正文明执法，是实现司法公正的重要保证。监狱和社矫机关要重点围绕减刑、假释、暂予监外执行等关键执法环节以及罪犯、社矫人员行政奖励处罚等事项，统一法律适用标准，深化执法公开，严格执法，杜绝“提钱放人”“以权放人”等问题，保障司法权威，坚决维护司法公正的最后一道防线。二是保障律师依法辩护代理职责。律师（基层法律服务工作者）依法代理当事人参与诉讼活动，控辩、诉辩双方围绕争议事实和法律适用展开充分辩论，是法官作出客观公正裁判的前提。如果没有律师、法律服务工作者参与辩护、代理，庭审就会陷入“纠问式”窠臼，无法达到“兼听则明”的抗辩效果，司法公正就是一句空话。司法行政机关要切实履行管理职责，依法维护律师（基层法律服务工作者）执业权利，着力解决好“老三难”和“新三难”，依法惩治司法活动中的违法乱纪律师，确保辩护代理制度规范运行，促进司法公正。三是确保司法证据质量。经过法定程序公证证明的法律事实和文书，运用专业科学技术出具的司法鉴定意见书，是在以审判为中心的诉讼制度改革背景下，法院准确认定事实的“证据之王”。司法行政机关要围绕提升公证、司法鉴定质量，采取得力措施，确保为司法裁判提供可靠可信的证据支持。四是开展法律援助。“让贫弱者也打得起官司”是实现司法公正的前提。司法行政机关要坚决落实中办、国办意见，重点在降低门槛、扩大覆盖面、构建便捷机制、提升法援质量、强化法援保障上下功夫，保证每个人都能平等地站在法律面前。五是强化仲裁组织登记管理。作为法院诉讼程序以外的另一项争议解决机制，仲裁不仅在公正处理商事经济纠纷方面具有独特作用，而且能为司法“减压”“减负”。省级司法行政机关要按照《仲裁法》的要求，依法做好登记服务工作，有效发挥仲裁制度作用。六是管理（参与）人民监督（陪审）员工作。选拔和管理人民监督员，参与人民陪审员相关工作，是新一轮司法体制改革赋予司法行政机关的重要任务，做好这两项工作，对于保障人民群众参与司法活动、促进民主司法，加强对司法程序的社会监督、促进司法公开公正，具有重要作用。七是实施外事司法协助。在全球化时代，开展国际司法文书送达、域外调查取证、承认和执行外国法院裁判、被判刑人移管、引渡等外事司法协助工作，是保障一国司法主权、维护司法权威的必要措施，也是保障司法程序有效运行的一项重要司法行政事务。

（三）弘扬法治精神功能体系。法律的权威源自于人民的内心拥护和真诚信仰。弘扬社会主义法治精神，增强全民法治观念，是全面推进依法治国“五位一体”的基础工程，也是司法行政体系的重要内容。一是普法宣传教育。普法工作历经30余年，对于提升全社会法律素养、加快民主法治进程起到巨大作用。建设社会主义法治国家，势必需要在深化法治宣传教育上下更大力气，着力加强对领导干部、公务员、企业经营管理人员、青少年学生、农民等重点群体的法治教育，大力推进法治文化建设，提升法治宣传实效，使尊法学法守法用法真正成为全体公民的共同追求和自觉行动。二是促进依法治理。持续推动法治城市、法治县（市、区）、民主法治示范村（社区）、法治示范单位、诚信守法企业等多层次、多领域法治创建活动，引导广大人民群众主动践行法律，有助于推动法治社会建设，提高社会治理法治化水平。三是选拔法律人才。组织实施国家统一的法律职业资格考试，开展司法行政警官职业教育，举办法律职业人员统一职前培训，为法院、检察院、律师事务所等输送合格的法律专业人才，打造法律职业共同体，不仅是确保各项法律制度有序运转的重要前提，也是以点带面推动全社会法治意识和法治能力提升的重要举措。

（四）服务发展民生功能体系。围绕中心、服务大局，是各级党政部门的应有担当。尽管司法行政体系的重点主要在维护社会稳定、服务保障司法、参与法治建设领域，与经济建设等工作没有直接联系，但也同样有责任、有义务为经济民生提供法律服务。一是服务依法决策。通过推动普遍建立法律顾问制度，探索完善公职律师制度，为各级党委政府出台重要政策、制定地区发展规划、实施宏观调控、举办重大活动、开展招商引资、签订重要协议等提供法律参谋和法律建议，有助于确保党委依法执政、政府依法行政，提高决策的合法性、科学性和有效性，有效保障经济发展。二是服务市场发展。市场经济同时也是法治经济。司法行政机关通过大力推动律师非诉讼业务发展，完善公司律师制度，积极搭建律师服务经济平台，组织开展多种形式的法律服务“直通车”，主动提供法律咨询和法律服务，可以有效促使市场主体依法经营管理，降低法律风险。同时，通过促进涉外、金融、知识产权等高端法律服务业务发展，还可以实现法律服务行业自身的提质升级，为打造现代服务业作贡献。三是服务民生改善。随着经济发展水平的提升和公民权利意识的觉醒，在传统的衣食住行、业教保医等需求以外，人民群众对维护自身切身利益的法律服务需求正在快速增长。司法行政机关要大力推动包括法律援助、法治宣传、人民调解为主要内容的公共法律服务体系建设，为群众提供免费便捷高效的公益性法律服务，有力保障广大人民群众的合法权益。

三、构建司法行政保障体系

司法行政体系是由“司法行政职能体系+司法行政保障体系”构成的一个完整体系。最大限度地发挥和彰显“外功”（职能体系），前提是扎扎实实练好“内功”（保障体系）。具体来说，司法行政保障功能体系可以分为以下几个子体系。

（一）人才队伍保障体系。一支强有力的人才队伍，是建立中国特色社会主义司法行政体系最重要的保障力量。经过多年的精心培养，司法行政系统已经形成了包括监狱戒毒人民警察、司法行政机关工作人员和法律服务工作者在内的规模庞大的人才队伍，为事业发展积攒了强大后劲。但与此同时，进一步加强队伍建设的任务依然十分艰巨。目前，人员紧张的问题在司法行政系统非常普遍，特别是在基层，不少监狱戒毒场所警力不足，大量乡镇司法所都是一人所、甚至无人所，有的县域地区甚至没有一名律师。除了数量问题，人员素质问题也非常紧迫，无论是监狱戒毒场所还是基层司法行政机关，都面临着人员老化的问题，干警队伍年轻化、专业化水平亟待提升；在法律服务工作者当中，熟悉尖端业务的优秀人才凤毛麟角，难以适应快速发展的经济社会形势。对此，各级司法行政机关应把队伍建设摆在突出位置，采取有效措施，切实将优秀人才选拔充实到司法行政队伍中来；通过轮岗交流、教育培训、岗位练兵等多种形式，不断提升队伍素质；通过强化思想政治建设、反腐倡廉建设和作风建设、加强警务督察等，不断提升队伍精神风貌，努力造就一支供需平衡、结构合理、业务精通、作风优良的人才队伍。

（二）经费物质保障体系。建立完善的司法行政体系，离不开真金白银的投入和高效管用的设施装备。经过多方争取，司法行政物质保障水平较之过去有了大幅度提升，但与司法行政事业的快速发展势头相比、与司法行政体系不断增强的职能作用相比，仍有不小距离。例如，司法行政机关人均经费保障标准比法院、检察院和公安等其他政法单位明显偏低，法律援助业务经费、社区矫正工作经费、人民调解工作机构补助经费和调解员补贴经费等法律法规明确要求纳入财政预算的项目在一些地方并没有纳入预算，大量乡镇司法所不在区县财政预算之列；不少地方司法局、司法所的办公用房和业务用房面临年久失修的问题，法律援助、社区矫正等工作开展缺乏相应场所和设备，一些监狱和强戒所监管设施老旧、存在很大安全隐患，等等。对此，各级司法行政机关应积极争取，进一步提高司法行政系统经费保障水平，推动建立动态经费增长机制，全面加快基础设施和装备建设步伐，以有效满足司法行政改革发展的需要。

（三）法律制度保障体系。作为社会主义法治体系的有机组成部分，在服务法治建设、保障依法治国的同时，司法行政体系自身的运行也要遵循法治原则，需要相关法律法规规章制度的支持和规范。目前，司法行政法律制度规范体系已经初步建立，各项工作基本上做到了有法可依、有章可循，但也还存在一些薄弱环节，有待法律制度的进一步规范。例如，社区矫正、法律援助、司法鉴定、法治宣传等重要业务工作都没有制定专门法律，有的执法工作只能以部门规章或规定作为工作依据；有的工作如监狱、律师等虽有专门立法，但经过多年运行后，与新形势新任务存在诸多不相适应的地方，亟需修改和调整；还有的制度规定过于原则，内容比较概括，实际工作中可操作性不强，等等。对此，司法行政机关应加大业务工作领域法律制度的制定、修改和完善力度，根据司法行政事业改革发展需要，及时填补法律制度空白，不断提升工作制度化、规范化水平；切实加强执法检查监督，不断提升制度执行力。

（四）理论研究保障体系。理论源于实践，又用于指导实践。构建司法行政体系，必须要有一个缜密的司法行政理论体系作为内核，为司法行政实践提供思想指引。近年来，司法行政理论研究蓬勃发展，为各项业务工作改革创新，包括社区矫正、强制隔离戒毒等试点推进，提供了强有力的理论支撑和保证。但另一方面，随着全面深化司法体制改革的推进，司法行政工作面临许多新情况、新问题，亟需通过理论研究来认识和解决。例如，构建司法行政体系本身，就是一个很有价值、又颇具挑战的课题。因此，司法行政机关应高度重视理论研究工作，鼓励广大司法行政工作者解放思想、创新思维，围绕司法行政工作中的热点难点问题，围绕制约司法行政事业发展的关键问题开展攻坚，在广泛的实地调研和深入的理论探究基础上，形成一批具有很强针对性、指导性、可行性的理论研究成果。

（五）信息技术保障体系。在当今的信息化时代，信息技术是生产力，也是推动事业发展的强劲动力。完善司法行政体系，必须牢牢把握信息技术带来的机遇，为各项工作插上信息化的翅膀。经过近年来的不断努力，司法行政信息化建设已经打下了一定基础，信息技术的硬件设施和应用软件得到广泛运用，重视信息化的理念也逐步深入人心。但从整体来看，司法行政系统信息化应用水平较之其他政法机关还相对滞后，难以满足司法行政工作需要，特别是在应急指挥、行政管理、业务管理、场所监管、刑事执法、行政强制执法、法律服务工作者执业和法律援助等工作中，信息化技术应用都还有很大的提升空间。对此，各级司法行政机关应把加快信息化建设作为当前一项重点工作来抓，进一步强化信息化思维，狠抓信息化应用，充分利用云计算、大数据、物联网、移动互联网等技术手段，加快全系统信息化建设步伐，最大限度提升司法行政工作效率，释放司法行政体系潜能。

（六）宣传舆论保障体系。干工作需要正能量，需要积极向上的气场和舆论氛围。这些年来，司法行政机关借助各种媒体平台，大力宣传推介司法行政工作和先进典型，积极推进政（监、所）务公开，大力开展在线咨询、沟通、互动，树立了良好的社会形象，成为推进司法行政事业改革发展的动力。但司法行政系统的舆论引导和群众工作仍存在“短板”，特别是少数司法行政机关的监管、执法、执业和服务水平、应急处置和舆论引导能力不能适应新媒体时代的要求，成为制约司法行政工作舆论环境改善的“软肋”。各级司法行政机关要“练好内功”，提高应急处置和新媒体条件下的舆论引导能力，树立司法行政机关公开透明、欢迎监督、是误会就第一时间澄清、有责任有过错就立行立改并及时严肃问责的良好形象，为司法行政事业发展营造良好舆论环境。

（责任编辑 赵海鸥）