外部监督视野下刑事诉讼检察监督的问题与完善*——基于内外监督一体化之考量

单　民（最高人民检察院检察理论研究所副所长）

外部监督视野下刑事诉讼检察监督的问题与完善*——基于内外监督一体化之考量

单民（最高人民检察院检察理论研究所副所长）

一、引言

作为国家的法律监督机关，检察机关法律监督职能的充分发挥，不仅关系到检察事业的繁荣发展，而且关系着公正、高效、权威的社会主义司法制度在中国的建立。当前，在刑事司法实践中，检察监督内部化、纵向化、碎片化倾向较为严重，检察机关对刑事诉讼活动的监督存在监督程序不完善、监督结构单一、监督手段不足等一系列问题，尤其是外部监督乏力，监督线索来源匮乏，内外监督一体化缺位等，极大地制约了检察机关监督效能的发挥。有鉴于此，检察机关应加强对外部监督的重视，建立刑事诉讼的外部监督导入机制，适时、适度引入外部监督，丰富并完善外部监督载体，积极探索建立内外一体化的刑事诉讼监督工作机制，以充分整合内外法律监督资源，形成监督合力，全面提升检察机关刑事诉讼监督的能力和水平。

二、刑事诉讼检察监督的意义及内涵

党的十八届三中、四中全会对深化司法体制改革作出了一系列的重要部署，这对我国检察体制的改革影响深远。改革涉及的内容方方面面，具体到刑事诉讼领域，就是检察机关如何科学行使职权，处理好侦查权、检察权和审判权之间的内在关系，使其更加符合诉讼规律和检察规律，更好地服务于刑事司法活动。应当说，在当下司法体制改革的大背景下，对检察机关在刑事诉讼中的权力行使进行科学界定不仅具有理论意义，而且具有重大的实践价值。

作为国家法律监督机关，检察机关担负着法律监督之重任。法律监督职能可以解读为两个重要层面，一是检察机关的诉讼职能，二是检察机关的诉讼监督职能。在刑事司法活动中，诉讼监督职能是指检察机关依托刑事诉讼对公安、法院等人员司法办案进行监督，其旨在防止刑事侦查权和审判权的滥用，将打击犯罪和保护人权统一起来。这其中，监督的主体是检察机关，具体表现为拥有各项诉讼监督职能的检察机构和部门。监督对象为刑事诉讼过程中公安机关及法院的违规及违法行为。2012年修订的刑事诉讼法不仅凸显了人权保障和程序公正的价值理念，而且对检察机关刑事诉讼监督职能的内容和程序进行了完善。作为新修订的刑事诉讼法的司法解释，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定了“刑事诉讼监督”专章，对监督的范围、手段、方式等程序要素作了具体化的规定。基于此，刑事诉讼监督应坚持惩治犯罪和保障人权相统一的价值目标，以程序公正为指引，遵从诉讼监督规律，重构刑事诉讼监督的正当程序运行机制，并逐步由机制层面深化到制度层面。

三、当前检察机关开展刑事诉讼监督存在的问题及其原因

（一）存在的主要问题

就当前检察机关履行的刑事诉讼监督职能而言，虽然取得了一定效果，客观上对公安、法院等机关的刑事诉讼活动形成一定程度的制约，但总体而言，监督效力仍显不足，而且其监督形式主要还是以检察机关的内生性监督方式为主，即主要是检察机关各职能部门对刑事诉讼展开监督，其在实施监督时不能充分引入外部监督要素，形成内外监督一体化的格局，主要问题体现在以下几个方面：

首先，从刑事诉讼监督程序上看，现行的刑事诉讼检察监督机制存在一定的缺陷，制约了检察机关充分发挥刑事诉讼监督职能。检察机关监督的具体程序设计过于简单，大部分只有原则性和授权性规定，同时对监督权的履行缺乏精细化、科学化的程序保障。在程序启动上，主要以检察机关内部主动发现诉讼违法行为并启动诉讼监督程序为主。但由于检察机关难以渗透至诉讼的各个细微过程，并有效发现刑事诉讼中的违法行为，一直以来缺乏丰富的监督线索来源，主要是缺乏开放的外部监督线索收集工作机制，比如当事人对案件办理过程提出异议，律师针对具体的违法行为出具法律意见以及人民监督员依法发现诉讼违法行为等都没有被制度化纳入检察机关诉讼监督的线索受理中，并科学地对这些外部监督线索进行采集、研判和处理。另外，对检察机关进行相关诉讼监督行为的效力如何没有直接予以规定，被监督对象不接受监督也没有相应的惩戒法律后果。一些诉讼监督的程序设计为检察机关事后监督，监督渠道、平台、机制、手段等均不完善，导致检察机关对实时性、多样性、变化性的诉讼违法行为难以发挥有针对性、及时性和有效性的监督效能。如对于涉及违法拘留、扣押、冻结等人身自由和财产权利的强制性侦查措施，一旦违法实施，将立即侵犯相对人的合法权益，检察机关即使事后提出纠正意见，对于当事人来说其损害也是于事无补的。

其次，从监督结构和体系上看，检察机关原先的刑事诉讼监督职能主要是围绕检察机关批准逮捕、公诉等内部职能而次第展开。但是批准逮捕和公诉职能运行机制行政化、纵向化、封闭化等特点明显，检察机关在履行上述诉讼职能的同时如何才能做好诉讼监督，仅靠自身的内部力量显然是不够的，需要积极引入外部力量，通过整合内外监督要素，形成监督合力。但实际上，检察机关过去开展的诉讼监督活动是依附于诉讼行为本身，并难以独立自主地予以展开。一方面体现为诉讼监督主体与诉讼办案主体多数均为案件的同一办理人，其弊端是诉讼监督行为难以超脱于诉讼行为而进行客观、中立的事实和价值判断。另一方面由于诉讼行为偏向于行政化、纵向化、封闭化，诉讼监督行为也受此牵连，即检察诉讼监督没有形成一套独立的价值和空间运行体系，甚至在一些地方成为检察机关可有可无，装点门面的“面子工程”，一定程度上让诉讼监督陷入了自说自话的形式化泥潭。因此，应将检察机关诉讼行为与诉讼监督行为进行适度的制度分离，确保诉讼监督拥有独立的主体和其自身的运行空间。更为重要的是要建立外部监督导入机制，积极引入诉讼当事人、律师、人民监督员等多元的外部监督主体，从更开放的视野，更多元的监督元素，以及更科学的监督方式层面将刑事诉讼内外监督资源充分整合起来，形成内外一体化的监督格局。

再次从监督效果看，刑事诉讼检察监督的权威性和公信力不足，甚至有成为检察工作“副业”和“辅助”业务之倾向。检察实务工作中，存在着“重办案、轻监督”、“重配合，轻制约”和“重打击、轻保护”等问题①范宏昕：《刑事诉讼监督规律之探析》，《时代法学》，2014年第6期。。关键是检察机关实施的诉讼监督多为内部监督，且缺乏程序和效力上的保障，监督行为明显缺乏刚性力、执行力，得不到被监督主体的有效遵守。如，当检察机关发现侦查机关、审判机关诉讼违法行为时，过多强调与侦查、审判机关的协作配合，不能果断并依法予以纠正其错误，而是往往以口头纠正代替书面纠正，甚至有的私下打招呼，帮助被监督主体逃避监督，这些现象的发生，严重影响了诉讼监督的威信，导致了检察机关实施的诉讼监督手段偏软，缺乏对被监督主体的刚性约束力。虽然立法规定被监督机关应对检察机关的监督意见作出及时反馈，但对反馈的时点、节点、方式均为做出硬性规定，同时对拒绝及时反馈的行为也没有规定相应的制裁措施，“检察机关的监督并不必然地启动纠错和追责程序，纠正违法和检察建议的执行仍然依赖被监督者的自觉性”②侯智，刘庆利：《检察权运行保障机制研究》，《人民检察》，2014年第3期。，导致检察机关刑事诉讼监督活动始终面临着诉讼违法行为知情难、调查核实难、纠正难等问题。

（二）制约刑事诉讼检察监督的深层原因

造成刑事诉讼检察监督存在上述问题的原因是多方面的，有人的主体要素的原因，也有制度机制自身的原因，既有检察机关内部刑事诉讼监督制约机制发挥不充分的因素，也有外部监督制约缺乏引入等因素。

首先，从较为深层次的原因考虑，制约刑事诉讼检察监督规范、科学发展的根本性原因是：对刑事诉讼检察监督的规律认识模糊甚至有所违背。即无论是法学理论界和检察实务界都或多或少地忽略了对刑事诉讼检察监督规律的深入研究，“诉讼监督是我国检察机关的特色，也应遵循相应的规律，而我们长期以来对此研究不足。③龙宗智：《探讨检察规律深化理论研究》，《人民检察》，2011年第3期。”有的甚至用诉讼规律代替诉讼监督规律；而理论是实践的先导，正是对诉讼监督规律研究的薄弱或存在误区，导致刑事诉讼监督成为诉讼的附属工作，缺乏独立性，极大影响了检察机关的法律监督地位和法律捍卫者的公正形象。 具体而言，漠视或违背刑事诉讼监督规律的问题，可从以下两方面来看： 第一，将刑事诉讼职能与刑事诉讼监督职能混为一体。在检察机关内部，往往由一个部门同时承担两种性质不同的职能，如侦查监督部门在履行审查批捕职能时，还履行立案监督、侦查活动监督等职能，公诉部门除履行审查起诉职能外，还履行侦查活动监督、审判监督等职能，监所检察部门既要履行刑罚执行监督职能，还承担着对监管场所职务犯罪侦查等职能，结果是角色混乱和冲突，“往往导致顾此失彼、互相冲突、此消彼长的弊端，同时也无法确保监督权的超然、中立和公正行使”④吕涛、朱会民：《检察权运行机制的基本要素探析》，《人民检察》，2012年第3期。。 第二，将刑事诉讼程序与刑事诉讼监督程序合二为一。从立法现状看，大多数刑事诉讼监督程序隐含于刑事控诉程序之中，法律并没有对刑事诉讼监督进行专门独立的程序设计，模糊了刑事诉讼监督应有的法律地位，导致在诉讼监督实践中，也机械地按照“分工负责、互相配合、互相制约”的刑事诉讼规律来推进刑事诉讼监督工作，因此，缺乏科学、独立、规范、有效的刑事诉讼监督程序已成为影响刑事诉讼监督权独立有效行使的重要原因。总之，检察机关在诉讼监督过程中主要是按照其诉讼办案的思路和角度进行考量，把监督工作与办案工作相混同，忽视了诉讼监督的特殊性和其应有之规律。这种基于办案的相对封闭化的思路将检察机关监督引入了主要依靠自身内部力量进行监督的误区，没有充分挖掘外部监督的源泉，从而拓宽监督线索，提高监督质效。

其次，对检察机关刑事诉讼监督的体系架构不科学，重视以检察机关各部门为主的督察性监督，而轻检察机关之外其他监督主体的制约性监督。更为重要的是检察机关在实际工作中没有把内部监督权力要素和外部权利制约要素充分整合到一起形成内外一体化的监督合力。当前的刑事诉讼检察监督总体上属于内部督察型监督，即由检察机关相关职能部门从工作中主动发现被监督对象在刑事诉讼中的违法行为并予以监督，这也可以称为职能性督察，其是一种事后监督、回头监督，很难实现同步监督，事中监督。因此，完全依靠内部监督并不能很好的解决诉讼监督这个难题，在内部监督的同时也要从延伸检察职能角度发挥外部监督主体对诉讼的制约作用，如发挥当事人监督、律师监督、人民监督员等对诉讼的监督制约，这需要从制度和具体工作机制上对外部监督予以自觉地引导、规范。

四、检察机关引入刑事诉讼外部监督的机制及路径

（一）构建诉讼监督的外部监督程序启动机制，实现内外监督的程序对接

当前，检察机关履行诉讼监督职能，主要是通过其内部各部门对公安机关、法院等违法诉讼活动进行直接监督。而对当事人、律师以及其他外部监督主体对刑事诉讼过程的监督没有应有之关注。 在刑事诉讼中，既存在着检察机关对侦查机关、审判机关等诉讼过程的监督，它体现为检察机关对被监督对象的权力监督关系。也存在检察机关之外案件当事人、律师、人民监督员等外部监督主体对刑事诉讼的客观制约，其体现为外部主体对刑事诉讼的权利制约关系。上述两个方面均统一于检察机关追诉犯罪以及对犯罪嫌疑人的人权保障当中。关键是要建立内部权力监督与外部权利制约的程序对接机制，实现内外监督一体化，提高监督质效。一方面从外部监督程序的启动上，可从监督的条件以及监督的时点、节点入手制定监督程序，规范外部监督行为。如规定当事人、律师等在诉讼中、诉讼后发现诉讼违规及违法行为可向检察机关申诉或举报，要求采取监督措施，并将监督情况反馈至外部监督主体。另一方面从内外监督的程序对接上，首先要畅通外部监督的信息渠道，确保外部监督信息顺利传导至检察机关。其次应建立外部监督的信息收集和反馈平台。通过建立信息化的平台机制，促进监督信息的互联互通，同时加强对外部监督信息的分析、研判，切实解决刑事诉讼监督信息不对称的问题，推进内外监督一体化进程。另外监督的效果也十分重要，检察机关在获取外部监督主体提供的监督线索后应迅速组织力量展开监督，并将监督效果及时反馈外部监督主体。

（二）深化案件管理职能，发挥案件管理对于外界监督的导入功能

案件管理作为检察机关内部监督机制的一项创新⑤最高人民检察院于2003年下发《关于加强案件管理的规定》以来，各地检察机关加快了改革案件管理机制的步伐。《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》提出了建立“统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理新机制”。2011年11月，最高人民检察院设立了“案件管理办公室”，标志着案件管理机制改革步入新的发展阶段。（尹吉：《检察机关案件集约化管理研究—以现代管理学伟视角》，《人民检察》，2012年第15期），其本质是一种对检察权实现内部监督制约的管理方式，在一定程度上确保了检察权的规范化运行。一方面，通过对案件管理职能的不断深化为外部主体搭建信息化、常态化以及制度化的沟通平台。随着监督内涵的持续深化，案管部门成为检察机关内部“案件信息”的集合地，成为检察权内部、以及内外之间信息互通共享的中介和桥梁。而“信息”的互通共享，既可以打破检察机关内部各部门之间的信息壁垒，统合内部权力监督资源，更可以从外部角度，通过承担律师接待、案件查询、案件信息公开等与案件相关工作实时、准确地获取外部主体对案件办理过程中的意见和相关诉求，方便检察机关对这些诉求进行分析、整理，主动发现监督线索。另一方面，对外部主体针对具体案件直接提出的监督意见和建议，可以通过案件管理的专门程序渠道输送到办案部门和相关领导，方便对被监督的事项和对象进行及时处理。所以，要以信息对称的理念以及内外监督一体化的模式来改革案管机制。比如，及时公开案件信息以方便外部监督主体获取信息；创新信息交换传导机制，确保司法系统内部以及内外之间在信息共享基础上，建立更为广泛、更具深度的互动合作关系。既注重内部权力机构对刑事诉讼的监督，也注重外部主体通过内部案件管理机制的监督渗透，建构更为广泛、开放、透明和稳定的对刑事诉讼的立体化的监督体系，实现监督主体的多元化、监督内容的专业化和监督效果的社会化，不断提升检察机关司法公信力。

（三）以强化诉讼参与为契机，完善外部监督机制

引入外部监督，检察机关应倡导刑事诉讼程序公开、透明和参与之价值，积极搭建外部监督平台，主动引入外部监督。提升诉讼参与度是保障诉讼民主和公正的应有之义，关键是如何以加强诉讼参与为契机引入外部主体对刑事诉讼的监督？即诉讼参与要结合怎样的监督活动载体才能更好地推进外部监督，并发挥其应有效果。根据参与刑事诉讼的主体及内容不同，主要可从以下几个方面完善外部监督机制。

一是完善律师意见听取机制。刑事诉讼应充分保障各方参与诉讼的权利，维护各方自由表达的平等机会，这才将有利于实现外部权利主体对司法公权力的监督。律师作为刑事诉讼的重要参与成员之一，其代表了当事人的利益，其主要任务是利用自己的法律知识有效维护当事人的利益，同时其也秉持客观公正义务。律师作为一个专业群体，亲自接触刑事诉讼全过程，具有发现问题、纠正错误的客观倾向，同时受当事人委托又具有全力维护当事人利益诉求的主观倾向。因此，律师意见不仅具有专业性而且具有务实性和针对性。我国2012年修订的刑事诉讼法在第86条、159条、170条和269条分别规定了检察机关在审查批准逮捕、直接受理案件的侦查终结前、审查起诉阶段可以或应当听取辩护律师意见的规定。另外，2015年9月16日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发的《关于依法保障律师执业权利的规定》第23条第3款也指出，“辩护律师申请排除非法证据的，办案机关应当听取辩护律师的意见，按照法定程序审查核实相关证据，并依法决定是否予以排除。”就上述法律法规已明确的阶段或环节，对于辩护律师提出的意见，检察机关应当认真听取，尤其是对于诉讼过程中提出的违规或违法行为线索，检察机关应当根据实际情况进行摸排、调查研究，及时将处理情况予以反馈。

二是建立当事人及相关方的投诉处理机制。从现有法律规定看，公民对任何违法行为包括诉讼违法行为都有纠举、控告之权利。因此，刑事诉讼当事人作为诉讼的直接利益攸关方，由于各类违规或违法行为的存在可能使其处于正在遭受侵害或遭受侵害之威胁，他们可对这类违法诉讼行为予以举报、投诉，并要求公权力机关对此进行处理。检察机关作为刑事诉讼的法定监督机关，在诉讼前或诉讼中应该告知案件当事人及其近亲属具有向检察机关举报诉讼违法行为的权利，检察机关有义务及时采取应对举措，全力维护当事人之利益。

三是健全人民监督员监督机制。人民监督员是检察机关为监督自身行为而作出的制度创新。这里，人民监督员不仅可以监督检察机关自身在刑事诉讼中的违法行为，还可以对其他司法机关在诉讼中的违法行为提出意见，当然这种监督只是提出意见建议，其本身不具备直接监督的权力。但这为检察机关开展诉讼监督提供了广泛的外部监督视角，丰富了监督的活动载体，提升了刑事诉讼的参与度，实现了人民监督员主体对刑事诉讼的零距离监督。

（责任编辑朱腾飞）

*本文为作者主持的最高人民检察院检察理论研究所2016年度重大课题项目：《实证视野下检察机关刑事法律监督权的改进与完善》（课题号：JL2016A03）的阶段性研究成果，同时也是是湖南大学“腐败预防与惩治协同创新中心子平台”研究成果。