对开发区管理体制改革的思考

●孙书恒

对开发区管理体制改革的思考

●孙书恒

一、开发区的主要管理模式及利弊分析

目前国内的各类开发区名目繁多，本文主要讨论的是省级以上经济开发区、高新技术产业开发区、综合保税区（保税港区）。从管理模式看，主要有三类。

1.管委会模式。大多数开发区设立了管委会，作为政府的派出机构，依法行使政府赋予的经济管理权限和行政管理职能。同时，税务、国土等部门在开发区设置派驻机构，所在地的县级政府配合做好相关工作。为便于协调，一般情况下，所在地政府负责人进入管委会领导班子交叉任职。这种模式的优点，管委会作为政府派出机构，设置比较规范，对外协调力度大。不足之处在于，管理机构规模较大、人员较多，传统行政管理体制逐渐固化，行政成本较高；大量社会事务，如征地拆迁、医疗教育保障等，离不开当地政府支持，管委会与所在地政府之间协调难度大。

2.属地化合署办公管理模式。这一模式主要依托所在地政府管理，管委会一般与所在地政府合署或按政府内部机构设置，为保障行政区与功能区的统筹协调，在领导体制上通过管委会与政府领导班子交叉任职加以解决。这种模式的优点，当地政府直接参与开发区工作，协调环节少，工作效率高，机构精简，行政成本较低；不足之处在于，开发区与属地利益混为一体，不利于开发区轻装上阵、独立运行，对外协调力度弱。

3.企业型的市场主导模式。设立国有开发公司或依托民营企业，由企业规划、开发、管理功能区，同时承担有限的公共服务责任。地方政府赋予企业化管理主体一定的开发权限，本质上是把功能区作为平等的市场经济主体对待，使其运营在相对规范的企业制度框架下展开。这种模式的优点，靠市场机制调节，与政府主导型的模式相比，效率更高，节约行政成本；不足之处在于，开发公司本身不具有行政管理职能，管理效力有限，同时受经济发展周期、企业管理水平等因素影响，一定条件下有产生较大规模债务的风险，影响开发区健康持续稳定发展。

二、开发区发展趋势和管理体制存在的问题

开发区经过多年建设发展，呈现出三个方面的趋势：一是功能复合多元。总的看，开发区经济总量、区域面积越来越大，人口集聚程度较高，基本实现了产业开发向产城融合的转变，开发区管理机构不得不面对大量社会事务，功能已由单纯的以经济发展为主向社区建设、社会治理以及城市化等多元复合方向扩展。二是机构设置与地方政府组织架构趋同。创立之初，开发区大多建立了精干高效的管理体制，一般内设机构不过七、八个，编制几十名。随着开发区经济社会事业的不断发展，新体制与传统体制产生摩擦，主客观多种因素形成向传统体制复归的压力，职能越来越多，分工越来越细，机构和人员数量持续增长，基本形成了一般县级行政区的组织架构。三是政策优势弱化。随着简政放权和经济体制改革的不断深化，开发区曾经独享的一些经济管理权限和特殊优惠政策逐步放开，特别是按照新发展理念的要求，一些以传统产业为主的开发区原有的发展方式亟待转变，产业结构调整和经济转型发展的压力更为突出。

在这些趋势变化的背景下，开发区目前在管理体制方面存在的问题日益凸显。一是行政主体地位不明确。开发区管委会作为政府派出机构，不是独立的一级政权组织，在法律上不具有行政主体资格。在具体执法过程中易受到质疑，行政诉讼时也处于不利地位。二是开发区实际管辖区域不断扩大。一般情况下，开发区成立时，均明确了规划面积，一般几平方公里，最大的不过十几平方公里。但随着加快发展，开发区管辖区域不断扩大的现象比较普遍，有的比核准的面积大十几倍。三是考核机制不完善。一些地方对开发区实行与一般行政区相同的考核办法，致使开发区将更多精力投入到社会治理、公共服务、民生保障等方面，难以体现开发区经济发展高地的战略优势。四是机构编制管理不规范。开发区管理机构作为政府派出机构，应使用行政编制，但一些开发区为了完成繁重的行政执法、社会管理和公共服务职责，在行政编制不足的情况下，核增了部分事业编制或者聘用编外人员，存在行政编制、事业编制人员和其他身份人员混编混岗等问题。

三、加快推进开发区管理体制改革

面对新形势新要求，开发区靠要素驱动、政策扶持实现经济增长的模式已经不可持续，到了一个转折的节点，应重新明确其功能定位。一是推动区域整合联动。整合地域相邻、产业相近、水平相当的开发区走聚集发展的路子，更好发挥区域辐射带动作用。二是推动产业高端引领。支持高精尖技术创新，走高端发展的路子，更好发挥产业现代化的引领作用。比如，在黄河三角洲高效生态经济区建设基础上，创建国家级黄河三角洲农业高新技术产业示范区，带动山东乃至整个黄河中下游地区农业科技和产业化发展。三是推动体制机制创新示范。可考虑选择一批体制机制灵活、产业发展成熟、对外开放程度高的开发区和海关特殊监管区进行试验，取得经验后复制推广，更好发挥新政策、新机制的示范推广作用。

推进开发区在新的历史条件下的完善和创新体制机制。

第一，推进开发区法律体系建设。建议尽快制定开发区条例等法规规章，设立开发区法定管理机构，明确其法律地位、组织管理体系、管理职能和权限。

第二，推进开发区组织机构管理创新。研究制定规范开发区管理体制的办法，对开发区管理模式以及管委会的主要职责、机构编制管理进行规范。适应“放管服”改革的新形势，推进开发区行政审批制度改革，设立综合行政审批机构，集中办理行政审批事项，实行“一枚印章管审批”，为市场主体提供“一站式”、“一条龙”服务。推进开发区综合行政执法体制改革，整合区内相关行政执法监管机构和职责，设立综合行政执法机构，相对集中行政执法权，实行综合执法。

第三，积极培育发展社会中介组织。当前，开发区管委会承担着大量具体的社会管理和服务职能。社会中介组织作为管委会、企业、市场之间联系的纽带和桥梁，具有管委会不可替代的服务、沟通协调、自律监督等方面的作用。将行业管理、社会监督等职能逐步有序交给中介组织，使开发区管委会从繁重的事务中解脱出来，专心发展经济。

第四，探索建立开发区退出机制。根据开发区的发展规划、区域规模、经济总量、开发程度、财税收入等指标，科学合理制定开发区发展阶段评估标准。对规模较大、各功能区基本成熟的开发区，可考虑转为行政区或与邻近行政区整合；对先天和自身造血功能不足、后续发展乏力、未形成产业集群的开发区予以撤销。

（作者系山东省编办副主任）