四川破解产业园区体制机制障碍的实践探索

●雷世界

四川破解产业园区体制机制障碍的实践探索

●雷世界

一、产业园区的现状、管理类型和体制机制障碍

目前四川省有各级各类产业园区1204个。从产业分布看，工业园区204个、农业园区573个、林业园区19个、旅游园区343个、文化园区65个；从设置层级看，国家级园区364个（含国家A级景区318个）、省级236个、市县级604个。据统计，2015年各类园区集聚各类企业2.3万家，吸纳从业人员430余万人；各类园区对四川省GDP增长的贡献率接近60％，新增就业人数占60％以上，拉动经济增长超过2％。全省各类产业园区已逐渐成为稳增长转方式调结构的“主战场”、产业现代化的示范区、创新驱动发展的试验区、社会治理现代化的先行区和产城融合发展的城镇新区。

产业园区的管理方式主要有三大类。第一类是集中管理。产业园区管委会受政府委托行使一定区域内行政和经济事务管理权限，并对产业园区及其所辖乡镇、街道办和事业单位进行统一管理。第二类是分散管理。产业园区管委会只负责产业园区的招商引资、规划建设、基础配套等产业发展关键环节的管理与服务工作，区内社会管理和公共服务职能由属地政府负责。第三类是政区合一。产业园区管委会与所在地县级及以上人民政府实行“政区合一”的管理模式。上述三类方式各有优劣。集中管理方式，管委会是政府“管理下移、审批前移”的载体，有利于资源高效集聚、产业功能快速形成，但由于其缺乏独立的行政资格，容易出现责权不对等，与属地政府、同级部门关系不顺等问题。分散管理方式，机构设置精干、运行效率高，开发区、属地政府的权责关系明确，但容易出现政令不一，各自为政等问题，不利于统筹协调。政区合一模式，兼具开发区和行政区的双重功能，精简了行政成本，体制较为灵活高效，但法律主体不明确，条块管理不顺。

随着各类产业园区的快速发展，产业园区的管理体制机制显然不适应当前的发展形势要求。

一是随着产业园区在经济社会发展中的支撑作用不断增强，一些园区管委会承担的公共服务和社会管理职能日益繁重，出现了“小马拉大车”的问题，权责不匹配的困境制约着园区功能的全面发挥。

二是随着产业园区的不断发展，园区内各类经济组织、社会组织大量涌现，各类从业人员大量聚集，各种矛盾问题较为集中，园区社会治理的复杂程度、工作难度不断加大，单纯靠经济手段已难以解决园区的社会问题。而一些地区过分看重园区的经济功能、弱化党的建设，园区治理体系、社会事业和公共服务投入体系不健全，制约了园区综合治理能力和公共服务水平的提升。

三是由于缺乏法律法规和规章制度的规范，加之一些地方政府对不同类型产业园区的发展战略、发展目标、功能定位、发展路径缺乏深入研究，目前各地园区管理体制单一化、管理机构设置随意化。

四是一些经济体量大、发展趋势好的园区受制于属地行政层级限制，阻碍了园区干部干事创业的工作激情。一些产业园区人事管理自主支配权缺失，无法以市场化方式建立薪酬制度，高端专业人才难引进、留不住等问题比较突出，人才集聚效应、创新驱动功能没有得到有效发挥。

二、四川省破解产业园区体制机制障碍的探索

针对产业园区在管理体制和运行机制上存在的问题，按照“分类引导、有效激励、促进发展”的原则，四川省出台了《关于创新体制机制优化机构编制资源配置推动产业园区发展的意见》，充分发挥机构编制资源的作用，引导产业园区由追求速度向追求质量转变、由同质化竞争向差异化发展转变、由硬件环境见长向软环境取胜转变，为推动园区发展提供体制机制保障。

一是发挥稀缺资源作用，着力畅通园区成长通道，激发园区活力。科学拟定机构设置指标体系，既注重主营业务收入和税金两项主要经济指标，又兼顾投入产出强度、土地集约利用、环境保护以及科技创新等综合附加指标，明确规定达到相应指标值园区管理机构的级别，打破以行政层次决定园区管理层级的体制束缚。对发展势头好、示范作用强、综合效益高的国家级、省级园区党工委（管委会），按程序经报批后可调整为上一级党委、政府的派出机构并相应明确其机构规格，主要负责人纳入上一级党委管理；对发展水平低、环保不达标、土地等资源利用效率不高，且连续两年没有达到相关考核标准的园区，及时对领导班子进行调整。通过发挥机构编制的激励导向作用，第一，实现对园区建设的整体激励。变过去选派个别干部到园区任领导职务、对少数人的个体激励为畅通园区成长通道后对园区全体干部的群体激励。第二，实现对园区建设的系统激励。变过去单纯靠经济手段刺激为全面提升园区综合协调能力、招商引资水平和对外形象，使园区在更高的行政平台整合资源、谋求发展，做到繁杂事项协调得下、重大项目留得住、高端人才引得进，助推园区全面协调发展。

二是发挥源头性资源作用，完善管理体制。第一，明确发展路径。探索建立与园区战略定位和发展阶段相适应的管理模式：处于建设发展初期、辐射带动作用尚未凸显的园区，实行市场化运营模式或相对独立运作、封闭运行的分散管理模式；产城加速融合、带动示范作用较强的园区，实行集中统一管理模式；产城人高度融合、发展水平较高的园区，探索融合发展的城市新区模式。通过完善管理体制，推动园区由单一集中集聚发展向全产业链集群配套发展，由独立封闭运行向产城融合、各具特色的城市新区发展。第二，破解主体资格缺失难题。修订《四川省开发区管理条例》，探索实行产业园区与所在地行政区高度融合的“政区合一”模式，以及由园区所在地有关部门在园区设立派出机构并委托园区管理等方式扩大园区管理权限，推动园区管理机构权责一致。第三，引入市场化开发机制。按照“政企分开、政资分开”的原则，鼓励城市功能区探索完善“管委会+公司”、混合所有制改造等多元化开发模式，提高园区市场化开发建设运营能力和水平，引导更多的社会资本参与各类园区建设。比如，泸州市酒业集中区先后经历了“企业办园区”到“政企合办园区”两个发展阶段，建设初期由泸州老窖集团对酒业集中发展区实施统一的规划、推广、管理、协调等工作，建设中期成立园区管委会承担社会管理及公共服务职能，实现了政企互动，推动园区从无到有，从小到大。

三是发挥执政资源作用，创新运行机制，提升园区治理能力。将机构编制工作与加强园区治理能力紧密结合起来，积极优化园区发展软环境。第一，健全园区治理体系。明确规定在园区领导职数内配齐配强专职副书记并单独设置党群工作部，为充分发挥党组织在园区发展和治理中的领导核心作用、在职工群众中的政治核心作用、在非公有制企业发展中的政治引领作用提供体制机制保障。第二，理顺条块关系。合理界定园区党工委（管委会）与当地党委、政府及其部门和乡镇（街道）的职责边界，建立健全园区治理协调机制，确保园区治理工作不缺位、不越位、不错位。第三，提升公共服务水平。鼓励各地通过政府采购、项目招标、合同外包、委托代理、志愿者服务、公众参与等多种方式，建立园区多元化的社会事业和公共服务投入体系和运行机制。结合审批制度改革，依法依规向园区下放行政审批权限，进一步减少办事环节和简化工作流程，实行“一站式服务”和全程代办服务。以“互联网+政务”方式促进政务公开，不断提高工作效率和服务水平。

（作者系四川省委组织部副部长、省编办主任）