海口以资源下沉为突破口推进行政管理体制改革

● 庄儒勇

海口以资源下沉为突破口推进行政管理体制改革

● 庄儒勇

海口市以基层需求为导向，以推进职能、资金、人员编制等资源向区、镇（街道）下沉为突破口，大力推进市、区、镇（街）行政管理体制改革，建立与基层改革实际需要相匹配的权责体系，赋予区、镇（街道）更大自主权和管理权限，充分激发基层活力，促进更多改革红利惠及基层。

一、合理划分市区镇的职责和权力

海口市组织对市级32个政府工作部门，四个区、镇（街）进行深入调研，精确找准问题。一是行政审批前置审批繁琐。近年来，海口市大幅精简行政审批事项，行政审批服务事项由1019项缩减到306项，减少了70％；行政许可事项由430项缩减为152项，减少了65.7％。从数量上看，行政审批事项再精简的空间非常有限，存在的突出问题是审批环节多、审批时间长、前置审批繁琐等。二是放权事项“含金量”不高。从2002年开始，海口市经过5次精简行政审批事项，向各区共下放了161项管理权项，但放权的“含金量”不够高，存在责任下放而权力和资源不放、放了或者还未放到位的问题。三是基层政府权责不对等。责任在区、镇（街）基层政府，权力仍在市级职能部门，尚未形成互相衔接的权力和责任体系，特别是镇（街）权力减小、责任增加。四是资源配置不匹配。随着市级政府持续向区、镇（街）放权，区、镇（街）虽拥有更大的自主权和管理权限，但编制、人员、装备、资金等资源并没有下放到位，造成区、镇（街）的权责与资源配置不匹配。这也导致基层承接下放事权的经费不足，技术人员支撑不足，制约了简政放权的深入推进。

针对上述突出问题，海口市明确了改革的目标和原则。一是坚持职权法定、应放尽放的原则。凡是法律、法规、规章已明确规定为市或区的管理权限，严格按照规定执行或界定；凡是法律法规没有明确禁止，且交由区、镇（街道）实施更方便、更有效的事权，一律依法依规下放。二是坚持重心下移、资源下沉的原则。合理划分市、区、镇（街）三级政府行政管理责任和权力，宏观管理职能相对集中在市政府，事务性管理职能下放到区和镇（街）政府，该放的权力放下去、放到位，把该管的事情管住、管好；推动人财物等资源向基层倾斜，做强区、镇（街）。三是坚持权责一致、激发活力的原则，解决事权和财权不匹配问题，充分激发区、镇（街）干事创业积极性，努力形成市、区、镇（街）责任明确、职权清晰、责权对等的三级行政管理体制。

二、在高新区试点“极简审批”

为吸引企业落地、减少政府干预、减轻企业负担，海口在高新区探索试点“极简审批”改革。一是实施“规划代立项”。实现高新区美安新城总体规划、控制性详细规划、产业发展规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、生态环境保护规划、水务规划、文物保护规划、交通规划等规划的“多规合一”。二是高新区管委会统一编制美安新城的环境影响、水土保持等评价评估，以区域性评估取代单个项目评估，企业入园后不需再进行上述评估；三是根据海南省人大常委会有关变通实施行政审批的精神，节水、抗震等事项不再由企业向政府报送审批，而是通过签订投资合同，由高新区管委会代办服务，合同中明确相应的技术规范和行业标准，使得项目入园评估和审批时限得以大幅压缩。

为保证“极简审批”在试点区域内顺利实施，实现集中行政审批、整合事中事后监管、实施综合执法，海口市在高新区积极探索“一个部门审批、一个部门监管、一支队伍执法”的行政管理体制。一是设置行政审批局（政务服务中心）。行政审批局承担高新区所有行政审批事项，主要包括政府投资项目建议书审批、建设工程施工许可、城市排水许可、劳动用工备案、出让地转让登记等30项。同时协调保障垂管部门、市管部门进驻政务服务中心开展审批服务工作，今后企业、群众只需进一个门就能办理所有行政审批事项。二是设置行政监管局。通过行政监管局将高新区职责范围内的事中事后监管职责进行整合，集中监管高新区所承担的30项项目审批。这有利于减少政府对市场不必要的干预，减轻企业负担。三是设置行政执法局。行政执法局承担高新区职责范围内的所有执法工作，具体的执法领域范围包括市容环卫、市政公用、城市绿化、工程建筑、城乡规划、环境保护、燃气管理、部分工商管理、部分水务、部分食药监、爱国卫生、安全生产、劳动监察等15个方面，做到一支队伍管全区执法工作。

三、推进资源下沉和执法重心下移

海口市以基层需求为导向，推动资源下沉，将审批、管理、服务、执法重心下移，把更多的人力、物力、财力等资源投向基层，努力形成市、区、镇（街）责任明确、职权清晰、责权对等的管理体制。一是推进编制资源下沉。市政府工作部门的行政管理事权下放区、镇（街）后，原则上承担该项事权的人员编制、经费和技术装备等资源随同下放。根据市级下放各区事权的实际情况，将近1000名市级行政编制和事业编制下沉各区，并要求各区将下沉的行政事业编制总数的2/3向镇（街道）下放，下沉的编制主要用于增强镇（街道）城管执法、政务服务、安全生产执法、建设工程质量监督等机构的人员力量。市级重点加大对区机构编制执行情况的监督检查力度。二是根据事权下放的实际，全面核减市级政府工作部门的行政编制，并下沉给各区，增强区级政府力量。撤销职权和人员编制已全部下放的机构。例如，国土资源执法监督权下放区级后，该局人员编制下沉用于组建区国土资源执法大队。价格监督检查权下放各区后，将原来市物价局管理的四个区物价监督检查分局分别整体移交给四个区，各区设置区物价监督检查局。三是推进城管执法重心下移。市级城管执法的全部行政处罚权下放各区，市城管执法支队更名为市城市管理督察支队，负责全市城管执法工作的指导、监督、考核、评估，不再直接负责执法工作，由区城管执法队伍开展统一执法。四是推进财政资金下沉。完善市、区财政收入分配和支出责任划分机制，在现行财政体制不变的情况下，从2016年起，每年通过一般性转移支付方式向四个区定额补助1亿元，确保各区承接的事权顺利运转。同时，加大各区财政审计监督管理力度，提高定额补助资金的使用绩效。

四、加强职能监管

一是建立事权下放后的监管制度。针对行政管理权下放后出现的新情况新问题，区、镇（街）建立了行政许可首问负责制、一次性告知制、服务承诺制、限时办结制和责任追究制等制度，从制度层面规范下放行政审批事项，切实做好事权下放后的监管工作。二是加强对事权下放后的监督检查。市级事项、机构、编制、资金等资源下沉区、镇（街）后，市级加大监督检查力度，通过开展行政审批业务定期和不定期专项检查、行政审批业务随机抽查，督促区、镇（街）切实增强责任意识，努力减少事项下放可能出现的监管风险。三是健全“三张清单”。建立政府部门权力清单、责任清单和负面清单并对外公开，推动政府机构、职能、权限、程序和责任法定化。同时，制定“监管清单”，严格问责追究。对照权力清单，对法律法规规章规定的检查事项，建立随机抽查事项清单。法律法规规章没有规定的，一律不得擅自开展检查；法律法规规章规定的检查事项，要大力推广随机抽查。四是加强网上行政审批建设。市、区各部门要加快推进电子政务和网上行政审批建设，进一步精简和规范审批流程，提高审批效率。五是强化事权下放后的廉政风险防控。市级部门加强对行政审批事项下放后的廉政风险防控，把下放的审批、执法权作为监控重点，组织人员查摆廉政风险点、进行风险评估，编制流程图，并制定防控措施，化解事权下放带来的廉政风险。

（作者系海口市编办主任）