狱务公开方式的机制创新

高一飞（西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授）

齐娅琳（西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心）



狱务公开方式的机制创新

高一飞（西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授）

齐娅琳（西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心）

注：本文为2014年度国家社科基金重点项目《司法公开实施机制研究》（立项号14AFX013）、2014年度最高人民法院重大理论课题《司法领域公民知情权研究》（2014sp010）、2015年中国法学会“深入研究党的十八届四中全会精神”重点专项课题《司法公开实施状况评估和建议》（CLS（2015）ZDZX10）的阶段性成果。

我国监狱自1999年开始实施狱务公开制度，至今已有17年。1999年7月，司法部印发了《监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开一监督”的规定（试行）》。“两公开一监督”即监狱系统公开执法依据、公开结果来接受社会监督，公开的内容具体包括六个方面的监狱执法信息。

为了进一步规范狱务公开工作，推动狱务公开稳定发展，2001年10月12日司法部印发了《关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》（以下简称《实施意见》），具体规定了四种公开形式以及四种监督形式，即八种狱务公开方式。和之前相比，整合了狱务公开的方式，明确狱务公开和监督的不同途径。除了传统的公告公开，还提出运用现代信息技术进行狱务公开，即借助报刊、广播、电视、召开新闻发布会等媒体方式。随着实践的探索，司法部不断出台相关文件推动狱务公开工作。

党的十八大和十八届三中、四中全会对完善司法公开、狱务公开提出新的要求。党的十八届四中全会明确提出“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。”为了深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神、落实中央关于司法改革的部署，2015年4月司法部出台《关于进一步深化狱务公开的意见》（以下简称《意见》）。创设了多元化的公开方式，根据公开对象的不同，我国狱务公开的方式可以分为三种：向罪犯的告知公示公开；向罪犯近亲属以公示、参观、参与的方式公开；向社会公众通过新媒体方式全面公开。

一、向罪犯公示公开

《意见》规定了需要向罪犯公示公开的33项内容及有关规定，但是不能公开涉及国家秘密、工作秘密和罪犯个人隐私的狱务信息。而对罪犯公开的方式，《意见》第10条进行了细化规定：“对罪犯公开，可以通过狱务公开专栏、监狱报刊、狱内广播、闭路电视、电子显示屏、罪犯教育网等方式，在罪犯学习、生活、劳动区域及时公布狱务公开的相关信息；还可以通过在狱内设置狱务公开信息查询终端，实现罪犯对计分考评、分级处遇、行政奖惩、刑罚变更执行等重要服刑信息的自助查询。”

《实施意见》第2条明确规定了四种狱务公开方式，虽然没有细化对不同对象采取不同公开方式，但是从这些公开方式可以看出，对罪犯公开主要是运用狱务公开专栏等域内宣传手段。这是从监狱机关角度而言，其主动通过这些方式来公开狱务相关信息。而新的狱务公开意见增加了一种方式，即设置狱务公开信息查询终端，罪犯可以自助使用信息查询终端来了解个人服刑信息以及监狱的执法程序，相比之前而言，罪犯掌握了更多的主动权来知悉与个人权益密切相关的信息，也体现了监狱执法人性化的特点。如广东省乐昌监狱通过狱务公开栏向服刑人员公开相关权利与义务的规章、制度，每个人的每一项奖励、扣分情况全部列表公布，使服刑人员对自己的权利和义务了然于胸①尹安学：《乐昌监狱实行狱务公开 服刑人员心里亮堂了》，载http://news.sina.com.cn/c/2004-05-29/16012662686s.shtml，访问时间2015年4月10日。。广东东莞监狱自2000年以来，每一名服刑人员的减刑及扣分情况都会张榜公示。奖惩结果的分值，预示着服刑人员重获自由、回归社会的前景②周楠：《广东监狱开放周 狱务公开手册解开服刑人员心头疑惑》，载http://news.xinhuanet.com/local/2011-10/26/c_111125948.htm，访问时间2015年5月12日。。

二、向罪犯的近亲属公开

《意见》第11条规定：“对罪犯近亲属公开,可以通过在会见场所设置电子显示屏、狱务公开信息查询终端，为其提供信息查询服务；也可以通过设立狱务公开服务热线，及时解答罪犯近亲属对监狱执法管理工作提出的疑问；还可以通过运用手机短信、微信等现代信息手段，向罪犯近亲属及时发布罪犯个人服刑改造的相关信息。”实践中，各地监狱机关不断创新对罪犯近亲属公开方式，扩宽对其公开渠道。在上海市监狱系统，罪犯家属可拥有“私人订制”账户，自助查询亲属动态信息③周寒梅：《罪犯家属可方便实现网上探监》，《上海法治报》2014年10月1日。。在广东省监狱系统，揭阳监狱门户网站开通面对罪犯亲属的服刑人员个人信息查询系统，服刑人员亲属可以通过唯一账号密码，查询亲属在监狱内服刑改造情况。而在网上办事栏目，服刑人员家属还可以进行网上预约会见。对于广东省外不方便探视的家属，或者因为疾病、残疾等原因不能亲自探视的，以及因自然灾害等家中出现变故的情况，犯人和家属都可以通过网上预约办理网上视频会见④魏丽娜：《年底广东监狱公开狱务 罪犯改造情况上网》，载http://news.dayoo.com/guangzhou/201409/25/73437_38229062.htm，访问时间2015年5月7日。。

一般情况下，会见室通常是狱务公开的重要窗口，在会见场所不仅可以设置电子显示屏、狱务公开信息查询终端，可以播放监狱的宣传片、狱务公开的相关信息，立体化呈现狱务公开内容。同时，设立专柜放置《狱务公开手册》方便罪犯亲属取阅。有的监狱机关探索建立罪犯家属联系手册，完善罪犯家庭通讯联络系统，让家属及时了解自己能做、要做以及需要配合监狱做的事情⑤记者：《上海监狱探索深化狱务公开试点工作》，载http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node18454/u21ai950209. html，访问时间2015年2月6日。。还有监狱机关定期向家属寄发狱务公开简报。通过上述这些方式对罪犯近亲属公开狱务信息，解决罪犯近亲属关心疑惑的问题，同时增强了罪犯近亲属和罪犯之间的交流，拉近了罪犯近亲属与监狱之间的距离，使其共同帮助罪犯接受教育，这可以有效提高罪犯接受改造的积极性，这也是狱务公开的目的之一。

三、向社会公众公开

狱务公开的对象，不仅仅是罪犯及其家属、社会民意代表等，更重要的是向社会公众全面公开以接受监督。即任何社会公众都是监狱机关进行狱务公开的对象，其可以行使知情权去了解监狱执法情况。向社会公众公开，主要包括以公告、门户网站、政务微博等方式公开，以新闻发布会、媒体报道的方式公开、向监狱执法监督员公开以及向参与监狱开放日、监狱长接待日的人员公开。

（一）以公告、门户网站、政务微博等方式公开

为了应对新时期狱务公开的新要求，各个监狱管理机关不断创新公开方式，包括通过门户网站、政务微博、微信公众平台等方式，如广东省揭阳监狱门户网站自2014年4月1日开通至2015年12月12日，访问量达到107万多人次。广东揭阳监狱门户网站最为引人注目的就是狱务公开、网上办事和互动平台三个板块。其中狱务公开板块又包括三个子板块，即刑罚执行情况公示、阳光监狱和政策法规。网上办事板块包括服刑人员信息查询系统、网上视频会见和网上预约会见等七个子板块。服刑人员信息查询系统能够为服刑人员的直系家属提供查询其在狱内的教育改造情况，通过监狱分发的查询账号和密码，可以一对一查询服刑人员的考核奖惩、减刑假释、零花钱等信息，让服刑人员家属能及时、方便、准确地通过互联网查询服刑人员在狱内的改造表现及相关情况，针对服刑人员存在的问题开展帮教活动，提高服刑人员改造质量。同时服刑人员近亲属还可以通过互动平台向监狱提出自己的意见和建议，更好地帮助监狱提高透明度和公信力。

2014年11月，深圳监狱开通微信公众号，不断探索和改进宣传形式，丰富和完善报道内容，获得了较高的关注度和点击量。目前，该微信公众号呈现出三大特点，较好地发挥了新媒体平台联络监狱与社会、“把真实监狱说出去”的积极作用⑥记者：《深圳监狱微信公众号三大特点引关注》，载http://www.szjy.gd.gov.cn/?c=article&act=view&id=1728.，访问时间2015年9月15日。。2015年3月，广东省监狱系统开通微信公众号，该微信公众号“广东监狱”一经开通，一周内就有1000多人关注。广东省监狱系统负责人表示，该公众号的开通，就是敞开让别人看的，接受社会公众监督，而且该公众号可以随时随地查询到服刑人员信息⑦记者：《广东监狱首开微信公众号 确保信息公正公开接受社会监督》，载http://city.igdzc.com/a/20150403/37887_2.html，访问时间2015年9月20日。。

通过门户网站、政务微博、微信公众平台等新兴媒体公开，一方面可以使社会公众及时了解监狱管理机关作出各项决定的依据、过程和结果，满足社会公众的知情权，进而改变监狱以往神秘的色彩，监督监狱管理机关的执法行为，提高监狱的公信力。另一方面，社会公众可以通过这些新媒体，向监狱管理机关反映相关问题，提出有针对性的意见和建议，形成良好的互动关系。

（二）以新闻发布会、媒体报道的方式公开

监狱管理机关也可以通过新闻发布会、媒体报道的方式公开狱务信息，提高监狱工作的透明度，进而实现社会监督的目的。2011年10月25日河南省豫北监狱发生越狱事件。10月27日，河南省监狱管理局通过新闻媒体对此事件进行通报。10月30日晚，河南省司法厅通过新闻媒体向社会发布相关抓捕工作的通稿⑧赵靖：《10·25河南豫北监狱越狱事件舆情报告》，载http://finance.ifeng.com/roll/20111104/4993618.shtml，访问时间2015年12月14日。。 2015年1月23日，媒体报道了黑龙江讷河监狱发生在押犯利用微信诈骗多名女性的事件。事件被披露后，讷河监狱仅仅是通过内部党委会的形式对涉案人员进行纪律处分，并没有接受媒体的采访，导致社会公众对此事件议论纷纷，各种版本甚嚣尘上⑨记者：《黑龙江讷河监狱长、政委14人被处理》，载http://news.ifeng.com/a/20150127/43032812_0.shtml，访问时间2015年12月14日。。以上事例说明，监狱管理机关对新闻媒体的不同态度，会导致不同的影响。监狱管理机关只有在事件发生后积极通过新闻媒体向社会公众公布事件的全过程，才能把事件所带来的恶性后果降到最低，才能使社会公众接受和认可监狱工作。

（三）向监狱执法监督员公开

执法监督员制度，在1999年司法部下发的《监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开一监督”的规定（试行）》中即有规定，将监狱聘请执法监督员作为监狱公开和接受社会监督的一种形式。经过一年的试点，该制度在2001年正式确立作为狱务公开的一种重要方式，要求监狱从社会中聘请人员监督监狱的执法情况，其可以提出批评建议。

根据《意见》规定，执法监督员的职责主要是检查、监督监狱执法情况，列席在社会上有重大影响或社会关注度较高的减刑、假释、暂予监外执行案件评审会议或者参与罪犯减刑、假释案件的开庭审理。实践中，监狱机关聘请的执法监督员来自地方人大代表、政协委员、机关、企事业单位、人民团体、教育界、媒体记者、罪犯家属等社会各行各业，具有广泛的社会代表性，监狱机关会给他们发放执法监督证或者聘书，一般任期为2年。执法监督员一般具备政治素质高、掌握必要法律知识、热心参与社会公益活动、支持监狱工作、有较强的社会活动能力，坚持原则、实事求是等条件⑩记者：《上海首批22名监狱执法监督员：可列席减刑、假释等评审会议》，载http://news.163.com/14/1029/19/ A9OG7DMR00014SEH.html，访问时间2015年5月7日。。

同时，监狱机关向执法监督员公开信息的方式也多种多样。现在的普遍做法是，执法监督员在履职实践中可以随时到监狱进行执法巡查、可以通过调研、视察等方式对监狱工作进行监督，也可以和服刑人员进行交流并反馈其意见。

（四）向参与监狱开放日、监狱长接待日的人员公开

各地监狱管理机关开展监狱开放日和监狱长接待日活动，让社会公众能够走进监狱，实地参观和了解监狱的执法情况，以满足社会公众的知情权和监督权。2003年河南省监狱管理局在河南省第三监狱举办“监狱开放日”活动，60多名社会各界人士应邀参观监狱，同罪犯座谈，开全国监狱开放之先河○11高一飞、廖勋桥：《论监所适度开放》，《南京大学法律评论》2011年秋季卷，第233页。。之后全国各地监狱陆续展开监狱开放日活动，邀请社会人员参观监狱，直接深切感受罪犯服刑改造情况以及监狱干警执法管理情况。其普遍的做法，包括执法监督员、罪犯近亲属在内的社会公众、新闻媒体通过参与监狱开放日活动进入到监狱场所，监狱机关会召开座谈会，听取其意见和建议，真正实现开放监所、接受社会公众监督的目的。

监狱长接待日也是监狱机关狱务公开的一种方式。通过主动开放接受社会监督，推动监狱公正、文明执法。《实施意见》规定：“各监狱要建立监狱长接待日制度，定期接待来访者，及时处理投诉或反映的问题。”实践中的做法是，监狱长接待日一般每月一次，接待日当天监狱长、其他监狱领导和相关业务负责人会接待服刑人员家属、来访群众等，对其咨询的问题给予答复，事后监狱机关会及时解决存在的问题，落实相关合理化建议。

四、狱务公开方式的正当化

党的十八届四中全会强调继续推进狱务公开，凸显了我国司法改革的决心。各地监狱管理机关不断拓宽狱务信息公开的方式，提高狱务公开的效果。随着司法改革不断深入，人民群众对狱务信息公开也提出了更高的要求。为此，狱务公开必须在促成最大限度公开、规范执法行为、方便群众方面发挥其应有的作用。

（一）公开方式应当有利于最大限度公开

2005年9月15日司法部颁布《司法部关于贯彻落实〈建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要〉的实施意见》首次提出要以公开为原则，不公开为例外，推行狱务公开，同时要求有条件的单位推广电子政务。2015年司法部《意见》再次提出要按照公开为常态，不公开为例外原则，增强主动公开、主动接受监督意识。这两个规定一脉相承，其本质上并没有区别，只是表述上的不同，反映了我国在狱务公开过程中要坚持最大限度公开原则。

从狱务公开的发展历史来看，我国监狱管理机关从采取公示公告的传统方式到现在政务微信微博、执法监督员、新闻媒体、门户网站等新兴方式，狱务公开的内容不断扩展，方式不断创新。在以后的狱务公开过程中，监狱管理机关应该继续坚持最大限度公开，不断提高狱务公开的范围和内容，把权力运行彻底置于阳光之下，提高监狱管理机关的工作透明度。

（二）公开方式应当方便公众参与

狱务公开的目的就是实现罪犯和社会公众的知情权、监督权。因此，狱务公开的方式更应当体现方便公众参与的特点，针对不同群体对狱务信息的不同需求，提供不同的公开方式。

对罪犯，监狱管理机关应该告知其享有的法律帮助权、申诉控告权、财产权、休息权、政治权利等权利和接受劳动改造的义务、服从管理等义务，使罪犯充分了解其享有的权利和义务，更好地维护罪犯的合法权益。如果监狱管理人员违反法律规定，侵害罪犯的合法权益，罪犯可以向监所检察部门提出申诉控告，避免出现暗箱操作侵害罪犯权益的现象发生。在告知罪犯权利和义务时要坚持及时全面原则，避免出现拖沓现象。

对罪犯近亲属，监狱管理机关应该在会见场所设置电子显示屏、狱务公开信息查询终端，为其提供信息查询服务；也可以通过设立狱务公开服务热线，及时解答罪犯近亲属对监狱执法管理工作提出的疑问；还可以通过运用手机短信、微信微博等现代信息手段，向罪犯近亲属及时发布罪犯个人服刑改造的相关信息，保障罪犯近亲属能够及时全面地了解罪犯在监狱的服刑情况，增强其对监狱的认同感，提高罪犯改造的积极性。

对社会公众，可以通过新闻媒体发布狱务公开信息，还可以监所开放日、专题讲座、座谈会的形式向社会公众公布监狱的相关活动，满足社会公众的知情权。同时基层监狱管理应该密切联系群众，及时开展社区活动，让人民群众认识监狱、了解监狱、认同监狱，降低监狱的神秘感，提高监狱的公信力。

（三）公开方式应当有利于规范执法行为

孟德斯鸠在《论法的精神》中曾指出：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。任何不受制约的权力都必将被滥用，都将导致腐败和社会的不公平，监狱执法也不例外。

监狱管理机关应在监区内设置公示公告栏，向罪犯通告监狱管理人员的执法情况，并做到实时更新，接受罪犯监督，真正做到执法有记录、记录可查询。如果罪犯发现公示公告栏上缺少相关执法行为，可以通过意见箱向监狱长反映。一方面可以对监狱管理人员执法行为进行监督，提高监狱管理人员的执法公信力；另一方面可以使罪犯认可监狱管理人员的执法行为，提高罪犯的改造积极性。

监狱管理机关可以在会见场所设置大屏幕、电子显示屏等方式，滚动播出监狱管理人员的执法行为，让罪犯近家属能够一目了然地看到监狱管理人员的执法行为，使罪犯近亲属知晓监狱管理人员的执法行为，消除内心担忧，接受监狱管理人员的执法行为。

监狱管理机关应该建设自己的门户网站，并在门户网站上设置专门板块用来公开不涉密的执法行为，同时积极对门户网站进行维护，实现执法行为的实时更新。社会公众通过监狱管理机关的门户网站可以看到监狱管理人员的执法行为，进而可以对监狱管理人员的执法行为进行监督，使监狱管理人员不敢不能不想违反法律规定。

监狱管理机关采用的公开方式，应该有利于规范执法行为，把公开方式和规范执法行为结合在一起，使公开方式能够促进执法行为的规范化。监狱管理机关应该坚持多样化和正当化，拓宽狱务公开的内容和方式，使狱务公开真正发挥作用。

（责任编辑 赵海鸥）