破解公众参与行政决策困境

贾贵庭付强



破解公众参与行政决策困境

贾贵庭付强

一、公众参与行政决策存在的问题

公众自身的问题主要有两点：一是参与意识不强，热情不高。改革开放以来，公众参政议政的愿望增强了，但由于历史的影响，还有一些人认为自己只是公共管理的对象，没有将自身当做公共管理主体中不可或缺的一部分，大多时候是被动参与。二是参与行政决策的能力不足。受年龄、性别、居住环境、受教育水平，收入状况及决策问题的复杂性、决策信息的繁杂性等因素影响，一般公众参与行政决策的能力不足。

政府方面的问题主要有以下方面：一是行政决策程序中公众参与的主体不明确。现有法律未明确公众参与主体的范围。法律、法规、规章对行政决策公众参与主体的规定带有模糊性，实践中受政府决策者主观因素影响，对于利害关系人的理解有差异，范围无法确定，参与的主体常常发生变化。

二是公众参与重大决策的方式单一。有些地方政府准许社会公众参与重大决策，主要是举行听证会，且受听证时间限制，留给听证代表的时间非常少，很难保证对决策发挥作用，使公众参与成为应付上级和相关规定的形式。

三是行政决策进程前公众参与的启动权缺失。目前，除了少数地方性法规规章对行政决策公众动议权有所涉及外，法律、行政法规和部门规章均未作任何规定。可以说，我国行政决策启动权基本被行政机关所垄断，带有浓厚的职权主义特色，公众只是公共决策程序的承受者。

四是行政决策程序中公众意见反馈机制缺失。现有法律未建立公众意见反馈机制，因此，对听取的公众意见采纳与否，不采纳的是否说明理由、如何说明理由均缺乏具体约束性规定，完全由行政决策主体决定。如此一来，公众参与的效果大打折扣，久而久之，导致公众不相信其参与的效力，对政府的诚意表示怀疑。

二、原因分析

从矛盾分析的角度看，政府是主要矛盾，也是矛盾的主要方面。陷入困境的表面上是公众，而实际上是政府。如何解脱困境，需要科学分析造成上述问题的原因，以便对症下药。

按层次划分，可分为深浅两个层次。浅层次原因是技术性问题，深层次原因是思想观念问题。技术性问题集中体现在政府官员组织引导公众参与重大行政决策的能力不够。如，确定恰当的参与人、参与范围、政府官员如何协调不同意见等。

深层次原因主要有：第一，官本位的思想作祟。“官本位”是一种以官为本、以官为贵、以官为尊的价值观。官员的话就是真理，不容有任何挑战，否则就是不敬。这种思想在现代已经逐渐被消除，但封建传统政治文化根深蒂固，一些官员的官本位思想还比较严重，有的地方和部门在进行重大决策时，缺乏让公众参与的诚意，不能接受公众的质询，不愿与公众的观点交锋。习惯于由政府官员“拍脑袋”决策为高，个人说了算。

第二，对公众参与决策缺乏理性的认识。公众参与决策是时代发展的必然，资产阶级革命的重要成果是代议制的建立。代议制民主的缺陷是选举一结束，专制即开始，往往出现代表不能忠实地履行职责，人民的利益由于代表们的背弃而受到损害。在这种情况下，人们企望以公众的直接参与同代议制民主相结合，弥补代议制反映民意方面的不彻底性。改革开放以来，中国社会正经历主体一体化到多元化的结构变迁，社会分层多元化促使行政权的行使社会化，加上不同的利益群体诉求表达空前集中，推动了在政府决策过程中的公众参与。认识不到这一历史发展的大趋势，就容易出现忽视公众参与的错误。

第三，没有树立正确的权力观。习近平同志说，马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。衡量领导干部的决策标准在于人民群众是否满意。如果人民群众不满意，这样的决策肯定是出问题了。决策的实质就是权力的运用。当前一些官员滥用权力，不管不顾公众的意见和建议，造成决策的多变性、随意性，不但达不到为公众服务的目的，反而是劳民伤财的“瞎折腾”。

第四，没有树立正确的利益观。政府决策的价值取向在于公共利益。当面临公共利益与私人利益冲突时，有的政府官员为实现自身利益的最大化而偏离“行政人”的要求，淡化甚至牺牲公共利益，制定不公平的决策目标或者选择不公平的决策方案，其结果必然造成不良社会影响。

第五，急功近利的政绩观。一般来说，公共行政的成本、政府运作的成本会因公众参与而增加，参与过程的复杂多变、参与人数之众多、参与者意向的相互冲突都会影响决策的效率。行政机关往往注重短期的政绩效应，直接采纳非科学、非民主的决策，甚至执行错误决策，导致巨大的社会风险。

三、破解公众参与行政决策的举措

首先，政府官员要树立现代行政新理念。思想决定行动。政府官员要从灵魂深处树立民本位思想与现代行政新观念。今天的政府不再仅仅是公众要求的回应者，两者关系建立在合作、互信的基础上。政府要积极引导公众参与，在公众参与决策过程中悉心倾听公众意见、耐心解答疑难，提高民主决策能力。在互动过程中塑造新型的互信、合作关系，而这种关系正是国家治理现代化的要素之一。

其次，增强公众参与政府决策的积极性。公众对政府活动的积极参与、形成良好的互动合作关系，有助于决策者有效地发现问题、准确界定决策目标，实现有效决策。公众在政府引导下，对有歧见的问题进行商谈，求同存异，使矛盾和冲突得以化解，达成共识，最大限度地实现公共利益，极大增强决策的有效性。政府官员以公共利益为出发点，坚持把个人追求与党的奋斗目标、人民利益紧密相连，尊重公众的政治权利，正确引导公民参与行政决策。

再次，树立经得起历史、实践、人民检验的政绩观。

减少和杜绝狭隘政绩观行为，应从强化党员干部自身素质入手。第一，加强党性教育，培养心系大众的情怀。第二，加强同人民群众的血肉联系。深入群众，了解群众所想，形成符合实际情况、反映群众需要的决策部署。第三，树立正确的世界观，坚持实事求是，遵循发展规律，勇于接受实践检验。

（作者单位：中共巴彦淖尔市委党校）

责任编辑：李冬叶

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