深化综合行政执法体制改革的政策建议

●袁庆锋

深化综合行政执法体制改革的政策建议

●袁庆锋

深化行政执法体制改革、推进综合执法是党的十八届三中、四中全会部署的重大改革任务。目前各地都在结合自身实际，积极探索推进改革，部分地方已积累了不少好的经验。这项改革是一项系统的制度设计和制度创新，其最终目标是建立起权责统一、权威高效的行政执法体制。要最终实现这一目标，必须明确改革面临的突出问题，找准改革切入点，有针对性地分类施策。本文以江苏省的改革实践为例，提出一些综合行政执法的政策建议。

一、探索建立行政执法权力和执法队伍基准库

我国行政法律体系相对复杂，法律法规层级多，不同部门法之间交叉、冲突较多。当前，无论是行政处罚权，还是各级行政执法队伍，都存在底数不清、改革对象不定等共性问题，这是推进改革的第一阻碍。以江苏省为例，据不完全统计，行政执法权力分散在省市县3个层级、40多个领域，由2800多支队伍在行使。仅交通运输部门承担的行政处罚就有280项（省级行使35项、属地行使245项），行政强制13项（省级行使12项、属地1项），涉及到3部法律、7部国务院行政法规、6部地方性法规和27部规章；省域范围内交通运输领域的执法队伍就有513支，其中省级3支，市平均有7支，县（市、区）平均有4支。

针对上述问题，建议在如下三个方面努力：一是结合权力清单和责任清单制度建设，认真梳理行政处罚等执法权力事项。原则上，省级保留行使的执法权力只有三类，即法律法规规章明确规定由省级行使的；涉及国家安全公共安全、生态环境保护、资源开发与利用等领域的重大事项；跨区域、跨流域的执法事项。其他法规规定由县级以上人民政府部门行使的行政执法权，可考虑按照方便公民、法人和其他组织以及提高管理效率、便于各方监督的原则，全部变为属地管理权力事项，交由市县行使。二是建设基准库。尽快制定行政执法权力事项清单编制规范和行政执法权力事项编码规则，统一省市县三个层级执法权力的名称、编码和法定依据。建立执法权力事项基准库，将所有的行政处罚权、行政强制权以及各级行政执法队伍纳入数据库，并力争实现模块化组合、动态化管理、形象化展示等功能。三是对行政执法权力和执法队伍的数量、变化趋势、数据间内在联系等进行分析，掌握政府执法事项和队伍的基本特点及分布规律，特别是设立执法队伍行使处罚权的情况和具备一定集中条件和可能的具体行政执法权，为研究调整执法队伍整合归并提供大数据支持。

二、探索分类整合，推进执法队伍整合归并

行政执法领域存在的多头多层重复执法等问题，与我国计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程相伴出现。横向上一个领域有一个主管部门，立一部法律、设一支队伍、建一套系统的情况比较突出；纵向上，上下对应，执法管辖主要按照涉案款项、企业规模等数值进行划分。江苏省级有36支执法队伍，市平均有35支，县（市）平均有30支，区平均有19支。从部门看，一个部门存在多支执法队伍，相互之间整合难的现象也很普遍。执法队伍林立导致了层级之间执法权责交叉，执法领域和执法职责的划分越来越细，同一违法行为多头执法、重复处罚现象较为普遍。

建议减少层次、整合队伍、提高效率。大幅减少市县两级政府执法队伍种类。先要区分适宜部门直接执法的事项和适宜设立队伍执法的事项，前者改由主管部门直接执法，撤消执法队伍建制。对于适宜设立队伍执法的事项，可考虑分三类推进执法队伍整合。第一，部门内部综合。目前农业、交通、环境资源、城建城管、文化旅游等领域执法队伍较多。在这些领域，可考虑横向整合执法队伍，将一个部门内部业务相近的多支执法队伍归并为一支，整合部门执法资源，综合设置队伍。纵向下移执法重心，减少执法层级，调整优化各层级执法职责配置，原则上实行市县基层政府属地管理。省级一般不设具有独立法人资格的执法队伍，厘清市区执法职责，市或区选择一级承担执法职责并设立执法队伍。统筹县（市、区）和乡镇（街道）的执法职责，乡镇（街道）一般侧重承担隐患排查、信息报告和执法协助等职责。第二，跨部门跨行业综合。有条件的领域可考虑推动跨部门跨行业综合执法，但在具体综合哪些部门的哪些执法权方面要实事求是，优先选择执法频次多、与企业生产群众生活密切度高、执法专业程度相对较低的马路街面执法事项予以综合。经过一段时间的努力，分门别类地对建制区域内的执法队伍“合并同类项”，最终在一个城市或县域内围绕市场监管、农林水利、城市建设、交通运输、环境保护、社会事业等执法量大、执法即时性要求高的领域，因地制宜地设立5-7支执法队伍，其他领域一律不再设立执法队伍。第三，开发区和经济发达镇探索“一支队伍管执法”。对于发展程度较高、有一定人口规模的开发区和经济发达镇，可考虑“一支队伍管执法”。比如江苏省昆山市张浦镇，可考虑设立综合行政执法局集中行使市容环境卫生、安全生产、质监、社会保障、文化、公共卫生等23个领域518项行政处罚，以镇政府名义对外执法。

三、探索再造流程、共享信息、加强衔接

在推进综合执法改革中，存在审批、监管、执法三者职责界限模糊的问题，主要表现为三方面：一是将执法等同于监管。综合执法是将监管最有力的手段——行政处罚权从原有管理结构中予以剥离并重新组合，一些部门会有意无意地混淆这一本质问题，在转移行政处罚权时随之转移监管职责，把部分或者全部行政管理嫁接到了综合行政执法机构。有的部门甚至认为执法权转移后，原部门已缺乏有力抓手，也不必再履行监管职能。二是以综合执法“包打天下”。一些部门和基层政府对综合行政执法的概念和边界认识比较模糊，认为行政执法工作是最末端、最有效的，通过处罚能解决大部分管理问题，在实际工作中弱化了事前事中管理的作用，没有从矛盾的形成期或者初期采取引导和管控手段，而是期望通过执法手段最终解决。三是审批—监管—执法衔接不畅。审批、监管、执法职责分开配置后各自为政，三者之间的信息不共享、不联通，部门间缺乏联动。

建议在探索建立“集中高效审批—强化监管服务—综合行政执法”的基层政府治理架构下统筹推进综合执法改革，有条件的地区还可同步推进综合执法改革和集中审批改革，联动实施大部门制改革，形成配套。一是重塑政府组织机构形态。将政府部门的政策制定、行政审批等职能，与行政处罚、强制及相应的执法检查职责相对分开，把分散的执法权从原有机构职能中剥离出来，划归综合执法机构统一履行。二是探索理顺综合执法机构与政府职能部门的职责关系。合理划分综合执法机构与政府职能部门的职责权限，厘清政府管理职能与行政执法职能的边界关系。行政主管部门依法履行其法定职责，加强源头监管和协调指导，依法履行政策制定、审查审批、批后监管、协调指导等职责，强化事中事后监管，不能因行政执法权划转而不落实主体责任。三是管理信息公示共享。利用电子政务网上平台，建立执法机构与职能部门的信息通道和共享平台。综合执法机构完善执法信息共享机制，有效整合执法信息资源，积极推进跨地区、跨部门执法信息共享、互联互通，实现执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法培训网上进行，让数据多跑路、让群众少跑腿，最大限度地用好用活执法资源，着力形成管理合力。四是审批与执法双向联动。建立行政审批与执法监管信息共享和双向推送机制通道，实现审批部门与综合执法机构之间的审批监管信息实时交互、无缝对接，每条审批或执法信息的推送都要做到“往来有痕迹、责任可追溯”。审批部门将审批信息通过信息库及时告知执法监管机构，以利于加强事中事后监管；执法监管机构将监管中实施行政处罚、信用惩戒等情况，通过信息库及时反馈审批管理部门，审批管理部门根据执法监管信息建立警示名单。同时明确执法责任，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任，建立依据监管和服务责任清单追责制度。

四、创新执法机制，实现精准执法、社会共治

传统的执法监管模式有两个问题比较突出：一是行政执法单纯依靠人力投入为主；二是执法人员的监管领域、对象相对固定，容易产生权力寻租、执法不严等问题。在大众创业、万众创新和商事制度改革持续推进的大背景下，市场主体数量不断增加，且活跃度明显增强，企业新业态和经营新形式越来越多样化。依靠传统执法方式显然难以为继，迫切需要转变执法理念、创新执法机制、改进执法方式。

建议探索构建以信息公示共享为基础、以信用监管为核心的新型执法体系，建立双随机抽查、信用监管、分类监管等执法新机制。一是双向随机、抽查执法。制定统一的执法检查表格、随机抽查事项清单、简政放权事中事后监管责任清单，建立随机抽查对象库、执法检查人员名录库和统一的市场监管信息平台，随机滚动抽取确定执法对象和执法人员。以泰州市姜堰区市场监管局对349户市场主体双随机抽查情况为例，合计发现问题78户，占比22%，而该局此前完成的4次公示信息常规检查中，总共才发现问题41户。双随机抽查如同悬在市场主体头上的“达摩克利斯之剑”，既可保证抽查覆盖面，又能防止执法扰民，还通过加强结果应用，形成有效震慑，能有效根治“任性执法、人情执法、执法扰民”等问题，减轻企业负担，确保执法行为的公平公正公开。二是重奖举报、社会共治。依据社会举报启动调查，是美国等发达国家最为传统也最为有效的监管手段之一。与执法部门主动发现违法行为相比，社会举报成本低、成效好。建议将建立依社会举报而启动调查的执法机制作为双随机抽查机制的有效补充，发动社会力量参与执法监管，坚持有举报必查、有投诉必查，对查实的举报者予以重奖，让失信主体、违法企业沉没在人民群众监管的汪洋大海之中，提高执法的成本效益，解决执法监管中的信息不对称问题，增强政府执法机构与行业协会、社会组织等其他主体的有效衔接和良性互动。三是分类监管、信用惩戒。利用大数据、物联网等信息技术，整合抽查抽检、网络市场定向监测、违法失信、投诉举报、行政执法、市场监管信息，对不同类型的市场主体、市场活动的风险加以评估，将监管对象分为不同类别，发现和应对区域性、行业性及系统性的风险，确保“好钢用在刀刃上”，将有限的执法资源，优先配置到对高风险的市场主体、市场活动的监管。对投诉举报多、列入经营异常名录、有失信行为、有严重违法违规记录等情况的市场主体，增加抽查频次，加强协同执法，加大检查力度。对抽查发现的违法行为，依法依规加大惩处力度，并及时向社会公布抽查情况和结果，将失信记录纳入信用信息监管平台，加大失信行为的惩戒力度，增强市场主体守法的自觉性。在具体执法活动中，还可以探索根据执法事项不同性质采取不同方式的做法。如对事关人民群众生命健康安全和影响较大的秩序管理事项，执法部门应主动出击，努力做到全天候、全覆盖，及时发现和查处违法；对一般性秩序管理事项，主要实行随机抽查检查方式，加大处罚力度，增强对违法的威慑力，用尽可能少的执法资源发挥较大效益；对一些涉及利益攸关方的事项，实行不告不理方式，对违法行为在行政制裁同时加重应承担的民事责任，加大当事人违法行为成本。通过分类监管、信用惩戒，可大大降低执法成本，便利创新创业，推动有效监管、精准执法。四是执法协同、即时联动。特别是需要设立队伍开展执法的，执法的面广量大、信息分散、即时性要求高，这是区别于一般行政机关工作的最大不同。适应执法工作的这一特点，建议在县级市场监管等领域的综合执法机制建设中，有效整合各类执法资源，进一步聚焦执法热点区域、顽症问题、多头管理、推诿扯皮等任务瓶颈，推动执法活动向信息化、标准化、动态化、精细化方向发展。充分发挥执法指挥平台的作用，建立快速反应机制，统一指挥、统筹协调市场监管综合执法，有条件的还配备执法记录仪，推动执法工作由突击型向长效型、由粗放型向精细型、由单一型向互动型转变。指挥平台应整合各类投诉举报信息，汇集各类在线监测信息，综合各类日常巡查信息，在对各类信息进行分析研判后快速处置。对职权范围内的事项，指派执法人员迅速出动，及时处理；对需要相关部门协助的执法事项，统筹协调，联合行动；对属于其他领域的执法事项，按规定程序移交有关部门处理。综合执法队伍应打造成为一支“快速反应部队”，实现“有效出击、即时纠查、精确处置”，避免盲目性和迟滞性，改变全面撒网、人海战术、严防死守等传统做法，提升执法工作的精准性和有效性。

五、探索同步整合资源、下移重心

目前，基层执法力量相对薄弱，配置分散。以江苏省为例，江苏作为经济相对发达地区，近年来市场主体大量增加，经济活动日趋频繁，监管对象更加复杂，客观上面临着各条线执法人员不足的突出矛盾。江苏全省行政执法人员总体规模有8万多人，但平均到每支队伍还不到30名，总量虽大但分工太碎。除市场监管、城市管理等少数领域外，其他都没有在乡镇（街道）设立执法队伍，“条强块弱”、基层执法力量不足的问题较为突出。

为适应繁重的执法任务需要，建议建立扁平高效的执法体制，强化“块”的作用，使执法队伍由散到综、执法力量由分到合，形成资源整合的拳头优势和强大合力，为网格化、网络化执法奠定人员基础。同时，坚持整合资源和下移重心同步、职责整合与编制划转同步、队伍设立与人员移交同步，防止部门放责不放权，努力解决执法力量分散薄弱和基层“看得见、管不着”等问题。江苏省在推进市场监管领域综合执法时，明确市级不再保留执法队伍，原有执法队伍人员编制充实加强到区，由区市场监管部门在整合原工商、质监、食药监部门和部分卫生监督执法力量的基础上组建执法队伍，行使执法职责。县级市场监管部门机关人员编制统一精简20%，用于充实基层执法力量。13个省辖市工商、质监、食药监部门共撤销31支执法队伍，共有1225名人员充实到区。在原有的784个基层工商所（分局）基础上，共设置913个基层市场监督管理分局，增加了129个，增加比例为16%，基层工作人员总数，增加了1927名，增加比例达21%，基层分局平均人数达到12人。通过改革，构建了清晰的执法职责体系，实现了执法重心下移，做到了市场监管领域一座城市一支队伍执法，提升了执法效率，方便了服务对象。

（作者系江苏省编办行政管理体制改革处副处长）