法治文化新亮点：行政听证制度的建立与完善

文／鲍明晖

法治文化新亮点：行政听证制度的建立与完善

文／鲍明晖

所谓行政听证制度，是一种把司法审判的模式引入行政和立法程序的制度，是在公共政策出台前或实施后，就公共政策问题、公共政策方案或公共政策效果等方面听取有关团体、专家学者的意见，特别是听取与该决策有利害关系的当事人的意见。听证的目的在于尽可能获得与某项行政性政策有关社会各方的利益表达和对决策的意见反馈，以便作出尽量合理的决策。听证制度作为公众参与的一种主要形式，已经成为依法行政决策过程的重要程序之一，并深刻影响到行政决策的效果。它是指行政机关在行使行政权过程中的一项程序性的法律制度。

作为行政程序制度中的核心制度，行政听证制度是行政民主化的重要标志，也是规制公共权力行使的一项重要法律制度，其价值取向和最终目的都是使行政立法权和具有司法性质的行政裁决权得以公正地行使，实现行政的民主化和法制化。行政听证制度通过双方或多方进行平等对话、协商或合议的过程和程序,以保障行政决定的民主性。行政听证制度在当今中国具有强烈的法治诉求和现实需求,它蕴含着公正的法治价值追求、权力制衡的法治原则和崇尚法治的意识，对于法治文化建设的意义重大而深远，全面推进依法治国的现实，使得行政听证制度的改革势在必行。

一、行政听证制度的内容与功能

一般认为，听证制度的基本内容主要是：1.告知和通知

告知是行政机关在作出决定前将决定的事实和法律理由依法定形式告知给利害关系人。通知是行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人，以使利害关系人有充分的时间准备参加听证。

2.公开听证

听证公开，让社会民众有机会了解行政机关的行政决定作出的过程，从而实现监督行政机关依法行政。但听证如涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，听证可以不公开进行。

3.委托代理

行政相对人并不一定都能自如地运用法律维护自己的合法权益，因此，应当允许其获得必要的法律帮助。在听证中，行政相对人可以委托代理人参加听证，以维护自己的合法权益。

4.对抗辩论

对抗辩论是由行政机关提出决定的事实和法律依据，行政相对人对此提出质疑和反诘，从而使案件事实更趋真实可靠，行政决定更趋于公正、合理。

5.制作笔录

听证过程必须以记录的形式保存下来，行政机关必须以笔录作为作出行政决定的唯一依据。

行政听证制度具有以下的功能：

（一）帮助查明事实真相

正式听证具有准司法的性质，采用诉讼程序中双方对抗、主持人居中主持的结构模式。听证中，主持人听取控、辩双方的陈述，询问证人，控、辩双方可对证人质证，并进行辩论。这样，控、辩双方的证据在听证中都会得到充分的展现，并就其真实性和关联性进行讨论，这有利于发现事实真相，为行政机关的决定提供基础。

（二）保证公正行使自由裁量权

现代行政中自由裁量权存在的必要性和合理性已不容置疑，然而自由裁量权缺少监督和控制。从实体方面监控行政自由裁量权往往收效甚微，而在程序方面进行监督和控制显得尤为必要，自由裁量权的行使必须符合正当程序。听证程序有一系列措施来保障行政自由裁量权公正合理地行使。其一，听证公开使行政执法处于公众监督之下，可以抑制行政机关随意行使自由裁量权。其二，行政机关作出决定必须指明事实根据和说明理由。行政机关在当事人参与下查明事实真相，使决定有足够的证据支持，并对所适用的法律、政策及自由裁量作出解释和说明，从而避免主观随意性。其三，当事人参与行政程序的过程，对有关的事实和法律问题可以充分发表自己的意见，提出证据，进行质证辩论，使行政机关在作出决定时进行理性裁量。

（三）为公正裁决提供程序保障

公平程序是保障公民权益的重要手段，权益保障必然要求程序公平，裁决者没有超然独立的地位就无法保持中立、客观、公正的立场，在认定事实和适用法律方面裁决者就难以保持公正、无偏。其一，地位独立。听证主持人必须具有独立的地位，从职务和薪俸方面由法律予以保障，这是裁决的前提。其二，排除偏见(回避原则)。假设裁决者在行使职权过程中与所处理的事务有利害关系或者个人偏见，那么当事人对裁决就会失去信任，裁决者也难以作出公正的决定。其三，职能分离。禁止仲裁者与一方当事人片面沟通，以体现裁决中立的精神。听证主持人应当具有法官的特质，独立而不受所在行政机关控制，并对其任用和地位制度化、法律化，才能达到客观、公正、中立裁决的目的。决定必须基于记录，决定必须说明理由，这些措施为公正裁决提供保障。我国《行政处罚法》中也吸纳了职能分离原则、回避原则、决定依据听证记录、决定说明理由等措施，但对听证主持人的性质、法律地位、职权职能等却未明确作出规定。

（四）体现行政相对人的主体性和平等性

在行政法律关系中，行政机关行使行政权并以国家强制力予以保障，行政机关与行政相对人双方的权利义务不对等。在行政程序法律关系中听证制度加重了行政机关有关程序上的义务。如查明事实的义务、告知权利的义务、听取当事人意见的义务、决定必须说明理由的义务等，从而在程序法律关系中实现了双方法律地位的平等。在行政执法程序中采用听证制度，相对人参与行政程序，可以发表自己的意见，使行政相对人与行政权立于统一平等的基础上，由公正的第三者进行裁断，相对人不再是行政权支配的客体，相对人的意思表示和主张反映到行政自身之上，使行政机关的职权行使更趋民主，从而使相对人享有行政程序中的主体性。

（五）提高行政执法活动的透明度

行政执法听证以公开为原则，不公开为例外。听证过程公开的目的在于提高行政机关执法的透明度，在公众的监督下防止行政权力的滥用。只有程序公开才能要求公平、合理与公正，公开是公正的前提和基础。听证过程公开、行政决定公开和情报资料公开不仅使政务公开、便于公民监督，而且能有效防止政府工作人员腐败现象的发生与蔓延。行政执法听证体现了行政程序的民主化和透明化。

（六）增加行政行为的可接受性，便于司法审查

行政执法听证是一种事前行政程序的法律规制，目的在于确保程序的公正。行政相对人参与行政决定过程，发表自己的意见，可以增进相对人对行政的信赖，减少抵触情绪，扩大行政沟通；增加行政行为的可接受性，提高行政效能；减少不必要的复议、诉讼，减轻复议机关和法院的负担。决定必须基于听证记录，决定必须说明理由等为相对人申请复议、提出诉讼提供方便；使复议机关和法院对行政决定的事实裁定和法律适用的理由的审查针对性强，减少人力、物力、财力的消耗，提高效率；确保行政机关作出的决定审慎、合理，抑制了决策的随意性。此外，正式听证进行公开的辩论可弥补行政复议书面审理的缺陷。

二、我国听证制度的现状及建议

我国于1996年在《行政处罚法》中第一次引入行政听证制度，行政听证制度随后在《价格法》《立法法》和《行政许可法》等法律法规中得以具体规定且适用范围不断扩大，在保障行政相对人合法权益、保证行政决策的科学性和民主性等方面发挥了重要的作用。它带来了公众参与法制建设的观念上的变革，也体现了我国民主政治向高层次的提升。法律法规关于听证制度的规定，加速了听证程序建设和听证制度的实施推广。中央和地方的很多政府部门制定了专门的听证程序或规则、办法。听证在价格决策、地方立法、行政处罚、国家赔偿等诸多领域被广泛采用。听证制度在我国起步虽晚，但发展十分迅速，范围也不断扩大，有力促进了各级部门和人民群众法治意识的提升，促进了社会主义法治文化建设。

然而，行政听证制度引入我国的时间不长，在我国立法及实践中，行政听证制度尚处于初创阶段。与西方国家相比，我国行政听证制度还存在一些问题，如听证透明度不高、听证主持人独立性不强、听证笔录的法律效力不明确和听证制度的设计不完善等，使得在实践中“听而不证”的现象时常出现，从而使听证流于形式。听证制度刚刚引进时，专家学者都给予了很高评价，但是老百姓却提出了质疑，广州社情民意调查中心的一份民调报告显示，认为听证会对公民参与决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者比例高达62.5%。由此可见，现行的听证制度还存在着明显的缺陷，加快建设和规范行政听证制度已迫在眉睫。法治政府是法治国家的必然要求。要建设法治政府,需要规范行政立法听证行为。

目前我国行政听证制度存在的问题，主要表现在七个方面：

（一）缺乏统一的立法规则

中国目前未制定统一的行政程序法典，也没有单行立法规定统一的听证制度，关于听证的规定散见于单行法律文件中。这样一方面造成立法资源的浪费，另一方面造成立法空白与听证规则的不统一。

（二）行政行为的听证使用范围过于狭窄

这集中体现在具体行政行为和抽象行政行为中的听证适用范围上。我国现行的听证程序主要为行政处罚行为以及有关价格的听证，范围极小。在现实中，群众的利益受到影响的行政行为很多，而法律上却以“没有法律依据”为由从而无法保障人民群众用以维护个人利益的听证权，这无疑与听证的本质，与公平行政的目的相悖。

（三）听证主持人没有相对独立的地位

目前听证主持人一般由行政机关负责人指定本机关内部的非本案调查人员担任，听证主持人与组织听证人员很有可能进行私下单方面的接触。且如此规定使得听证主持人分散在各不同行政机关,人员随机性大、不稳定,无法实施统一的行为规范、职业纪律。

（四）听证会代表缺乏代表性

从目前的法律规定来看,没有规定一套选举听证会代表的机制和办法,以致听证会代表不够广泛,产生方式不够民主。目前我国行政决策听证代表产生的方法有两种,一是选择一些人大代表或政协委员作为参加听证会的常任代表;二是推荐与选拔相结合,从各地、各部门推荐的报名者中,通过随机抽取产生代表。这样产生的代表难以真正代表相关利益群体的意见,影响了听证会的效果。代表产生的方式不透明,其所具有的代表性就自然大打折扣。另外,听证代表的代表性不强。以春运铁路涨价听证会为例：社会上层人员占了72.7%(其中国家与社会管理阶层就占了48.5%),而中层代表仅占6.1%,下层代表占了21.2%,为一头偏大的畸形结构。而且受春运涨价冲击最大的社会群体其实是低收入的民工和学生,但参加听证的民工和学生代表偏少,他们的利益要求必然不能在听证会上得以真实反映。听证代表的组成结构不合理，必将导致听证效果的不合理。

（五）听证笔录的法律效力不足

听证笔录一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载，是对整个听证过程所作的记录,以它作为行政处罚决定的依据，是听证程序的抗衡机制实现的最终保障。但在我国《行政处罚法》中根本没有体现出“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚唯一依据”的理论要求。《行政许可法》虽然规定了听证笔录是行政机关作出许可决定的依据,但对于听证笔录应当记载的内容没作规定。我国《立法法》虽然对行政立法听证制度有明文规定,但条文过于简单,可操作性不强。

我国台湾地区的《行政程序法》规定：听证后发现的新证据应重新听证。而大陆的听证程序没有这样的制约,由此既不能保证行政决策的合理性,也使得听证程序变得可有可无,听证变成了没有拘束力的咨询意见。

（六）对听证代表的意见缺乏回应机制

举行听证会的目的是为解决争议问题,公众关注更多的是听证会结束后的结果,特别是关注最终决策是否采纳了听证会上提出的各种意见。因此,决策者应当在最终决策中对各种意见的回应进行说明,否则会给公众形成一种听证只是走过场的认知。比如在价格听证中,正是由于听证案卷对价格主管部门缺乏拘束力，消费者代表的意见常被漠视,使价格听证会已被称为逢听必涨的“涨价听证会”，形成一种听证会上说话的不算数,算数的不到听证会说话的局面，这就极大地挫伤了消费者参与价格听证的积极性。结果是公众不仅对听证制度这种公众参与的程序不再信任,普遍产生“参与式疲劳”,对公共行政决策过程和政府的公信力也产生质疑，产生所谓法治社会只是“挂在墙上，落在纸上”的疑虑。

（七）听证程序不够公开透明化

公开透明是听证制度的本质要求,听证制度之所以能在全世界得到广泛认同就是因为它自身程序的公正。虽然目前我国的法律法规均规定听证会应当公开进行，涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的除外。但在实践中公众得知听证会的途径少，接收的信息量又少，往往是决策结果出来后才得知听证会已经过去。虽然听证名为公开，但形同“暗箱”，导致公众对听证无概念无感觉，即使对某具体听证有兴趣也无从下手。

建议从以下几个方面完善我国行政听证制度：

1.制定统一的行政听证规则

2.扩大行政听证的适用范围

包括具体行政行为和抽象行政行为两方面的听证适用范围的扩大；行政听证的适用范围在我国由单行法规定,目前主要适用于行政处罚、政府定价及行政立法等领域,与现代听证制度的内在精神相比,我国行政听证的范围无论在广度还是在深度方面都需要进一步拓展。在法律无明确规定的前提下,原则上重大决策一律听证,特别是在住房、教育、医疗、就业等重大民生问题的决策上更要通过听证的方式来广泛征求各方代表的意见,反映民意和听取民声,以维护广大社会公众和各方利益群体对行政决策的有效参与。

3.完善关于听证主持人的规定

由于听证制度具有准司法的属性,所以主持人在一定程度上要有一定的中立性。选任什么样的人作为听证的主持人对赢得公众对听证程序公正性的信心有至关重要的作用。在具体操作上有如下建议,一是建立听证主持人资格考试制度。通过考试确定听证主持人是世界通行的办法，对报名参加考试的人员可以设定较高条件,如受过法律专业教育、从事过若干年的行政管理工作或者律师工作、有一定的行政管理和法律方面的理论水平和实践经验等。二是建立健全保障听证主持人保持相对独立的一系列相关制度。如实现垂直领导,不受本级政府管辖;任何行政机关都无权自由任命听证主持人,只能从具有听证主持人资格的公务员中挑选;听证主持人的工资、级别不受所在机关建制和级别影响;听证主持人的任免、降级和工作岗位变动,只能由上级行政机关决定等。通过这些切实的制度,保障听证主持人独立、公正地从事业务工作。

4.完善听证代表的产生方式

在现代社会,听证主要是听取利害关系人的意见,这已成为公民不可或缺的程序性权利。由什么人参加听证、担任听证代表,是听证真正发挥作用的重要环节。现在人们对听证代表议论最多的是听证代表产生的过程不公开、不透明,代表的比例不合理。因此,听证代表的产生,应该增加透明度,行政决策听证参加人的范围应有所扩大。在遴选方式上,根据各类代表不同的特点,采取不同的方式,即“类型化”。对于专家代表,在中央与各地按专业建立专家库,从相关专家库中随机抽取产生。专家库人员定期全部或部分更新。各利益团体的代表的产生,由各利益团体自行负责。听证制度的核心是程序的合法与公正。

在涉及不特定的个人利益时,社会敏感度高,应建立消费者代表由相应群体、阶层公众推荐产生的机制,保证消费者代表中各利益群体代表的合理比例。一方面在保证每一阶层都有代表的基础上,应特别强调保障社会弱势群体的发言权,这既符合听证的精神也符合公共决策的公平公正原则。另一方面,与价格决策关系最密切、受影响最大的利益群体也应当有较大比例的代表出席听证会。提高代表产生的可操作性,组织者在听证会举行前的合理时间段内向社会公众公布代表征集信息,让有意愿参加者自愿报名。保证其代表性后,从各类代表中依照高质量的标准予以筛选,再形成备选代表群,最后由中立机关从中随机选出正式的消费者代表。此外,还应当逐步建立固定代表与临时代表相结合的代表组成方式。实践中通过逐步培养一批听证代表,建立“固定听证代表库”,在每次价格听证会举行前,从“固定听证代表库”中随机产生部分代表,这些代表与临时产生的一般代表组成正式的消费者代表,共同参加听证会。固定代表的存在一方面节约了成本,提高了听证的行政效率,一定程度上也保证了代表有较高的代表能力;另一方面让在听证实践中的出色代表成为固定代表,是对听证代表参与听证的能力的某种肯定,也是对公众参与行政决策的激励。

5.明确听证笔录的法律效力

关于听证笔录的法律效力,应采取“案件排他性”原则,即政府一方经过听证而作出的决策,只能以听证笔录为依据,不能以听证笔录以外的事实为依据。这样做可以确保广大公众的法定权利不因政府的恣意武断行为而受到侵害,防止政府在没有充分事实基础的前提下就匆忙地作出决定;同时便于公众根据作出决策的依据(听证笔录)申请司法审查;再则便于法院全面评估政府决策的合理性。

6.制定听证代表意见的回应制度

决策听证作为一种行政机关听取意见的方式,同时也是公众参与行政过程的一种保障。听证会上每个意见并非都要采纳,但不采纳也要作出回应,要给出明确的理由。要让听证会上各方的意见在行政部门和垄断企业的决策中发挥更大的作用,使意见不再只是停留在纸面上而已。同时要求建立听证会后的意见反馈机制,把最后作出的决策结果的理由和不认同一些代表意见的理由,通过书面材料的形式向社会公布,这类似于人大和政协中的对于代表议案的答复机制。只有这样才能使听证会和决策的形成这两个过程得以有效地整合,才能使公共决策更趋于合理、公正,使公众具有真正的知情权。

7.听证信息公开透明化

听证会的目的在于广泛听取社会各方面的意见和建议,以提高政府决策的合理性、公开性、民主性和科学性。因此,必须适时公布有关听证会的内容,以便让代表和社会各界人士有充足的时间充分酝酿,提出意见。在公布听证会内容方面有以下建议：1.确定听证会内容的公布媒体。应确定一至两个报道听证会内容的网站、电视台作为详尽公布听证会内容的主流媒体,同时确定其他报刊等媒体为辅助媒体。2.听证组织者应至迟在举行听证会的30日前,向社会公布全部听证材料、听证代表名单及其联系方式。3.保证听证过程信息对称。普通消费者代表往往因处于信息劣势地位而无法与经营者就实质问题展开针锋相对的辩论。一方面,消费者代表缺乏足够的时间掌握与听证有关的信息。另一方面,涉及特定行业的听证,不熟悉行业特点的代表根本无法在短时间内从外行转到内行,因而也发表不出多少具有说服力的实质性意见。只有改进上述现状,保证公众陈述人获取信息的快捷易懂,才能保证听证会的有效性。

8.完善行政听证法律责任追究制度，确保听证活动真实有效地进行

如果不强化和完善法律责任追究机制，行政机关就会在举不举行听证、如何举行听证这些问题上随心所欲，使听证沦为一种形式。

目前，我国有关行政听证的法律规定十分有限，实践中存在很多不足，我国应当吸收和借鉴世界各国关于听证的各种先进经验，建立有中国特色的听证制度，以便更好地维护我国公民的合法权益，确保依法行政。

三、行政听证制度对我国法治文化建设的意义

听证制度追求自然公正的法治价值，是法治精神的核心。作为法律术语，听证一词最早源于英国古老的“自然公正原则”，即“任何权力都必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。该原则包括两项内容：一是任何人都不能成为自己案件的法官；二是行使权力对他人产生不利影响时，应当听取他人的意见。之后英国在1215年的《自由大宪章》中又有关于公民的“法律保护权”的观念和制度。其基本精神是：以程序公正保证结果公正。正当法律程序的听证意为在案件审判的过程中必须经过听证，原来只适用于司法审判，这种听证制度被称为“司法听证”。1946年美国的《联邦行政程序法》，首次以成文法形式明确规定了行政听证程序。美国在英国的普通法原则和《自由大宪章》的基础上进一步发展和完善成了“正当法律程序”，又深化了这一法理基础。

公正是法治社会基本的行为准则和法治文化永恒的价值，公正既包括实体公正，也包括程序公正。听证制度就是“正当法律程序”的应有之义。法治社会基本的行为准则必须以公正为圭臬，法治文化是听证制度存在和发展的土壤和基础，只有让法治文化深入人心，才能让我们的听证从法律的层面走向现实社会，从根本上守护公正正义。

行政听证制度体现权力制衡的法治原则，是依法治权的需要。法治是指一切权力受法律约束。由于法律规范不可避免地具有一定的模糊性，能否公正地、准确地把握立法宗旨，取决于执法者，公正的听证程序能在一定的程度上防范执法者的恣意妄为。

在行政法领域，代表国家公权力的行政权与公民个人弱小的私权力在实体上注定不平等，需要一个公正的程序来保障微弱的私权力。听证程序在程序上赋予行政机关更多的程序义务，而相对人享有更多的程序权利，从而保持行政关系双方当事人之间的平衡。公民可以通过“看得见的正义”制约和控制行政权的扩张，而行政程序的公开与公正让行政相对人至少得到了程序上的保障，使行政相对人通过行使权利来维护自己的合法利益。

行政听证制度树立对法治的信仰，是依法执行的保障。只有得到严格遵守和执行的法律才是真正有意义的法律。法律的生命力在于执行。听证制度不仅让法律作为外在的强制约束获得社会的普遍遵从，更重要的是将法律内化为全社会的自觉遵从的规则。公正的听证可以缓解行政机关与行政相对人的紧张关系，增加公众对行政法律法规的认同感，而这种认同感则是法治的灵魂。听证在我国的顺利推行，从根本上说也是法治文化逐渐形成的过程。通过行政听证制度，不仅仅可以实现个案正义，还可以促使人们崇尚法治、信守法治，彰显出法治文化蓬勃的生命力。

中国法治建设已取得阶段性成果，初步建立了一套较为完备的法律体系。但是由于长期以来法治文化难以养成，以至于法治模式尚未成为人们的生活方式。理性的法治文化是推进我国社会主义法治进程的内在核心动力，是推进我国普法宣传教育的内在需求。权力的良好运行机制靠严格的监督，而行政听证制度提供了一个良好的监督方式，没有监督的权力必然产生腐败。听证制度作为行政决策的一项程序机制,其完善与发展将直接影响行政决策的质量，因此行政听证制度的完善应当立足于民众的参与和政府的公共服务。

法治文化不仅仅是指一个国家的法律机构、法律制度、法律设施、法律行为等显而易见的法治文化，而且包括以上所体现出来的文化内涵，包括融注在人们内心和行为方式中的法律原则、法治观念、法律意识、法治精神及价值追求等。从显性法治文化角度看，听证制度属于法律制度的范畴；从隐性法治文化角度看，听证制度所蕴含的公正的法治价值追求、权力制衡的法治原则、崇尚法治的意识对于法治文化建设的意义更为重大深远。

行政听证制度的实施是公民参政权在行政领域的体现，公民的意志在行政领域得到充分的表达、体现，这样会进一步激发他们的民主权利意识，提高他们的参与能力和参与水平，有助于行政主体提高行使行政权的效率，最终提高行政效率。行政听证制度符合公共行政的民主取向。人民对政府直接式或间接式的授权，不仅是现代政府及公共行政合法性的唯一来源，而且是公共行政运作前提，从根本上决定了政府行使公共权力必须要遵行和体现民主原则、法治原则，让相对人参与行政行为体现了这样的本原宗旨。行政听证制度有利于树立“公开行政”的理念，让公众通过听证参与行政过程有利于推进公开透明的法治政府建设，符合市场经济的客观要求。社会一般公众或具体利害关系人通过听证程序参与行政行为，使其直接与行政主体对话、协商解决利益冲突，使行政行为公开化，有助于实现社会公正，促进社会的进步、和谐，从而加快法治中国、法治社会和法治政府的建设进程。

（本文作者系武汉职业技术学院教授、法律中心主任）