国家安全，离不开法治文化

文/陈顺初

国家安全，离不开法治文化

文/陈顺初

国家安全一直以来是保密和神秘的。因此在法治文化的研究中，对国家安全便避而不谈。面对国际国内的复杂多变的安全形势，习近平总书记运筹帷幄，高屋建瓴，创造性地提出了“总体国家安全观”的战略思想，将国家安全从狭义的带有神秘色彩的文化，提升到全民参与的法治文化的新高度。从此，国家安全文化便成了法治文化不可或缺的重要组成部分。也就是说，在中国法治文化中，国家安全文化如果缺席，那么中国法治文化便是有缺陷的。中国法治文化不能没有国家安全和国家安全文化，国家安全和国家安全文化则离不开中国法治文化。

一、国家安全概念的演进

国家安全，我国民众一般传统意义上的理解，是指政治、军事、领土等安全，是军队和国家安全机关的职责范畴。长期以来，国家安全往往与神秘的隐蔽战线紧密联系在一起，局限于保卫国家不受侵略，维护祖国和平统一。

1993年2月22日,我国公布实施的国家安全法，主要规定了国家安全机关的职责，特别是反间谍职责，使这部法律更倾向是一部反间谍法。

20年后，2014年4月15日，中央国家安全委员会召开第一次全体会议,习近平总书记提出了“总体国家安全观”的战略思想，并首次系统提出集11种安全于一体的国家安全体系。其时,中国国家安全的内涵和外延已变得比历史上任何时候都要丰富,时空领域已变得比历史上任何时候都要宽广,内外因素已变得比历史上任何时候都要复杂。总体国家安全观，正是在正确分析、科学整合传统国家安全观的基础上，为了应对今天中国面临的许多安全风险和挑战而提出的。它契合了中国国家安全形势变化的新特点和新趋势,揭示了中国国家的全面性、整体性和系统性,为新形势下维护国家安全确立了重要遵循。

半年后，党的十八届四中全会召开，对构建国家安全法律制度体系提出明确要求。于是，将总体国家安全观这一科学的国家安全理念法律化、制度化，出台一部全新的国家安全基本法呼之欲出。

近年来，中国国家安全的形势日益严峻，对外要维护国家主权、安全和发展利益，对内要维护政治安全和社会稳定，尤其是南海的国土安全争端、中日钓鱼岛争端带来的军事威胁、美国棱镜门所带来的科技安全、转基因食品问题引发的粮食安全恐慌和资本做空带来的金融危机等,各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。传统安全问题尚未有效解决，非传统安全问题日益凸显，包括暴力恐怖袭击、经济安全、网络安全、生态安全、资源安全、海外利益的安全等极为严峻。安理会五大常任理事国中，中国是唯一尚未实现统一，还有领土争端的国家。原有的国家安全立法根本无法适应对内对外维护国家安全的需要。中国成了世界大国中唯一没有综合性国家安全立法来统领国家安全事务机构的国家。如此种种都使党和国家下决心建立一套在党领导下的统分结合、协调高效的国家安全制度与工作机制来保护国家安全稳定。新的国家安全法的制定已迫在眉睫。

2015年7月1日，第十二届全国人大常委会第十五次会议正式通过《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）。这是贯彻落实党的十八届四中全会精神，根据宪法制定的维护国家安全的综合性、全局性、基础性的大法，是一部宪法性法律，是新时期维护国家安全的法律重器，是统领国家安全各领域工作的基本法律，是维护国家安全的根本法律保障，也是构建国家安全法律制度体系的核心和灵魂。它吸收了中国特色社会主义理论创新和制度创新的最新成果，对于依法维护国家核心利益，实现党和国家的长治久安具有重要意义。

从此，国家安全有了全新的概念，其内涵和外延得以科学地拓展。

国家安全的定义，至此明确为：国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。

国家安全，明确包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全11个领域的内容,各地区各部门必须通力合作、相互配合、彼此协调,共同服务于国家安全事业,满足确保国家安全的现实需要。维护国家安全，必须坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,维护各领域国家安全,构建国家安全体系,走中国特色的国家安全道路。

2016年4月15日，在首个“全民国家安全教育日”到来之际，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央国安委主席习近平作出重要指示。他强调，国泰民安是人民群众最基本、最普遍的愿望。实现中华民族伟大复兴的中国梦，保证人民安居乐业，国家安全是头等大事。要以设立全民国家安全教育日为契机，以总体国家安全观为指导，全面实施国家安全法，深入开展国家安全宣传教育，切实增强全民国家安全意识。要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，动员全党全社会共同努力，汇聚起维护国家安全的强大力量，夯实国家安全的社会基础，防范化解各类安全风险，不断提高人民群众的安全感、幸福感。

习近平总书记不止一次强调“国家安全是头等大事”。在设立国家安全委员会时，他明确指出要将国家安全明确列为头等大事。因为安全是国家生存发展最重要、最基本的前提和基础。没有国家安全，任何经济、民生和民主，任何改革、发展和建设都无从谈起。国家安全关乎我国能否如期全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

习近平总书记对国家安全的高度重视，无疑使国家安全和国家安全文化获得了全面的提升，使其从长期以来鲜为人知的带有神秘色彩的文化，提升到全民参与的法治文化的崭新高度。

二、《国家安全法》创造性地丰富了中国法治文化

2015年7月1日第十二届全国人大常委会第十五次会议通过的《国家安全法》的颁布实施，不仅是应对中国面临的来自内部和外部的危害国家安全问题的制度化解决方案，更是全面依法治国阶段对国家治理方式、国家政权稳定和依宪执政等重要目标的大胆探索，极大地、创造性地丰富了中国法治文化的内容，成为了中国法治文化不可分割的重要组成部分。

从法治理念的角度看，《国家安全法》坚持党的领导、人民当家做主和依法治国三者有机统一，是实现国家安全法治化的具体体现。

第一，《国家安全法》明确了中国共产党对国家安全工作的领导地位。这是我国宪法基本原则在《国家安全法》里的体现。党的十八届三中全会决定成立中央国家安全委员会，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。《国家安全法》明确中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策；统筹协调国家安全重大事项和重要工作；推动国家安全法治建设。这就将国家安全的领导权，通过法律形式赋予了中央国家安全领导机构。毫无疑问，《国家安全法》明确地多次提及党的领导，是执政党对当下国内外环境作出的回应。总体国家安全观的战略思想，是新时期中国共产党维护国家安全的根本方针政策。《国家安全法》就是要把党中央维护国家安全的这一新方针政策法律化、制度化，赋予其法律约束力。总体国家安全观是制定国家安全法的根本指导思想。国家安全工作必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建完整完善的国家安全体系，走中国特色国家安全道路。

第二，《国家安全法》坚持以人民安全为宗旨。它尊重保障人权，同时，强调维护国家安全必须遵守宪法和法律，以社会主义法治为开展国家安全工作的准绳。它既是授权法，也是限权法，即授予有关机关和部门充分必要的维护国家安全的职权，同时又对这些职权进行法律的约束和规制，以防止权力滥用和误用，也防止法定权力的不作为造成人民和国家的损失，体现了权由法定、权依法使等基本法治观念，也体现了维护国家安全要坚持以民为本、以人为本，坚持一切为了人民、一切依靠人民的立法理念，贯彻了十八大以来党中央依法治国、依法执政的新理念和新思想。

第三，《国家安全法》明确在中央国家安全领导机构的统一领导指挥下，构建统分结合、协调高效的国家安全制度和工作机制，建立健全维护国家安全的重要制度机制，包括情报信息，风险预防、评估和预警，审查监管，危机管控，国家安全重点领域工作协调机制，国家安全工作督促检查和责任追究机制，跨部门会商工作机制，国家安全决策咨询机制等。这是运用法治思维和法治方式治国理政在国家安全工作上的具体体现。

从法治制度的角度看，《国家安全法》建立了集中统一、权威高效的国家安全领导体制，以法律形式确立了国家安全工作的基本制度，明确了国家机关、公民和组织维护国家安全的职责、权利和义务，维护国家核心利益和其他重大利益，覆盖了政治、主权、军事、经济、文化、社会等国家安全各领域的工作，是一部集外部安全与内部安全、传统安全与非传统安全、国土安全与国民安全、自身安全与共同安全于一体的综合性、全局性、基础性法律，是一部名副其实的国家安全基本法。《国家安全法》还健全完善了国家安全工作制度。国家安全战略是国家安全制度的最高层次，是统领、是顶层制度。在国家安全战略统领下，加强了四个方面制度建设：健全统一归口、反应灵敏、准确高效、运转顺畅的情报信息制度；制定完善应对各领域国家安全风险评估监测预警制度；进一步完善国家安全审查和监管的制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术、网络信息技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目，以及其他重大事项和活动，进行国家安全审查；对发生危及国家安全的重大事件、特别重大事件，实行危机管控制度。

从法治实践的角度看，《国家安全法》调整充实了维护国家安全的任务，包括维护政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全；从新型领域安全等方面规定了国家安全的任务，比如将金融安全从传统的经济安全中分离出来，体现了党中央、国务院对防范和化解金融风险，维护金融安全作出的部署；同时，第一次提出网络空间主权，有助于我国加强网络空间治理，建设网络安全保障体系，参与网络国际治理和合作，捍卫我国网络空间主权安全。总之，它既包括军事、国土这些传统安全，也包括信息、生态、资源、核安全这些非传统安全，还包括外层空间、国际海底区域和极地这些新型领域安全以及中国海外利益安全，统领了国家安全各领域工作。这是立足中国面临的内外安全环境,借鉴国外有益经验,作出的符合中国国情，符合21世纪时代特征，符合世界及区域安全特点的科学部署和安排。

《国家安全法》在中国法治文化的理论和实践中，呈现出十分明显的五大特点。

第一，它是一部综合性、全局性、基础性的国家安全法。《国家安全法》在总则中明确了国家安全、总体国家安全观、国家安全领导体制等概念。与传统的安全观不同，它的国家安全观还包括非传统领域的安全，目标是构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。

第二，它强调维护国家经济安全。《国家安全法》明确了国家维护国家基本经济制度和社会主义市场经济秩序，保障关系国民经济命脉的重要行业和关键领域、重点产业、重大基础设施和重大建设项目以及其他重大经济利益安全。同时还明确了国家建立国家安全审查和监管的制度和机制，对影响或可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术等进行国家安全审查。

第三，它强调确保文化安全。《国家安全法》明确了国家坚持社会主义先进文化前进方向，继承和弘扬中华民族优秀传统文化，培育和践行社会主义核心价值观，防范和抵制不良文化的影响，掌握意识形态领域主导权，增强文化整体实力和竞争力。当前人们反映最强烈的不良文化，是指宣扬暴力、仇恨、色情、恐怖、国家分裂的文化，这类不良文化将导致社会极其不稳定。文化安全属于国家安全观中的非传统领域。文化安全主要包含两方面：培育和践行社会主义核心价值观，继承和弘扬中华文化。中华文化是人类共同的文化财富，不能被西方文化所取代。

第四，它明确规定维护国家网络空间主权。《国家安全法》规定国家建设网络与信息安全保障体系，并加强网络管理，防范、制止和依法惩治网络攻击、网络入侵、网络窃密、散布违法有害信息等网络违法犯罪行为，维护国家网络空间主权、安全和发展利益。这是我国第一次明确“网络空间主权”概念，可以理解为国家主权在网络空间的体现、延伸和反映。这既是我国维护国家安全和利益的原则，也是我国参与网络国际治理合作的原则。

第五，它为太空、深海和极地等新型领域国家安全提供法律支撑。《国家安全法》规定国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。这意味着新型领域的国家安全被我国正式纳入了立法范围。

三、确保国家安全，离不开法治文化

法治文化是一个国家或民族文化中蕴藏着法治意识、法治观念、法治精神的理想信仰、制度规范、行为方式、器物设施等精神和物质文明成果的总和。法治文化作为构建法治国家、法治政府、法治社会的软实力，已成为我国依法治国的文化支撑，为国家法治建设提供着必要的法治思想和文化基础，对依法治国方略的实施具有特殊重要的意义。

国家安全是依法治国的重要方面，国家安全文化则是法治文化不可或缺的重要组成部分。在确保国家安全的实践中，以国家安全文化为核心内容的法治文化有着不可替代的作用。国家安全和国家安全文化离不开中国法治文化。国家安全文化的灵魂是《国家安全法》。

从古至今，国家安全对于每一个人来说都很重要，只有国家安全稳定，人民才能安宁幸福地生活工作，社会才能进步。百姓的安全感，首先来自国家安全。国家利益高于一切，国家安全就在我们身边。而要使国家安全得以真正确保，必须大力加强以国家安全文化为核心内容的法治文化建设。没有以国家安全文化为核心内容的法治文化的普及传播，确保国家安全则是一句空话。确保国家安全，离不开法治文化。

如何建设好以国家安全文化为核心的法治文化？我认为应进一步加强以下几方面。

（一）坚持让国家安全工作在法治的轨道上运行

在贯彻总体国家安全观，维护国家安全的工作中，必须遵守宪法和法律的规定,坚持社会主义法治原则,尊重和保障人权,依法保护公民的广泛权利和自由。各有关国家机关必须依法履行维护国家安全的职责,依法行使相应的法定职权,既不越位,也不缺位,确保到位。要使国家安全因严格执法和全民守法而得到更加全面有效的维护,使人民权利得到充分而有力的保障。

《国家安全法》规定,公民和组织都必须遵守宪法、法律法规关于国家安全的有关规定,及时报告危害国家安全活动的线索,如实提供所知悉的涉及危害国家安全活动的证据,为国家安全工作提供便利条件或者其他协助,向国家安全机关、公安机关和有关军事机关提供必要的支持和协助,保守所知悉的国家秘密,以及履行法律、行政法规规定的其他义务等。与此同时,任何个人和组织不得有危害国家安全的行为,不得向危害国家安全的个人或者组织提供任何资助或者协助。

（二）坚持用法治思维和法治方式来维护国家安全

在贯彻总体国家安全观，维护国家安全的工作中，必须依法严惩危害国家政治安全、经济安全和社会稳定的各类刑事犯罪，依法惩治腐败犯罪，完善和落实刑事审判工作机制，依法促进创新社会治理。应积极参与社会治安综合治理，提升防控风险、服务发展的意识能力，围绕反对暴力恐怖和维护政治安全、金融安全、网络安全、公共安全五大领域风险预警、预控工作，充分运用人民法院信息化建设成果，发挥司法大数据作用，促进完善社会风险研判、预警、防范机制，推动建设社会治安综合防控体系升级版。同时，应把维护人民权益作为根本出发点和落脚点，从实体、程序、时效上充分体现维护人民权益的要求，切实做到司法为民、公正司法。应深入推进司法规范化建设，确保司法权依法、规范运行，防止滥用司法权侵犯公民、法人合法权益。应健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等制度。应把满足人民群众对高品质公共服务的向往作为奋斗目标，完善司法服务功能，改进司法服务方法，更好地满足人民群众司法需求。目前，我国依法严厉打击暴力恐怖犯罪、网络犯罪；充分发挥法律对市场经济规范、保障、促进和制约的调控作用，规范民间借贷，维护金融市场安全；打击危害食品药品安全犯罪，探索公益诉讼审判经验；继续加大对“老赖”限制力度，打击虚假诉讼，成绩斐然，已得到了人民群众的认可。

（三）注重借鉴国外维护国家安全的经验

维护本国国家安全是所有国家的头等大事。“国家安全”一词，在20世纪中叶就被西方大国应用于法律规定，各国对此定义不完全相同，但有一点是共同的，即维护国家安全的核心是维护国家核心利益和其他重大利益。用法律维护国家安全，是各国维护国家安全的通行做法和国际惯例，是维护国家安全的必由之路和有效途径。在这方面，西方大国积累了丰富的经验。我国起步较晚，是各大国中最晚开展综合性国家安全立法的国家。

美国早在1947年就制定了综合性的《国家安全法》，并据此成立了以总统为首的国家安全委员会（NSC），作为美国维护国家安全的最高决策和议事协调机构；这部法律生效60多年来，经历多次修改，始终在不断发展完善,已经形成了非常完整的国家安全法律制度。世界所有大国包括英国、法国、德国、俄罗斯、印度等或多或少都借鉴了美国经验，制定了本国维护国家安全的综合性法律，建立了自己维护国家安全的顶层决策和议事协调机构，完善了有关制度体制机制。1991年苏联解体后，俄罗斯联邦迅速于1992年3月即制定了《联邦安全法》，建立了以总统为首的联邦安全会议来统筹和协调国家安全事务及安全合作。2010年12月，俄罗斯又对这部法律的适用范围、基本原则，安全会议的职能、部门协调以及预警措施等进行了较大修改充实，进一步完善了俄罗斯国家安全法治体系。最新开展综合性国家安全立法的是日本，2013年安倍政权模仿美国制定了日本《国家安全保障会议设置法》，正式成立日本国家安全保障会议，建立健全了日本维护国家安全的制度体制。当前，各国都在加速构建各自的网络与信息安全保护体系。一些西方主要国家为维护网络空间主权，很早就制定了法律法规，并将维护网络安全纳入了国家安全战略。美国联邦立法和各州立法已明确将互联网世界定性为“与真实世界一样需要进行管控”的领域,主要涉及保护国家安全、未成年人、知识产权及计算机安全四个方面,明确规定不容许利用互联网宣扬恐怖主义、侵犯知识产权、向未成年人传播色情以及从事其他违反美国法律的行为。美国信息安全与互联网自由法明确授权总统可以宣布“信息空间的紧急状态”。

中国《国家安全法》参考借鉴了美、俄等国开展综合性国家安全立法的经验，目标任务和制度体制的设计等各方面既从中国国情出发，又符合国际惯例。

（四）善于运用多种群众喜闻乐见的宣传形式传播国家安全知识和理念

第十二届全国人大常委会规定国家加强国家安全新闻宣传和舆论引导，通过多种形式开展国家安全宣传教育活动，将国家安全教育纳入国民教育体系和公务员教育培训体系，并确定“每年4月15日为全民国家安全教育日”（纪念2014年4月15日中央国家安全委员会成立）。这突出强调了维护国家安全，不仅仅是专门机关的任务,而是所有国家机关、社会组织和公民的义务和职责，有利于更多的社会公众接触和了解到国家安全方面的法律知识,有助于提升社会公众的国家安全意识,增强维护国家安全的能力。

传播国家安全知识和理念，要善于运用多种群众喜闻乐见的宣传形式，如利用“全民国家安全教育日”，到机关、学校、企业和社区等悬挂国家安全宣传横幅，展出宣传展板，发放宣传册、宣传画和动漫等材料，进行法律讲解、法律咨询；开展国家安全法教育宣传有奖竞答活动、国家安全法治知识答题活动，举办相关条例及案例的国家安全法治宣传展、专题学习会；电子屏播放、微信平台发布等。

（五）切实营造维护国家安全人人有责的社会氛围，其中重点在教育青少年

当前国内外安全形势越来越复杂，每一个人自身的安全都与国家安全紧密相连，加强公众的尤其是青少年的国家安全意识教育刻不容缓。包括香港特别行政区和澳门特别行政区在内的全国各地方都有维护国家安全的责任。维护国家主权、统一和领土完整是包括港澳同胞和台湾同胞在内的全体中国人民的共同义务。

国家安全与每个人都息息相关，不是危言耸听。如：网上发布虚假恐怖信息，就违反了《国家安全法》。国家赋予公民充分的言论自由,但并不意味着可随心所欲地发表任何不负责任的言论。作为现实社会在网络空间的延伸,网络社会也是法治社会,而非法外之地。同时,言论自由绝不是造谣自由,信息网络上的言论自由并非没有边界。任何国家的法律都不容许有诽谤他人或攻击、抹黑政府的言论自由。

和平年代，我们尤其要居安思危。普通公民，尤其是大学生，容易成为国外间谍发展的目标。其发展手段主要有：帮助找工作，担保出国，物质、金钱诱惑，甚至包括为青年牵线搭桥介绍恋爱对象等。其工作内容主要是：从政府和有官方背景的智库、学者那里抓幕后、听观点，搜集中央政府部门的政策研究资料及各类情报并撰写调研报告；提供国内政治、经济、教育等领域大量内部期刊资料，尤其是“秘密级”刊物，以取得报酬。如此种种，必须提高警惕，警钟长鸣。尤其是年轻的国家机关工作人员,务必增强国家安全防范意识,如不得用快递邮递涉密材料,不得携带涉密材料游览参观、探亲访友和出入公共场所等。

引导教育青少年了解维护国家安全的义务，使国家安全意识入耳入脑入心，懂得如何依法同各种危害国家安全的行为作斗争，是一项长期艰巨的任务。《国家安全法》对公民、组织的义务、权利作出了明确规定，包括及时报告危害国家安全活动的线索等。同时规定，公民和组织因支持、协助国家安全工作导致财产损失的，按照国家有关规定给予补偿，造成人身伤害或者死亡的，按照国家有关规定给予抚恤优待。在国家安全工作中，需要采取限制公民权利和自由的特别措施时，应当依法进行，并以维护国家安全的实际需要为限度。开展全民国家安全教育,有助于帮助人们认清国家安全形势,自觉执行国家安全法律制度,积极支持配合国家安全机关履行职责。

增强国家安全意识，保障国家长治久安。维护国家安全是全党全国人民的共同任务，更是公民的神圣义务。自古以来，多少国家政权的兴亡史一再告诫我们，没有国家的安全稳定，就没有老百姓的安居乐业。宋代诗人文天祥在《过零丁洋》中曾写道：“山河破碎风飘絮，身世沉浮雨打萍”。所有公民，一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会组织，都有维护国家安全的责任和义务。从我做起，切实增强忧患意识和法治意识，自觉维护国家的安全。“天下兴亡，匹夫有责”；国家安全，人人有责。

(本文作者系中国法学会法制文学研究会常务理事、副秘书长)