有效解决争议，维护司法公正

马怀德　中国政法大学教授，中国行政法学研究会会长

【学者点评】

有效解决争议，维护司法公正

马怀德中国政法大学教授，中国行政法学研究会会长

厦门居泰安物业管理有限公司（以下简称居泰安公司）诉上海市黄浦区市场监督管理局一案，自2002年以来，历经一审、二审和三次申请再审，行政争议始终未得到解决。最高人民法院于2012年提审本案，并于2016年2月26日作出终审判决。本案的审理主要围绕并解决三个问题。

一、判决确认本案再审申请人适格

居泰安公司是否为适格再审申请人，是本案的争议焦点之一。中国建设银行厦门分行（以下简称厦门建行）作为涉案羊毛的质权人，对被诉行政行为具有诉的利益，享有诉讼权利。但厦门建行将涉案羊毛的质权转让给中国信达资产管理公司福州办事处，该办事处又将相关权利转让给居泰安公司。对此，厦门市中级人民法院（以下简称厦门中院）也作出民事裁定，确认了质权转让合同合法有效，居泰安公司为质权继承人。因此，居泰安公司为涉案羊毛的质权人，判决认定居泰安公司为本案适格再审申请人准确无误。

二、审理兼顾合法性审查与为当事人提供有效救济

合法性审查是我国行政诉讼的基本原则，《行政诉讼法》规定法院审理和裁判应当围绕行政行为的合法性进行。本案中，判断上海市工商行政管理局黄浦分局（以下简称黄浦工商分局）作出拍卖决定的行为是否合法，关键在于黄浦工商分局在作出拍卖决定之前是否知晓涉案羊毛已设有质权的事实。若黄埔工商分局在作出行政行为时不知涉案羊毛已设有质权，虽然与客观事实不符，但只要黄埔工商分局依据当时掌握的事实依法作出行政行为，就应认定其合法。若黄埔工商分局作出拍卖决定前明知涉案羊毛已设有质权，在未查明事实的情况下径行作出行政决定，属于侵犯质权人合法权益的行为，应认定其行为违法。最高人民法院在审理中查明，现有证据不能证明黄浦工商分局在作出被诉行政行为之前已获悉涉案羊毛设有质权，应当推定黄浦工商分局对此并不知情。虽然黄浦工商分局作出拍卖决定后出现的证据表明厦门建行对涉案羊毛已设有质权，但认定被诉行政行为的合法性，应当以该行为作出时行政机关能够发现的事实为依据；人民法院不宜以事后发现的新证据否定行政行为的合法性并据此撤销。

只要被诉行政行为在作出时合法有效，法院就应予认可，并据此作出驳回原告诉讼请求的判决。但由于行政行为作出后出现了新证据，证明该行政行为作出时依据的事实与客观事实严重不符，行政行为赖以存在的事实基础发生了变化；若法院继续承认被诉行政行为的合法性，将侵害相对人的合法权益。在此情况下，应当认为行政机关负有依法及时改正已作出的行政行为的义务。此种义务源于依法行政基本原则的要求，也是维护公民合法权益的必然要求。本案中，黄埔工商分局在得知涉案羊毛设有质权的事实后，未积极履行调查职责，侵犯了相对人的合法权益。而上海市黄浦区人民法院一审、上海市第二中级人民院二审和上海市高级人民法院审查再审申请中，各级法院都固守合法性审查原则，对案件的审理和裁判止于对行政行为合法性认定，即使明知该行政行为赖以存在的基础事实已发生改变，当事人的权利可能受到损害，也未采取补救措施，为当事人提供有效救济，及时从根源上化解争议，使当事人苦苦历经了15年的申诉历程。

最高人民法院提审中，在对行政行为合法性作出判断的基础上，进一步责令被申请人（上海市黄浦区市场监督管理局，即原黄浦工商分局）在法定期限内依职权就涉案羊毛可能涉及的违法问题作出判断，或交由有权机关进行调查，并且根据调查结果对居泰安公司提出的返还请求作出处理。该判决可以使各方当事人的法律关系根据涉案羊毛是否违法的调查结果得以明确，达到案结事了的效果。具体而言，通过调查，如果能够认定涉案羊毛为走私物，则应当由有权机关依据相关法律规定作出处理决定；如果涉案羊毛不属于走私物，则将其认定为无主财产并拍卖后上交国库显属不当，被申请人就负有启动涉案羊毛拍卖款返还程序的义务。

本案反映出的问题是，对行政行为合法性作出判断有时无助于保护当事人的合法权益，也不意味着能够有效地解决行政争议。行政诉讼在监督行政机关依法行使职权之外，还需要解决行政争议，保护当事人的合法权益。最高人民法院对该案的审理未拘泥于合法性审查原则，除对行政行为进行合法性审查之外，还充分回应了当事人的诉讼请求，为当事人提供了获得救济的可能，达到了彻底解决争议的效果，体现了司法的公正与智慧。

三、判决恪守司法权行使的界限

司法是保障公民权利和实现公正的最后防线，但司法并不是万能的，司法需要恪守行使权力的限度，处理好与行政权的关系，拿捏好审查强度。本案中，判令被申请人返还涉案羊毛拍卖款是居泰安公司的核心诉讼请求。只有在查明涉案羊毛是否涉嫌走私的基础之上，才能判断居泰安公司的请求能否实现，从根本上解决纠纷。但判断涉案羊毛是否为走私物，是行政权行使的范畴，司法权不宜介入。因此，最高人民法院在判决中指出，依据《海关法》等有关规定，走私物的认定属于海关等行政机关的法定职权，不宜由法院直接作出认定。最高人民法院只能责令有权机关对涉案羊毛是否属于走私物展开调查并作出判定，进而判断被申请人是否负有启动返还程序的义务。

该判决致力于从根本上解决行政争议，在为申请人提供权利救济渠道的同时，恪守司法权与行政权的界限，准确把握司法审查强度，体现了司法的审慎、自制与对行政权的尊重。

综上所述，最高人民法院提审该案中，准确认定居泰安公司为本案适格再审申请人，依职权查明黄浦工商分局在作出被诉行政行为之前未获悉涉案羊毛设有质权，从而肯定了被诉行政行为的合法性。同时，为保护相对人合法权益，从根本上解决行政争议，最高人民法院责令有权机关对涉案羊毛是否属于走私物展开调查并作出判定，进而判断被申请人是否负有启动返还程序的义务。案件审理过程重点突出、焦点明确、司法职权行使恰当，判决书叙事清楚、论证充分、说理透彻，展示了兼顾合法性审查与为当事人提供有效救济、恰当处理司法权与行政权关系的司法公正与智慧，对我国司法审判实务工作具有重要的指导意义。