中国信访督查制度运行逻辑的实证研究——以县委书记大接访中的督查过程为中心

2016-02-11田先红李杨

中共杭州市委党校学报 2016年5期

□田先红　李杨

□田先红李杨

在中国多层级的政府治理模式中，督查制度是上级确保各项方针政策得到下级贯彻落实的重要制度安排。督查制度为上级对下级行使专断权力提供了制度依托。面对上级的督查压力，下级一般不会唯命是从，而是创制出一些新的技术策略予以应对。督查制度演变为上下级之间围绕特定政务展开的持久拉锯战。在这个意义上，督查制度是中国多层级政府治理模式顺利运行的重要环节，但对督查制度的过度依赖又彰显出官僚体制的惰性。健全和完善督查制度，事关中国政府体制的顺利运行和国家治理体系与治理能力现代化的有效实现。

信访督查制度官僚体制大接访

在中国的行政过程中，上级对下级的监控是国家政策得以顺利执行的重要条件。诸多研究揭示出“上有政策，下有对策”、“变通”、“选择性政策执行”、“政府间共谋”等现象和问题广泛存在于中国的官僚体制运作之中。［1-3］如果缺乏相应的考核检查制度，那么即使一项制度设计非常完美，也很可能在自上而下贯穿官僚体制过程中变得面目全非或者毫无效果。也正因此，在长期的历史演变过程中，中国官僚体制逐渐孕育出了一整套复杂的监控体系。本文所要讨论的督查制度就是其中之一。

督查制度是当代中国官僚体制中的一项常规制度。各级党委部门都设立有督查办公室。［4］无论是在常规行政时期抑或是开展中心工作期间，督查制度都发挥着重要作用。学界对于我国的政务督查制度（例如环保、税务等等）给予了一些关注。［5-6］但相关成果多为规范性、对策性研究，有关该项制度在基层社会运行逻辑的实证研究却较为鲜见。学者陈家建曾经将督查制度视为科层体制开展大规模运动式治理的实践渠道。［7］其实，督查制度并非仅在大规模运动式治理时期才会发挥作用，而是贯穿于科层体制运作的全过程。它实际上是科层体制常规治理的一部分。与其说它是使科层体制运动化的一项制度，毋宁视之为上级对下级行使监控职能的制度通道之一。此外，陈家建仅关注了督查制度在督促下级开展工作中的运作情境和效果，而对督查的发生机制和下级的应对过程以及可能发生的偏差却缺乏关注。

另有诸多研究成果关注了中国基层治理中的“检查”与“迎检”的游戏。［8-10］这些研究呈现了中国行政体制运行中的种种“变通”、“悖论”和错综复杂的关系与纠葛，为我们认识和理解中国科层体制的运作提供了重要启示和参照。不过，这些研究大都将视角聚焦在行政体制内部，即关注督查者与被督查对象之间的互动关系，而未将另一重要当事主体——被治理对象——在督查过程中的角色和作用纳入研究视阈。

本文将以县委书记大接访中的督查过程为中心，探讨督查制度在基层治理场域中的运行逻辑。对这一问题的探讨，可以为创新我国政府治理体制、促进国家治理体系和治理能力现代化提供借鉴。本文使用的研究资料来自于笔者在豫东M市华江区①按照学术惯例，文中的人名、地名均为化名。信访局开展的实地田野调查。

一、县委书记大接访中的督查制度体系

自2008年以后，中国在信访领域出台了一项极其重要的改革举措——县委书记大接访②又称“县级党政领导干部大接访”，本文使用“县委书记大接访”这一通俗说法。此处的“县委书记”并非仅指县委书记一人，而是泛指县域内的党政领导干部（涵盖乡镇干部）。。大接访是党和国家为应对信访困局、贯彻群众路线而出台的一项制度。它要求基层党政领导定期接待群众来访，掌握基层社情民意。大接访制度的重心在县乡基层政权。为了使大接访制度取得实效，从中央到地方基层各级党政部门制定了各种规章制度，涉及接访的时间、数量、流程、台账、考核、追责等诸多方面。

话说回来，尽管从中央到地方都制定了一系列关于县委书记大接访的制度设施，形成了一整套严密的责任追究制度，但并不能确保县级政权会严格遵章执行。大接访制度对基层党政领导干部提出了非常高的要求，逼迫他们祛除官僚主义作风，打破既往的行政运作逻辑，这势必会引起基层官僚集团的整体抵触。如果缺乏强有力的监督措施，该项制度也很可能无法避免流于形式的命运。

特别是2008年奥运会已过去多年，县委书记大接访制度不再像当时那样被提升到政治高度，而是步入常规运行形态。在常规时期，县级政权必然不像运动时期那样高度投入。这自然会影响该项制度的运行绩效。不过，中央仍然将县委书记大接访定位为贯彻群众路线的重要举措，力图实现该项制度的常态化。当官僚体制的行动与执政党的要求相背时，就需要有相应的制度手段督促官僚体制运转起来，认真落实县委书记大接访的相关制度安排。信访督查制度正是为了监控基层党政领导干部执行县委书记大接访制度情况的一种制度安排。

大接访督查制度包括两部分，一是区党委、政府内部自我监督，二是来自上级的自上而下的督查。就前一方面而言，区委信访工作领导组办公室对党政领导接访时间、接访人数以及迟到、早退等情况坚持每周通报，并印发全区，接受监督，推动落实。这种内部自我监督虽然能起到一定的约束作用，但它的强制性较弱，难以达到预期效果。因此，为确保大接访制度安排的贯彻实施，必须主要依赖于自上而下的监督。从检查方式来看，自上而下的督查包括明查和暗访两种。

（一）明查方式

明查方式属于常规督查。明查方式较为正式，它是由上级成立督导组对相关单位进行检查。在督查之前，上级一般会以正式文件的形式通知被检查对象，告知检查时间、内容等情况。被检查对象则需要做好相关准备工作。

早在2008年，M市制定关于大接访的活动安排时，就制定了一系列督查督办制度。市委、市政府成立12个大接访和专项治理活动督导组。督导组实行责任部门分包县市区责任制，由责任部门的“一把手＂任组长，成员由责任部门挑选本单位业务素质高、工作能力强的同志组成，每组成员不得少于4人。市信访局每组增派1名联络员，负责业务工作的上通下达。督导组要向市委、市政府递交目标任务保证书，对所分包县市区实行督查工作单位责任制。督导组责任单位“一把手”为第一责任人，如果督导期间发生了有影响的赴京上访事件，除追究所督导县市区领导和有关部门的责任外，督导组也负有同等连带责任。督导的主要内容：一是县市区委书记大接访活动开展情况；二是两个“四个一”制度的落实情况；三是专项治理案件处理情况和矛盾纠纷排查化解工作情况。同时，对工作薄弱、信访稳定问题多发地方和部门、行业，开展重点督查。

在督查过程中，上级一般会采取以下几种检查手段，一是查阅台账、卷宗，二是跟被督查对象座谈，三是直接询问信访人。

明查时，上级有时也会对一些信访案件尤其是信访积案、难案实行带案督查。信访难案、积案是近年来中央极为关切的问题。这些案件也令各级党委政府十分头疼，若加以解决需要付出极高的代价。跟信访难案、积案相连的往往是一些信访老户。信访老户长期上访，不仅给上访人自身带来极大的物质、精神损失，同时也影响了社会主义国家形象和社会稳定秩序。因此，中央近年来对信访难案、积案高度重视，采取了一些特别措施（比如设立信访疑难问题专项资金）来予以应付。在进行督查时，信访难案、积案也往往是带案督查的重点。

不过，许多信访难案、积案的产生并非因基层政府不愿意解决问题所致，而是由于历史遗留问题等原因生成。如果要处理这些案件，必然超出基层政府职能范围和承受能力。况且，很多案件即使由更高层级的政府出面也无法解决。在此情况下，上级也不愿意介入这些复杂、棘手的信访案件。即使带案督查，上级也倾向于避重就轻，尽量选择一些容易处理的案件。如此，带案督查也在一定程度上失去了它的本真意义。华江区信访局工作人员穆芙蓉曾经跟笔者讲述了这样一个事例。有一次省里带案督查，但该信访案件早已轻松解决。由于案情简单，工作人员也未加留意，对该案件缺乏印象。督查组来区里时，他们费尽周折才查找出这个简单案件的卷宗①访谈笔记，2013-07-25，MH。。

在督查过程中，如果是更高层级（比如省级）的政府来督查，那么市、县两级往往会事先针对督查内容进行模拟演练。比如，2012年6月，河南省委信访工作领导组下发通知将对全省县、市、区大接访制度实施情况进行督查。随后，M市委立即事先组织安排了一次预检查，对被查出问题的单位提出通报批评和整改意见。通过这种模拟演练，可以发现大接访制度落实中的问题，事先进行纠正和整改，避免省级督导组来检查时“捅篓子”。市委信访工作领导组之所以积极组织模拟演练，主要在于如果省里检查出了问题，那么市里也难逃其咎。市、县两级有高度的积极性通过共谋来应付共同的上级。

明查方式较为正式和严肃，容易引起被检查对象的重视。它表明了上级对某个问题的高度关切，可以对下级起到一定的警示作用。不过，明查方式也为被检查对象提供了精心准备的机会。在中国官僚体制内部，正式行政事务的运作常常被包裹在各种非正式的、错综复杂的关系网络之中。［11］在各类检查与迎检事务中，被检查对象努力寻求庇护、上下合谋串通共同欺骗上级的现象并不鲜见。同样，在信访督查过程中，督查组也很容易被检查对象“拿下”，从而在一定程度上消解了督查制度的绩效。在此情况下，上级必须另辟蹊径，绕过科层体制的阻隔，以此达到信访督查的预期效果。暗访方式就是这样一种上级试图突破科层体制弊病的制度安排。

（二）暗访督查

在中国国家治理中，中央（上级）往往面临着来自下级官僚体制的障碍和阻隔。由官僚集团构筑的壁垒常常消解了中央的权威，进而导致政策执行的偏差甚至失败。这是中央（上级）专制权力与官僚体制常规权力之间的矛盾。［12］为打破官僚体制的壁垒，中央（上级）必须行使专制权力推动、打断或者叫停官僚体制。在中国传统社会，微服私访、派遣钦差大臣、亲自介入事务处理过程等等都是君主打破官僚体制壁垒的主要方式。在当代中国，特别是改革开放前，运动式治理是国家打破官僚体制壁垒的主要方式。在当下的中国国家治理中，大规模运动式治理逐渐被淡化，常规化治理方式受到倚重。诸如督查暗访制度就是国家打破官僚体制壁垒的一种重要手段。

所谓暗访，就是上级在事先不通知下级检查事务的情况下，突然赶赴下级工作地点进行检查。暗访属于非常规督查方式。它类似于中国古代君主的微服私访。可以说，暗访制度已经越来越普遍地存在于中国行政体制运作中，成为上级确保下级贯彻自己意图的屡试不爽的制度化举措。例如，在M市，市委信访工作领导小组从2010年8月1日起抽调专人组成暗访组，在全市范围内对县（市、区）委书记大接访活动情况采取不定期暗访的形式进行督查，督查情况每次都向市委信访领导组汇报，并在全市范围内予以通报。若无故未按时到岗接待上访群众者，市委信访领导组组长将亲自与其诫勉谈话。

省级政府有时也会采取暗访方式对县委书记大接访制度落实情况进行督查。例如，2012年3月1日开始，河南省对市县两级领导干部接待群众来访情况，采取现场观摩、明查暗访、重点抽查等方式，不定期进行督导检查，重点检查领导干部接访、下访接待处理问题、包案化解信访事项等情况，检查结果将纳入市、县两级党委政府信访工作绩效考核。另如，按照中央联席会议《关于深入推进领导干部接待群众来访的意见》和河南省《深入推进领导干部接待群众来访的意见》要求，从2012年6月26日起，河南省委组织成立了信访工作专项督查组，分赴全省各市县区，采取暗访、抽查等形式，重点督查县级领导干部接待群众来访情况。督查结果也将纳入市、县两级党委政府信访工作绩效考核。为此，市委也相应成立了专项督查组，对领导干部接待群众来访情况进行适时督查，督查情况在全市通报。

当然，我们也发现，有的上级虽然采取暗访方式进行督查，具体时间、地点不确定，但他们会事先以文件形式给下级下发通知，让下级做好准备。比如，上文提及的省里进行的两次暗访督查都在事先下发了文件通知。这为下级做好迎检准备提供了条件，也会在一定程度上消解暗访制度的绩效。

暗访方式是在正式的明查方式难以起到效果的情况下被采用的，它有利于打破官僚体制的阻隔。当前中国行政体制运作越来越依赖于暗访抽查这些非正式的督查方式，这很可能是正式科层体制运作陷入困境的重要表征。科层体制已经被顽固的、错综复杂的非正式关系网络覆盖和渗透，使体制的正式运作面临重重困境。不过，暗访制度也有其内在弊病。如果暗访运用过多，让下级防不胜防、疲惫不堪；承受压力过大，则很可能伤害下级的工作积极性，破坏科层体制本身的稳定性。在此情况下，上级必须顾及下级的实际情况和感受，适当缓解督查工作压力。于是，上级即使计划对信访工作进行暗访督查，也要事先给下级下达通知，让下级掌握一定的信息。这或许也是中国科层体制运作的游戏规则。

二、督查与反督查：大接访督查过程中的博弈

督查制度为上级对下级行使专断权力提供了制度依托。它赋予上级考核、检查和奖惩下级的权力。面对上级的督查压力，下级一般不会一味被动接受，而是创制出一些新的技术策略予以应对。

（一）共谋与应对：上下级之间的角力

中国基层政府运作过程中存在广泛的“共谋”现象，且“共谋”现象有着深厚的组织基础。笔者调研时发现，在县委书记大接访督查过程中，下级拉拢督查者、二者共谋以应付发动督查工作的上级，是一种较为普遍的做法。当然，官僚体制内部也有应对和打破“共谋”的组织机制。责任连带就是其中之一。

1.监督督查者：责任连带与瓦解“共谋”

在大接访工作过程中，上级可以视为委托方，督查组可以视为管理方，被督查对象可以视为代理方①周雪光在研究中国环境政策执行问题时，曾经将中央政府、中间政府和基层政府分别视为委托方、管理方和代理方。笔者在此借鉴了他的划分方法。参见周雪光：《中国政府的治理模式：一个控制权理论》，《社会学研究》2012年第5期。。督查组可能被督查对象收买。他们与被督查对象之间结成共谋利益链，以共同应付作为委托方的上级。此时，如何打破督查组与被督查对象可能潜存的共谋行为，使督查工作落到实处，便成为作为委托方的上级面临的主要难题。责任连带制度就是要打破督查者与被督查对象之间可能潜存的共谋行为。如果被督查对象出了问题，就要追究督查组的责任。督查组顾及自身的政治前途，需要掂量与被督查对象共谋可能带来的政治风险。

2.一竿到底：打破被督查者与群众的共谋

信访督查制度与其他领域的检查工作之间存在差异。信访案件有较为明确的当事主体，督查者可以较直接、容易地找到信访当事人，从而突破被督查对象的阻隔。尤其是带案督查时，督查者能够通过直接询问信访案件当事人的方式来了解案件办理情况。在这种情况下，当事人与被督查对象之间合谋的可能性极小，除非被督查对象付出极高的成本。

而且，信访当事人在长期上访过程中大多积累了较深的怨气，对基层政府存有不满，因而他们一般不愿意跟基层政府合谋。且基层政府作出合谋行为的风险也较高，信访当事人跟他们并没有共同的利益链，信访人违反合谋约定遭受惩罚的可能性较小。尤其是在当前信访人的权益被高度强调和保护的情况下，信访人更加没有跟基层政府合谋的必要。

（二）督查的强化：信息技术的引入

随着信息技术的日益发达，信访督查部门也越来越多地运用信息技术来加强对下级的监控。在M市，2011年10月13日开始正式启用了各县市区党政领导视频接访系统。按照官方的话语表述，全市安装视频接访系统，一是方便上访群众在本县市区接访中心，与市值班领导直接对话；二是便于市委信访工作领导组掌握各县市区领导值班接访情况。实际上，后者才是采用这套视频接访系统的侧重点。它强化了上级对下级接访情况的督查和监控。通过这套系统，市委信访工作领导组将根据每位领导接访的音像资料，对照接访值班表，对各县市区党政领导接访情况每月通报，通报情况纳入年终考核。

笔者注意到，华江区信访接待室里安装了一个摄像头、一台视频接收器。只要打开视频接收系统，信访接待室内的情况就可以显示在视频接收器上面。市信访局可以通过这一接收系统查看区信访接待室当天的接访情况。按照市信访局的规定，该视频系统在信访接待日必须保持开启状态，否则，将在全市通报批评。此外，在华江区信访评议室也同样安装了视频系统。每当举行信访评议会时，也必须开启该系统。

建立了信访视频系统之后，上级可以非常方便地对下级的接访情况进行督查。例如，2012年7月13日，市委信访工作领导组通过信访视频系统，对全市各县（区）党政领导信访接待日落实情况进行了抽查，并根据抽查情况对华江区提出了通报批评。经华江区信访局自查发现，区信访视频系统连接不及时，致使市委信访工作领导组无法接收到视频画面。现代通讯技术的运用使得上级对下级的监控可以在一定程度上跨越时空的限制，从而大大压缩了下级规避上级监控的空间。这如同英国社会学家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）所阐明的那样，信息控制和监督是扩充权威性资源的关键因素。［13］（P2）现代通讯技术的发达为民族国家强化行政监控提供了物质条件。现代通讯技术使得国家可以获取关于监控对象的大量信息。“民族国家的行政力量，如果没有信息基础作为反思性自我调节的手段，就无法存在下去。……监控通过信息的储存和控制来动员行政力量。它的主要作用在于，聚集民族-国家的形成过程中需要运用的权威资源”。［13］（PP221-222）虽然吉登斯阐述的是监控手段在现代民族国家形成过程中的作用，但他关于监控问题的理解对于我们理解中国官僚体制中的行政监控过程仍然具有重要意义。因为官僚体制内部监控技术的发展和完善也构成了中国现代国家建构过程中的重要一环。

（三）整改与变通：接访互助组的诞生

在督查过程中，如果下级被检查出问题，上级往往立马要求下级针对相应的问题进行整改。整改是官僚体制针对偏离既定规范和要求的行为所采取的一系列纠正措施。通过督查发现问题，并要求下级针对相关问题整改，有利于贯彻上级的意图。

例如，2012年7月10日、11日，河南省委信访工作领导小组办公室对全省市、县级党政领导定期接访工作进行了暗访督查，并根据督查情况于2012年8月1日对华江区党政领导干部大接访工作进行通报批评。华江区被通报的原因是值班接访的区领导空岗。7月10日下午，华江区接访领导按照信访接待日规定，准时到区信访大厅值班接访，期间突发急事，当时又没有群众上访，便提前离开。7月11日上午，由于值班接访领导到市参加会议，安排其他同志代为接访，致使省委信访工作督查组暗访时当值领导空岗。8月6日，华江区召开区委常委会，研究整改意见。8月12日，华江区还召开了全区党政领导干部接待来访群众推进大会，传达学习全省信访工作电视电话会议精神。

2012年9月28日，市委信访工作领导小组办公室根据9月10日以来县市区党政领导干部接访的抽查情况，对华江区进行了通报批评。被批评的原因同样是因为接访领导空岗。华江区委、区政府立即召开专题会议，要求每位区党政领导干部认真对照，全面检查，迅速整改，杜绝类似现象发生。9月28日以来，华江区按照市委信访工作领导组办公室要求，进行了认真整改。

不过，所谓的整改尽管能够在一定程度上督促下级重视信访问题，但大多都是治标不治本。整改情况的落实，往往是依据下级的一份整改情况报告。至于是否真正进行了纠正，上级也很少进行复查。于是，大接访制度就在上级的检查与下级的整改之间循环往复的胶着中艰难维系着。

在实践中，县级政府还发明出一些应对上级督查的制度装置。典型的比如成立接访互助组。所谓接访互助组，是为了在区党政领导有特殊事情时，避免接待中心出现空岗现象。根据2012年8月6日华江区区委常委会研究的意见，要求区委与区政府领导每2人为一组，组成接访互助组，若其中一名领导确有事不能在自己的信访接待日到区信访局坐班接访，该领导要提前联系本组的另一名领导同志代为接访。具体分组情况如下：

一组：周平清（区委书记）刘起山（副区长）

二组：曾辉祥（区长）赖华明（常务副区长）

三组：田中义（区委副书记）刘刚（副区长）

四组：刘占山（区纪委书记）孟马勋（副区长）

五组：刘衣锦（组织部长）王伟强（副区长）

六组：樊晓光（区委办公室主任）王莲花（统战部长）

七组：谭河先（政法委书记）王昭阳（群众工作部部长）

在上述分组中，都是由一位地位更高的领导跟另一位地位稍低的领导搭配。分组制度在很大程度上是为了照顾地位更高的领导尤其是主要领导的时间安排。每当接访日有其他事务时，主要领导或者地位更高的领导可以让其他领导代为接访。上述分组制度实际上也是一种“上有政策下有对策”的“变通”表现。这一制度考虑到了接访领导的实际情况，比如，有的领导临时需要出差、开会或者上级分配了其他事务，无法推脱，此时只能让其他人代为接访。尤其是主要领导需要出席的各种会议和处理的公务数量更多，难免需要别人代替接访。不过，这一制度在顾及科层体制运作实际情况时，却也为某些领导提供了可乘之机。他们时常借口“脱不开身”而让他人代为接访。笔者调研中发现，有不少领导常常让自己的秘书或者其他人代替自己接访。

可见，灵活、变通的制度安排既能在一定程度上应对来自上级督查的压力，使该项制度更契合科层体制运转的需要，但又容易偏离制度设置的初衷，消解制度实施的绩效。在这个意义上，尽管“变通”是中国政府制度创新的重要方式，但实际上，“变通”在带来制度创新的同时，也可能导致制度荒废。因此，“变通”这一中国科层体制运作的独特方式其绩效和影响需要重新检讨。

三、结　语

在中国的多层级政府治理模式中，国家必须有相应的监控制度安排以确保政策方针能够真正得到贯彻落实。从指向来看，监控制度大致可以分为两类，一类为自上而下的制度，例如本文所讨论的督查制度，另一类为自下而上的制度，例如信访制度。通过督查制度，上级可以对下级行使专断权力，打断、矫正下级的相关工作安排，促使下级的行为接近或者达到上级的预期。在这个意义上，督查制度是中国多层级政府治理模式顺利运行的至关重要的一环，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

当然，我们也应明了督察制度的限度。明查暗访的督查方式，仍然带有一定的运动式特性。在督查期间，科层制上下高度紧张，一切制度程序都高效运转，而督查过后，往往又恢复如初。信访督查演变为上下级之间围绕特定业务展开的持久的拉锯战。上级需要通过督查来敦促下级贯彻相关政策制度和自身意图，避免下级因为长期缺乏外部压力而懈怠。下级则必须努力应对来自上级的外部压力，在完成上级布置任务与维持科层体制运转中保持平衡。非督查则不落实，非运动则不执行。官僚体制的惰性由此彰显无遗。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，我们需要充分发挥督查制度的重要功能，同时也需要对这一制度进行创新和完善。笔者认为，当务之急是创新督查方式，实现督查的全覆盖、精细化。同时，需要进一步严格落实督查主体责任，强化责任意识，健全奖惩机制。此外，还需要在督查过程中充分运用现代信息技术。当然，除了创新和完善政府内部自上而下的督查制度体系外，更重要的是扩大公众参与范围，鼓励公众参与政府决策，将自上而下的督查制度和自下而上的监督制度相结合，使二者相得益彰，共同推进我国国家治理体系和治理能力现代化。

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