我国基层法院合议制运行中存在的问题及对策

田　源，高宇涵

（1.中国政法大学“2011计划”司法文明协同创新中心，北京100088；2.山东省定陶县人民法院，山东定陶274100）



我国基层法院合议制运行中存在的问题及对策

田源1，高宇涵2

（1.中国政法大学“2011计划”司法文明协同创新中心，北京100088；2.山东省定陶县人民法院，山东定陶274100）

摘要：合议制是我国的一项基本审判制度，但由于受司法体制等诸多因素的影响与制约，合议制在基层审判实践中存在“形合实独”“合而不议”等诸多问题，司法功效没能得到有效发挥。完善基层法院合议制，促进合议制的优化和审判质效的全面提升，必须规范法院内部管理与独立审判之间的关系，改革案件承办人制度，健全合议庭评议案件的程序机制。

关键词：合议制；“形合实独”；承办人制度；人民陪审员制度

合议制作为我国的一项基本审判制度，是民主政治在司法领域的延伸，它满足了社会公众及诉讼当事人对司法认知及判断的一般要求，亦有利于避免审判组织运行中出现的人为武断和智虑上的缺失［1］。然而受到司法体制等诸多因素的影响，合议制一直没有发挥其应有的功效。《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》将“健全主审法官、合议庭办案机制”以及“完善主审法官、合议庭办案责任制”明确定为当前法院改革的重点。找到我国基层法院合议制运行中存在的弊病，探求进一步发挥合议制功能的现实路径，具有重要的理论价值和实践意义。笔者从S省D县法院2013年至2015年审结的民事审判案件中随机抽取了325件作为研究样本，通过系统化地梳理与分析，从中找出了合议制运行过程中存在的阻滞因素，并提出了有针对性的建议。

一、我国基层法院合议制运行中存在的问题

1.“形合实独”：承办人一人的“独角戏”。合议制的要旨在于由多名审判员组成审判庭对复杂疑难的案件进行审理，但在司法实践中却经常暴露出“形合实独”的现实问题。“合议庭全体成员共同参与、集体决策，实际上却是案件承办人一人唱‘独角戏’”［2］，并且承办人的意见在案件的最终处理结果上起着决定性的作用。在调查的325件民事案件中，约有271件案件存在“形合实独”的问题，占比为83.38%。承办人几乎包揽了绝大多数实质性的审理活动，而其他合议庭成员由于没有深入了解案情，往往依赖于承办人的判断，因此，承办人的处理意见很容易成为定案意见。

2.合议庭评议流于形式。司法实践中评议往往流于形式。第一，评议过程片面化。案件评议只围绕承办人的案件结论展开，并没有深入讨论案情，只是围绕一些关键证据、主要事实和法律适用问题进行简单讨论。第二，案件评议形式不正式，评议过程由承办人一人主导。在抽样调查的325件案件中，有134件案件的承办人表示，由于合议庭成员业务繁忙，很少一起合议案子，大都是采用口头形式征求合议庭其他成员的意见后就签字定案，此类情况约占41.23%。有107件案件的承办人表示，合议案件大都是在走形式，一般都是先起草裁判文书，再制作合议庭笔录，由合议庭成员签名后，按程序签发，此类情况约占32.92%。基本合乎规范的合议案件仅有84件，仅占25.85%。第三，评议笔录不规范。有的评议笔录内容随意删减、更改，有的甚至直接粘贴复制审理报告中的内容。

3.人民陪审员陪而不审，参与度不高。人民陪审员制度自实施以来，“存在着严重的陪而不审现象，在局部地区甚至异化为事实上的独任制”［3］。人民陪审员往往局限于“陪”，而忽略了“审”。案件审理过程中，由于人民陪审员在开庭前没有查阅案卷材料，只是大概了解案情，并没有形成自己的见解，再加上现实中大多数人民陪审员不可能达到职业法官所具备的业务技能，只是坐在审判席上充当合议庭成员，无法提高案件的参与度，使得人民陪审员制度起不到应有的作用。至于人民陪审员依法享有的审判权，司法实践中更是极少得到应用。在抽样的325件民事案件中，普通程序案件191件。其中，有人民陪审员参审的案件只有49件，参审率仅为25.65%。

4.合议庭人员的组成随意性大。在审理案件时，最好能由对相关领域有一定了解的审判员组成合议庭来审理，这种合理搭配的要求，在现实中合议庭却很难实现［4］。目前大多数情况下，一个案件中除承办人外的合议庭的其他成员在开庭前处于不确定状态，临开庭前几天，承办人才临时寻找有空闲的审判人员参加本次合议庭的开庭。有时，因迟迟找不到合适的审判人员，使得开庭日期一再推迟的现象在司法实践中也是经常发生的。为此，笔者对D县法院一线办案的58名现任法官作了口头调查，有49名法官坦陈自己有过“被借”的经历，而且还不止一次，约占84.48%。司法实践中，不仅合议庭成员的确定具有随意性，更换合议庭成员的情况也时有发生。有的合议庭成员确定好之后，由于法官内部调动或者外出办案、培训等原因无法再继续参加案件的审理，不得不临时更换合议庭成员，在有些审理周期比较长的案件中，临时更换合议庭成员的次数更多。

二、我国基层法院合议制运行中存在问题的原因分析

1.内部操作机制不合理。从立法者的本意来看，合议制度的设计理念主要在“合”，合议制度的运行以及发挥作用的关键也在于“合”。但在具体的配套措施及其实践运行中，合议庭成员尤其是非主审法官的职责、分工不清，难以落实，造成合议庭审理案件形“合”实“独”［5］。即便是实行审判长负责制，审判长也只是对案件审核把关而已。司法实践中，主审法官包揽一切、一人办案的情况大量存在，合议庭其他成员参与度不高，合议制度的效果不明显，承办人已经成为事实上的主要责任主体。

2.司法资源配置不合理。我国现行的三大诉讼法规定，“独任审判仅适用于简单案件，并且只适用于基层法院，其他普通案件均应组成合议庭”［6］。实践中，案件适用独任制还是合议制缺少严格、细密的法律依据，导致实践中欠缺可操作性。“有的简单案件组成合议庭审理，而复杂案件却是独任审判。该转为合议庭没转，不该转的反而转了”［7］。2015年，D县法院的民事一审案件结案数量由2013年的311件上升为2015年的714件，上涨了129.58%。与此同时，具有审判资格的民事法官的数量不增反降，先后有3人离职或转岗，由2013年的27人降至2015年的24人，下降了11.11%。另外，由于经费有限，D县法院每个审判庭仅配有1名司法助理，审判人员还要负责保全、整卷等烦琐工作，大部分法官都将主要精力用在自己承办的案件上，对其他承办人的案件参与度不深，基本上都是到了庭审环节才了解部分案情。D县法院平均一个业务庭有3～4人，均设庭长1人，副庭长1～2人，庭长负责协调各方面的关系，实际办案的可能只勉强组成一个合议庭。临时到别的庭室去“抓壮丁”凑人开庭的情况，已经成为常态。

3.人民陪审员制度未能有效发挥作用。人民陪审员制度的作用在我国基层法院没有得到有效发挥，“陪而不审”、形同虚设的现象依然存在。第一，从法律层面上来说，关于人民陪审员制度的规定过于笼统，在实践中操作起来有难度。第二，从人民陪审员自身素质上讲，现有的人民陪审员素质参差不齐，有的业务素质不够高，责任心不强，庭审驾驭能力弱，自身参与意识不强，在评议和表决过程中往往遵从法官的意志，案件评议中表决时随声附和，使合议变成了“合而不议”［8］。第三，长期以来，人民陪审员参加诉讼相关的一系列补助性制度缺失，如何支付他们的误工费、差旅费、补助费等都无明确的规定，致使人民陪审员的权益难以得到有效保证，挫伤了他们参加法庭审判的积极性。

4.合议庭审判独立性受约束。合议庭在审理案件的时候不受外界影响这一规定在司法实践中很难完全落实。法院内部有院长庭长签字制度、审判委员会制度的影响和制约，在外部本级法院与上级法院是指导与被指导的关系，故“无法排除上级法院的影响，地方上又难免会受到权威部门等的干预，导致法律赋予的独立审判权被分割与侵蚀，很多时候审理者反而没有判决权”［9］。因此，即便合议庭围绕案件进行了规范细致的合议，也会因为所作出的结论并非终局性结果，而丧失合议的价值意义。这种状况不仅构成了当前合议制度的特点，同时也是“形合实独”的重要原因。

三、完善我国基层法院合议制的对策

1.规范法院内部管理与独立审判之间的关系。“我国行政和审判的关系有着深厚的历史渊源，审判独立中纠缠着各种各样的行政因素，突破制约审判独立的行政困扰，理顺法院内部行政管理制度与审判制度的运作，才能确保合议制运行中避免行政化的烙印”［10］。第一，规范合议庭依法审判与院长、庭长监督把关的关系。现有的法院裁判文书的签发均实行的是院长、庭长签字监督把关制，带有行政管理的色彩，削弱了合议庭的职能。这种监督把关制是造成“审者不判、判者不审”局面的重要因素［11］。院长、庭长没有参与具体案件的审理，对案件的了解仅限于合议庭的汇报，通过汇报了解所做出的判断不能完全彰显正义。要解决好合议庭与院长、庭长之间的监督关系，应注意以下几个方面的问题。一是对案件审结后的情况进行跟踪，对当事人和社会反映的问题进行调研分析。二是实行判后复核制。由院长或庭长牵头组成判后复核小组，对案件进行判后复核，并将复核结果记录入卷。复核采取按案件数量比例抽查的方式，如果发现存在问题的案件要按照规定程序追责。第二，规范合议庭与审判委员会的关系。审判委员会制度是我国特有的审判制度。审判委员会一般不参加案件的审理，只是听取口头汇报，但做出的决定却具有巨大的权威性，因此审委会事实上是凌驾于合议庭之上的特殊“审判组织”，有学者认为，“审委会对于中国基层法院的司法公正就整体来说是利大于弊”［12］。因此，应进一步完善审判委员会的运作机制。一是根据实际情况设置不同专业的审委会。如民事、行政、刑事以及执行工作审判委员会，使其真正具有“专家”会议的性质，在“会诊”特定类型案件时真正发挥集体讨论与决策的功能［13］。二是审判委员会只负责对法律适用问题作出决定，而不对法律事实做出判断。三是限定审判委员会的工作重点。将案件设定在那些新型社会关系的领域，以期通过审判委员会的研究讨论发展法律，充分发挥司法的能动作用；四是从程序上限制审判委员会参与具体案件裁决，规定案件只有合议庭认为必要并提请院长决定以后，才能提交审判委员会讨论。

2.改革案件承办人制度。随着立案登记制的全面落实，“在当前案件压力增大与司法资源相对匮乏的矛盾下，承办法官几乎一人独揽了全部的实质性审判工作，其他合议庭成员一般在开庭后才开始介入案件，造成审判长、承办人及合议庭其他成员掌握的案件决策信息不对等，从而影响了合议制整体功能的发挥”［14］。如何在发挥案件承办人积极主动性的前提下，保证其他成员能够全面介入案件，并且确保案件评议能够得到充分展开，是目前合议制改革面临的现实问题。第一，界定承办人的产生办法以及配置方式，按照立法者的原意，案件的承办主体应是合议庭，承办人应由合议庭产生，而不是由立案庭或其他案件分配机构和人员指定。第二，应该明确界定审判长、承办人及其他合议庭成员的职责，特别是要明确审判长、承办人的特有职责，这样才能形成合力，调动集体积极性，以保证案件的审理过程和裁判结果充分反映集体智慧［15］。从我国司法改革的长远目标来看，案件承办人制度与合议制度在本质上是不相融的，合议制审理案件时既要做出相应的判断，又要完成诉讼具体任务，而这部分工作主要是由承办人来完成，随着司法改革进程的推进，配备法官助理来为合议庭服务，明确合议庭成员的职责，使得合议庭从繁杂的诉讼事务中解脱出来，将是承办人制度改革的一项重大举措。

3.健全合议庭评议案件的程序机制。第一，细化“少数服从多数”的评议活动原则。司法实践中，合议庭可能形成两种以上的意见，例如对于民事案件中的赔偿数额产生不同意见时，“建议借鉴我国台湾地区《民事诉讼法》中‘各不达半数者，以最多额之意见顺次算入次多额之意见，至达过半数为止’的规定”［16］。笔者认为，以此来阐述“少数服从多数”原则的含义，并运用到更为广泛的实践层面。第二，公开评议结果。将合议庭成员的具体意见写入判决书，使当事人能够更加清楚地看到整个案件判决的过程，明白是非公断，心理上会更愿意接受判决结果。同时，对合议庭成员来讲也会形成倒逼机制，迫使他们加强学习，不断提高自己的法律素养及职业道德修养。

4.充分发挥人民陪审员在合议制中的作用。第一，明确职权制度，确保人民陪审员享有同等权利。从立法层面上明晰人民陪审员的责任、义务以及权限等内容，并明确要求人民陪审员应全程参与案件庭审。在合议庭评议时，人民陪审员必须独立发表意见，案件涉及专业知识时，合议庭应当充分考虑和尊重专业人民陪审员的意见，如果法官与陪审员意见产生分歧，应将不同的意见记录入卷。从立法层面规定人民陪审员同样有权将案件提请审判委员会讨论决定，确保人民陪审员在履行审判职责期间充分发挥法律所赋予的审判权力，这也是解决“陪而不审”问题的关键所在。第二，完善保障机制，赋予人民陪审员职务豁免权。“为了能够让陪审员自由的行使职权，不受他人包括主审法官在内的一些人的不当影响”［17］，应当在制度建设上赋予人民陪审员职务豁免权，完善经费、权利、退出、惩戒等保障机制，确保人民陪审员能认真履行职责，使其在案件评议时能够根据公平正义准则和自己的良心对案件的是非曲直做出独立自主的判断。

合议制度改革作为我国司法改革的重点之一，并不是一个简单的审判组织改革的问题，它关系到整个审判管理、人事等各方面的改革。在目前人民法院司法资源紧张、法官工作压力大的背景下，需要积极探索使合议庭真正发挥作用、保证办案质量、提高审判效率的有效运行机制，才能有效破除阻滞合议制度功能发挥的现实因素，推动“努力让人民群众在每一起司法案件中都能感受到公平正义”目标的实现。

参考文献

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［责任编辑张彦华］

作者简介：田源（1984—），男，山东菏泽人，中国政法大学“2011计划”司法文明协同创新中心2015级博士生，山东政法学院法律硕士实践导师；高宇涵（1983—），女，山东定陶人，山东省定陶县人民法院法官。

收稿日期：2015-12-20

中图分类号：D926.2

文献标识码：A

文章编号：1671-6701（2016）02-0069-04