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新型城镇化背景下农村公路发展研究

2016-02-11宁述峰

中共济南市委党校学报 2016年6期
关键词:农村公路城镇化农村

宁述峰 张 琦

新型城镇化背景下农村公路发展研究

宁述峰 张 琦

“新型城镇化”其与农村公路未来发展具有密切的关联性。新型城镇化建设为农村公路发展提供新的机遇,而农村公路发展则对新型城镇化建设发挥支撑作用。当前农村公路面临区域发展不平衡、建设-管理-养护体制不完善、资金投入不充足、生态保护与资源利用不科学等问题,本质上是与新型城镇化的要求不匹配、不适应造成的。为此,在新型城镇化进程中,农村公路发展必须加快职能转变,推进农村公路管理体制改革;推行差异化策略,体现区域发展的特点和潜力;拓展融资渠道,保证农村公路发展资金投入;增强质量水平,提升农村公路综合承载能力;强化三位一体,统筹农村公路建设、养护和管理;坚持可持续发展,加强农村公路生态环境保护。

新型城镇化;农村公路;可持续发展

2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“完善城镇化健康发展体制机制,坚持走中国特色新型城镇化道路,促进城镇化和新农村建设协调推进。”未来一段时间内,新型城镇化将成为促进农村公路发展的重要机遇,农村公路发展的质量也必然会影响新型城镇化建设的进程。

一、新型城镇化内涵

经过十几年的积累与变迁,我国城镇化进程持续深入,基础设施建设不断完善,城镇经济比重日益增加,多层次城镇体系初步形成,带动了区域范围内投资与消费的大幅增长。与此同时,城镇化进程中伴生的盲目扩张、资源耗费、环境污染、生态破坏、社会矛盾等问题凸显,亟待我们对城镇化的未来发展进行反思和转变。 “新型城镇化”战略并非独辟蹊径,而是对以往城镇化体系的丰富和调整,使之更加符合当前经济社会发展的现实条件,更加尊重中小城镇规划和建设的客观规律,其间所蕴藏的内需潜能得到进一步释放。这种新的内涵,既是指导城镇化和农村公路发展的现实依据,也是梳理城镇化和农村公路内在关联的必要支撑。总体来看,新型城镇化的内涵包括以下方面:

(一)发展理念的可持续性

新型城镇化强调由粗放扩张向集约增长转变,充分考虑区域内经济、社会、生态的环境承载力,[1]合理控制城镇开发的强度、规模与进度,不断加强对土地、水源、能源等生态权益保护,广泛引入绿色、低碳、循环的生产方式,进一步推进区域经济和产业结构转型升级。

(二)资源配置的系统性

新型城镇化是一项系统工程,不仅涉及工业化、农业现代化、信息化等产业结构的调整,引致劳动力、土地、金融等市场资源的流动,而且涵盖户籍制度、社会保障、“三农”问题等公共政策的变革,以及市场经济系统、社会治理系统、生态环境系统之间的合理布局。

(三)城乡关系的包容性

新型城镇化不强求农村人口向城市地区的单向转移,而是增进城乡之间的互动性与双向性,促进各种要素在城乡间的合理流动与平等覆盖,充分发挥各自优势以实现资源、功能的互补,从而推动农业现代化生产、农民公共权益保障及农村村容村貌改善等包容性发展。

(四)参与主体的协同性

一方面,市场、政府和社会都应成为新型城镇化的共同参与力量,将市场决定性作用、政府宏观调控、社会资本持续跟进以及公众民意表达纳入城镇化进程;另一方面,区域治理格局的变革,要求地方政府治理能力的提升和创新,破除基于行政区划的封闭体系,建立横向的、联席的合作关系。

(五)建设模式的多元性

区域间自然资源和经济社会的禀赋水平不同,必须依据各自的区位条件、经济水平和人口要素,因地制宜、分类实施来推进城镇化建设。新型城镇化并非排斥差异、千篇一律,而应结合区域比较优势和实际条件,敬畏自然、尊重历史、顺应民意、体现特色,坚决避免一刀切的建设模式。[2]

(六)公共服务的人本化

新型城镇化坚持以人为本的原则,增进社会公共服务中的人文关怀。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中指出,要逐步推进户籍制度改革和基本公共服务均等化,采取多种方式改善农民工居住条件,保障农民工随迁子女接受义务教育的权利,加强农民工职业技能培训,逐步建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度等。

二、新型城镇化与农村公路发展的关联性

农村公路主要包括纳入农村公路规划的县道、乡道和村道,并依据道路使用功能和远景交通量,一般采用三级或四级技术等级。农村公路是新型城镇化战略向农村地区的空间延伸,是整个城镇化进程中不可或缺的基础环节和“毛细血管”。

(一)农村公路发展对新型城镇化建设发挥支撑作用

农村公路作为国家路网的组成部分,是保障农村地区经济社会发展的重要基础设施。农村公路是否通达、通畅,将影响新型城镇化建设的广度与深度。

1.为城镇化战略推进建立空间上的串联

新型城镇化的空间形态是区域规划与整合。一方面,从城乡互通关系来讲,随着农村路网建设不断完善,城乡关系更具开放性、有序性,劳动力、资本、信息等要素的流动距离和时间缩短,从而提高了道路运输效率,增加了大城市的辐射半径,扩大了资源配置的范围,降低了产业布局的成本;另一方面,从城镇群间衔接来讲,散布于城镇群之间的村域地带,需要依托农村路网有效连通,实现国道、省道等干线公路以及综合交通运输体系的无缝对接,提升城镇群规划发展的协同性,增强区域发展的正外部性。

2.服务于农业生产和物资集散的要求

农村公路打破了农村地区相对封闭的状态,适应了农业现代化、规模化发展的要求。首先,农村公路延长了农业产业链,促进了统一市场的形成,从事农业生产所需的种肥、机械、技术便捷流通,农副产品的生产、加工和销售有机结合,提高了物资集散的效率,增进了农业生产的有效供给。其次,农村公路发展带动了相关产业的优化升级,使广大农村地区潜在的资源优势转化为现实生产力,如土地流转增值、农村现代物流、特色旅游项目、乡镇企业投资等,从而为新型城镇化建设和扩大内需注入了持久动力。[3]

3.满足农村地区居民便捷出行的需要

农村公路本身是一项重要的民生工程,在于最大程度满足农村地区居民出行的需要。相对于跨省域的长距离人口迁移,现阶段农村居民出行呈现短途、自发、分散的特点,其对于农村公路的需要远比干线公路更加强烈。因此,完善的路网建设和配套服务,从短期来看,能够使更多的农村居民融入城镇发展的“通勤圈”,缩短了与重点城镇以及大城市的空间距离;从长远来看,能够促进不同村域间的集聚与融合,丰富和改变农村居民的观念文化。这种依托农村公路的铺垫与积累,无疑将成为新型城镇化建设的先导机制。

(二)新型城镇化建设为农村公路发展提供新的机遇

新型城镇化覆盖面广、内容丰富,影响着未来中国乡村建设的方向和形态,作为其中基础环节之一的农村公路,同样在这一战略进程中面临新的发展机遇。

1.发展观念的更新

新型城镇化突出可持续发展的内涵,注重质量优先、集约发展和以人为本,具体到农村公路而言:第一,从追求速度向塑造品质转变,以往过分关注农村公路建设的速度和里程,如今需要在保持适度增量的基础上盘活存量,实现建设-管理-养护同步推进。第二,从粗放扩张向低碳节能转变,过去农村公路建设缺少统筹兼顾,占用农地、资源浪费现象凸显,现阶段必须综合考虑当地生态环境、经济状况,科学制定规划方案和施工标准。第三,从服务经济向改善民生转变,前期农村公路发展往往以区间经济通联为导向,如今人们对公共服务的期望不断提高,必须重视公路发展的民生诉求和社会效益。

2.政策支持的利好

农村公路发展离不开宏观政策的引导与支持。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提到,要“提高中小城市和小城镇公路技术等级、通行能力,改善交通条件,提升服务水平”。《关于“十二五”农村公路建设的指导意见》指出,“到‘十二五’末,农村通行条件明显改善,服务能力显著增强,基本形成结构合理、功能完善、安全便捷的农村公路网络”。此外,各省陆续出台《支持新型城镇化建设指导意见》《新型城镇化规划》等一系列文件,针对修订公路法律法规、完善投融资政策、改革公路管理体制等问题加以明确。新型城镇化战略作为国家的顶层设计,无疑为农村公路的未来发展传递了积极信号。

3.潜在需求的开发

推进新型城镇化的目标在于扩大内需,内需潜能的释放势必以基础设施建设为先导。一方面,随着剩余劳动力增加和外出务工牵引,农村地区人口迁移规模不断扩大、频次不断增加,人民群众普遍期待拥有便捷、通畅的出行条件,平等地享有外出求学、就业、迁居的权利;另一方面,由于农业现代化经营与城镇人口不断扩容,农资产品需求量上升,农副产品贸易量增加,亟需建立通达、顺畅的交通运输渠道。此外,城镇化本身蕴含的集聚效益、规模效益,也要求以四通八达的农村路网作为先行条件。

三、当前农村公路发展的问题及难点

近些年来,农村公路的出行保障和公共服务水平显著提升,财政投入和专项资金不断增加,通达深度和通畅程度逐步提高,等级结构与技术标准显著优化,养护质量和配套设施不断改善,农村公路管理体制改革初见成效。然而,当前农村公路发展与国家规划前景还有很大的差距,也不能完全满足生产生活的实际需要,与新型城镇化的要求不匹配、不适应。

(一)农村公路区域发展不平衡

我国农村公路发展区域差别明显:在西部和偏远农村地区,等外公路比重较高,铺设技术标准偏低,“晴通雨阻、以步代行”问题突出;而在中东部地区农村,虽然整体实现了“村村通”目标,但路网结构不完善,面临县乡道升级、“断头路”连通等问题。这些问题导致农村地区运力落后,农副产品物流成本较高,居民出行经常受阻,农村公路基础服务功能和经济社会效益难以充分发挥。问题产生的原因在于,农村公路区域供给和需求的不均衡。目前农村公路供给集中在新增(或改扩建)里程,成为地方政府的政绩工程,[4]这源于对新型城镇化进程中农村公路的功能定位认识模糊,对新形势下农村交通运输流量的增长需求关注不足。

(二)建设-管理-养护体制不完善

公路建设方面,道路等级总体偏低、通达方向比较有限、技术指标相对落后。现阶段农村公路的周转区间和道路质量状况,成为制约道路满意度的主要因素。同时,有限的资金和物力大多用于公路主体工程建设,沿线路基防护、桥涵及排灌设施不力,险要路段缺少防护栏、反光示警桩等交通安全设施,不仅削弱了农村公路的抗灾能力,而且形成交通安全隐患。公路养护方面,农村公路普遍存在养护不及时、不到位的问题,部分路段甚至长期处于失养状态,导致不少农村公路超过使用年限,公路病害持续加剧,通行能力大幅降低。根本原因在于当前农村公路养护体制不够完善,养护资金短缺、养护设备陈旧、养护队伍不足、养护模式单一,难以适应农村公路可持续发展的要求。[5]

(三)农村公路资金投入不充足

农村公路发展属于地方事权,所需资金主要由地方政府负责,资金融通渠道十分有限。受财政体制的约束,县乡财政预算难以安排足够的投入资金,同时财政资金的管理比较松散,对资金投入效果缺少必要考核,影响了资金使用效率。农村公路具有投资收益周期长、多种交通方式并行、运输流量不稳定的特点,对社会资本缺少天然的投资吸引力,抵押贷款、企业注资等融资方式不具备现实条件,于是向沿线居民集资便成为资金来源的首要选择,极易衍生违背农民意愿强制摊派、征地补偿等问题。总体来看,基层政府事权与财权的不匹配,成为限制地方财政资金支持力度与杠杆效应的症结所在。

(四)生态保护与资源利用不科学

一方面,农村公路施工中往往忽视现场地质、地貌的保护,容易产生道路塌陷、周边房屋沉降、水土流失等生态破坏。施工方常常增加临时用地,却不注重用地的复垦和绿化,导致不必要的耕地资源浪费。伴随施工进程许多有害物质渗入土层,干扰了地表水、地下水的条件与质量,期间产生的渣土、砾石等废弃物会对周边环境造成侵蚀。[6]另一方面,由于人们对公共设施的保护意识不强,损坏或偷盗沿线的里程碑、绿化林、标志牌,大型超限超载车辆绕行农村公路以节省过路费或躲避检查,在公路两侧打场晒粮、堆放杂物、摆摊设点、违规建筑、乱倒垃圾等,这些屡见不鲜的现象直接影响了农村公路的生态循环系统。

四、新型城镇化背景下农村公路未来发展的策略

对照新型城镇化战略的内涵要求,结合当前农村公路的实际境遇,今后一段时期内,农村公路发展必须抓住契机、转变思路、注重质量、统筹兼顾。

(一)加快职能转变,推进农村公路管理体制改革

为适应新型城镇化对协同性、人本化的要求,政府部门应加快自身职能转变,由过去的部门行政行为转向社会公共服务,吸纳市场和社会力量参与农村公路发展,发挥多元主体的协同效应。一方面,完善《农村公路建设规划》《农村公路养护管理条例》等制度规范,以立法形式明确农村公路发展中的权限分配、责任归属,进一步统筹农村公路建设、管理和养护的关系,健全县、乡、村三级服务管理体系,分别负责各自区域内农村公路发展的诸环节。另一方面,广泛听取农村居民的意愿和诉求,赋予农民真正的参与权和话语权,无论是征地补偿还是养护集资,都必须坚持村民自愿、公开透明的原则,按照民主决策、一事一议的方式组织实施,不得增加农民负担和损害农民利益。同时要分析农村公路发展中的需求变化,关注农民对农村公路的满意程度,增进农村公路供给的有效性与均衡性。

(二)推行差异化策略,体现区域发展的特点和潜力

农村公路在不同区域呈现差异化需求:对于偏远山区和经济欠发达农村,应首先保证道路通达,进而提升当地公路的通畅度;对于较发达的地区,则应不断提高农村公路的网络化水平;对于地质条件复杂、人口密度偏小的农村,可以根据居民意愿整体搬迁,减少建设成本和环境破坏。[7]为此,农村公路区域规划必须系统、科学、合理。首先,应结合新型城镇化战略布局,根据城乡建设、土地利用及农民生产生活、农业生态环境进行编制,注重体现综合交通运输内涵,与干线公路和其他交通运输方式相协调、相衔接。其次,实现发展农村经济、方便农民出行、农村资源开发相统一,突出乡村历史和地方特色,综合考虑人口规模、人口流动、村落布局、农田水利、资源储量、旅游开发等要素,尤其关注节假日、农忙时节的交通流量,合理确定农村公路的布局和标准。

(三)拓展融资渠道,保证农村公路发展资金投入

逐步建立政府财政支持、市场机制融资、社会力量参与的多元筹资机制。关于政府财政支持,应统筹本年度财政支出,将农村公路发展纳入财政预算体系,不断完善政府转移支付制度,增加对农村公路建设、养护的资金投入和补助标准。关于市场机制融资,应优化政府资金的使用方式,通过贴息贷款、融资担保、风险补偿等方式,吸引更多的银行贷款、风险投资等投向农村公路发展项目。关于社会力量参与,应鼓励受益企业、个人积极资助当地农村公路建设和养护,利用冠名权、绿化经营权、广告经营权、路边资源开发经营权等方式筹集社会资金。与此同时,投入农村公路发展的全部资金,应实行专项核算、专款专用,接受审计、财政部门的审计和监督,资金使用情况要定期向社会公示,任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。[8]

(四)增强质量水平,提升农村公路综合承载能力

鉴于农村地区居民生产、生活的需要,应不断提高农村路网技术等级和御灾能力,增进农村公路通达深度与通畅程度。第一,合理确定公路布局与走向,优先建设重要节点之间的主体道路,并在路网主体结构确定后,配置必要的支线串通各个节点和断头路,使路网由线状向网状延伸,减少不合理的绕行和区域交通的断层。[9]第二,针对主体路段、险要路段和生产路段,合理设置相应的客货站场、排水设施,以及交通标线、限行限速标志、公路绿化带等附属设施,区分村内道路和村外道路、生产道路和生活道路,在配套防护、路基宽度、弯道半径等方面因地制宜。第三,及时修整公路沿线的排水沟渠和涵洞,不断推进危旧桥体改造工程,加强农村公路整体养护,确保路面无病害、路肩无堆积、边坡无塌陷、边沟无积水、桥涵无堵塞、标志无失缺,从而提高农村公路基础服务质量水平[10]。

(五)强化三位一体,统筹农村公路建设、养护和管理

首先,农村公路设计由具备相应资质的设计单位和技术人员承担。建设项目依法进行招投标,保证招投标程序公开、透明。强化安全生产和工程质量责任制,确保施工现场作业安全,严格落实工程监理职能,项目验收合格后方可交付使用。其次,因地制宜、多种方式进行农村公路养护,坚持专业养护与群众养护、日常养护与集中养护相结合,采取公司招标、道班养护、分段承包、季节养护等措施,提高公路养护专业化水平。逐步将农村公路管理机构的管理和养护职能分离,重组成立独立经营、自负盈亏的养护单位。[11]再次,禁止任何单位和个人在农村公路上非法设卡、收费,查处公路沿线私搭、乱建、乱堆行为,有效取缔马路市场;除因田间作业短距离行使外,农用机械和其他可能损害路面的机具、超过公路限载限高限宽标准的车辆,不得在农村公路或桥梁上行驶。对扰乱农村公路正常发展的行为,依法追究法律责任。

(六)坚持可持续发展,加强农村公路生态环境保护

将可持续发展的理念融入农村公路发展的全过程,构建良好的农村公路生态环境系统。首先,农村公路规划中应评估建设项目的环境影响度,分析各种方案与区域生态环境的关联性,并选择生态环境影响度较小的方案,尽量避开农田防护林、动植物保护区、历史文化遗迹等受保护地带。其次,农村公路施工中应贯彻耕地保护、节约用地的原则,充分利用已建道路或无法从事农业生产的荒地,进行项目改建和扩建,减少对耕地的占用和破坏,同时作业中应避免运输扬尘和噪声污染。再次,项目竣工后因挖方、填方产生的裸露部分,应采用边坡绿化、设置排水沟等防护措施,控制水土流失和土壤污染,对因取土、弃土产生的临时用地,应采取填筑、复垦等措施,提高土地利用率。此外,还要实施农村公路中央隔离带及周边绿化工程,及时对绿化苗木进行修剪和移植,有效改善路面行车环境。[12]

五、结语

费孝通先生在《乡土中国》一书中曾讲到,中国乡土社区的单位是村落,乡土社会的生活是富有地方性的,区域间接触少,生活隔离,各自保持着孤立的社会圈子。尽管在当下农村地区这种境况已悄然改变,但是那种乡土文化气息却依然根深蒂固。新型城镇化进程是中国城乡建设发展的一项创举,期间我们并非要对传统布局推倒重建,反而期许建立一种地域和文化上的包容与疏通,对于这样的希冀,农村公路转型发展自然责无旁贷。可以预见,当建设质量优良、公路养护及时、管理服务到位,居民的出行便捷而通畅,物资的周转高效而通达,固有的孤立与隔膜就会在时空压缩中逐渐淡化,新型城镇化所追求的内需潜能、集聚效益、城乡关系便得以最大限度地呈现。

[1]张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政学院学报,2013(1).

[2]倪鹏飞.新型城镇化的基本模式、具体路径与推进对策[J].江海学刊,2013(1).

[3]邓伟根.城镇化的潜力和难点都在农村[J].经济导刊,2013(3).

[4]梁兴荣.农村公路发展中遇到的问题及对策[J].产业与科技论坛,2012(11).

[5]冉旭.关于农村公路管理养护的思考和探索[J].黑龙江交通科技,2013(6).

[6]李海琴.浅议延安农村道路修建对资源环境的影响及对策[J].甘肃科技,2013(10).

[7]杨俪暇.浅谈农村公路发展现状及对策[J].内蒙古科技与经济,2013(21).

[8] [11] 山东省农村公路条例[EB/OL].http://www.zaozhuang.gov. cn/art/2010/7/7/art_2137_47682.html,2013-11-05.

[9]吴树恩.县乡公路网规划的意义和原则[J].内蒙古公路与运输,2012(2).

[10][12]刘跃斌.浅析农村道路维护困境及其解决措施[J].吕梁教育学院学报,2013(2).

(责任编辑 胡爱敏)

宁述峰,山东省交通干部学校讲师;张琦,山东交通学院船舶与轮机工程学院助教,硕士(邮政编码 250031)

F291.1

A

1672-6359(2016)06-0079-04

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