“省直管县”：改革思路与路径探索

2016-02-11唐葵

中共济南市委党校学报 2016年2期

唐葵

“省直管县”：改革思路与路径探索

唐葵

摘要：“省直管县”改革是行政体制改革的重要组成，也是当前行政体制改革的一个难点。目前“省直管县”改革中，以浙江为代表的财政省直管县模式在实践中得到广泛推进，但从财政上的省直管县到行政上的省直管县，需要中央的顶层设计和地方因地制宜的实践探索相结合，尤其是县域政府要加强自身能力建设来适应这一改革的趋势。

关键词：省直管县；发展趋势；路径探索

党的十八大提出深化行政体制改革，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。党的十八届三中全会围绕全面深化改革的主题，提出了进一步完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。全会指出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。全面深化改革中，行政体制改革不仅关系到政府转型和政府治理体系和治理能力现代化，更关系到社会主义市场经济的良性发展。以行政体制改革释放制度红利有利于中国经济社会在“十三五”得到更好更快的发展。

一、“省直管县”是行政体制改革的重要组成

从上个世纪80年代开始的中国行政体制改革至今，从最初更加关注机构改革，到如今紧紧抓住政府职能转变中心，中国的行政体制改革成斐然。但正如整个中国改革的进程，行政体制改革也正在进入深水区、关键期。“省直管县”改革是行政体制改革的重要组成，也是当前行政体制改革的一个难点。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。由此可见，“省直管县”改革将是中国行政体制改革进入深水区后又一个攻坚克难的重点。

（一）“省直管县”有利于打造精简高效的扁平化政府结构

目前，我国共有34个省级行政区域，在中央政府领导下，除了一般地方行政区域（23个省和4个直辖市），还有5个民族自治地方和2个特别行政区域。从中国现行地方行政区划建制看存在四个层级，即省→市地州→县→乡镇，而西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构——区公所，东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处，形成了五级管理层。管理层次之多，居世界之首。此外，我国尚有15个副省级市，这些计划单列市其法律地位不是很明确，也不是一级独立的行政层次，在行政上与中央政府联系紧密，但又隶属于所在的省。

同时，部分大的省级行政区划存在所辖县过多，管理幅度过大问题。全国34个省级行政区域中，17个省级行政区划辖县级行政区域过百，其中，四川辖181个，河北172个，河南159个，位列全国前三。此外，同一省级行政区划中，各地市面积及所辖行政区域同样相差悬殊。以江西省为例，面积最小的地级市——新余市，只有3178平方千米，辖1县、1市辖区，面积最大的赣州市，面积达到39379平方千米，辖1个市辖区、15县，并代管2县级市，两者面积相差10倍多，所辖县级行政单元比例2：18。

以上方面不难看出，当前我国地方政府管理层次和管理幅度距离现代政府扁平化结构发展趋势要求存在较大差距。从历史和现实的视角出发，我国自秦始皇统一以来就创立了郡县制，并且在超过我国封建社会的一半时间内，我们实行的都是两级地方行政主体，从当今世界看，主要发达国家也主要推行的是两级地方政府制度。从管理学视角来看，扁平化结构是现代社会层级组织的主导模式，目前我国过多的行政层级造成了行政管理成本过高，管理效率低下。省县中间多了“市”一个行政层级，其政权机构的运转和相关行政人员的供养，必然无形间大大增加了行政成本。而且，从科学管理而言，人为地制造出一个中间层级，也更容易导致省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻滞，行政信息的传递速度的降低和信息失真风险的扩大，上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达，影响行政效率。更重要的是，行政管理的层次增加必然导致更多的政府干预，不利于市场作用的充分发挥。

因此，加快“省直管县”改革，将有利于促进我国政府管理层次减少和管理幅度适度，从而为打造简洁高效的扁平化政府成为可能，无疑这也将进一步释放市场活力，让市场在资源配置中起到决定性作用。

（二）“省直管县”是对“市领导县”体制的革新

建国以后，我国行政区划长期以来主要是实行省、县（市）、乡（镇）三级制，省与县之间虽然普遍地存在着一个地区建制，但仅仅是作为省级政府的派出机构而存在的一级虚级建制。当时也有市管县体制实行，但主要是局限于部分大城市和省会城市，且每个市所辖县都不多。普遍意义上的市领导县体制的形成则始于1982年，此后，上世纪90年代，市管县体制伴随着工业化、城市化进程成为我国地方行政体制的主要形式。目前市管县体制构成了最基本的纵向权力结构体系，成为各省市区最基本的区划模式，我国也成为世界上少有的实行地方政府四级制以上的国家。客观地说，市管县体制的实行在特定历史时期具有一定的积极意义。

但随着县域经济的不断发展，这一体制的弊端逐渐显现。一是市管县的体制本身缺乏法律依据，按照宪法规定，我国地方政府的行政层级包括省、县、乡三级。二是市领导县带来了行政层级过多，行政成本过高以及行政效率较低等问题。我国目前共有285个地级市，地级市一级的机构和人员供养成本每年居高不下，而且由于多出了地市一级行政层级的中转，使得上、下级政府的政策传达容易失真，执行容易走形等隐性成本增加。三是部分地级市本身经济实力不强，不仅不能带动辐射周边地区，形成区域增长极，反而出现市县间的离心趋势，市与所辖县之间在争夺上级政府政策和资金方面发生矛盾，地级市在总体发展规划、区域布局调整、重大项目建设等方面以人为的行政力量妨碍县域经济发展的自主性。四是“市管县”体制下，城市虚化现象明显，而农村发展也未得到较好重视，城乡公共服务差距越来越大。由此可见，省、市、县之间的府际关系随着社会经济发展也到了应该适时调整的时候。

（三）“省直管县”有利于释放县域经济发展活力

“市管县”体制下，县域发展的自主权往往受到上级市的制约。一方面市一级政府人为的行政权力干涉，阻碍了辖区内社会经济资源自然合理的流动和配置，束缚了县域经济发展活力。另一方面，地级市对省内经济协作或城市间经济协作的阻碍作用，不利于各县充分发挥比较优势，形成独特竞争力，构建特色县域经济社会发展模式。

实行“省直管县”改革，就在于通过体制的创新，将县域经济发展的自主权还给县级政府，打破“市管县”对于县域经济发展的约束，为县域经济发展提供更好、更宽松的制度环境。省直管县还是市管县，实质上是市、县发展的优先地位问题。优先发展城市还是优先发展县域，实质上又是区域发展中的公平与效率问题。城市是社会发展效率的载体，坚持效率导向，就要优先发展城市。县域发展是社会公平的保障，改革开放以来，我国在“效率优先、兼顾公平”的政策下，优先推进了城市的发展，城市成为经济中心与政治中心的统一体，城乡利益分配向城市转移，出现了农村“反哺”城市的逆向利益转移现象，也加剧了我国的城乡二元分治，偏离了“市管县”体制设计“以城带乡，城乡互补，协同发展”的最初目标。我国县级政府管辖下的人口占总人口的70%左右，中西部省份县域人口比例更高，没有县域的发展，就不能保障我国多数群众的利益。

省直管县破除了单一的以市为中心的发展模式，释放了县域经济发展活力，将有利于城乡统筹的进一步加快。因此，由省直管县，实行市、县分治，形成省分别直接管辖市和县的管理体制，赋予县级政府更大的权限。提高县域经济发展自主性、能动性，有利于形成工业向农业、城市向农村“反哺”的利益调节机制，为中国经济发展新飞跃提供新起点。

二、“省管县”改革的发展模式和走向

《中华人民共和国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》提出：扩大县域发展自主权，稳步推进扩权强县改革试点，推进省以下财政体制改革，逐步推进省直管县财政管理制度改革，在有条件的地方探索省直管县（市）的体制。《纲要》为“省直管县”体制改革提出了路径图，即通过扩权强县改革和推进“省直管县”财政体制改革逐步向行政体制的“省直管县”过渡。

自2002年以来，“省直管县”改革试点主要集中在财政省管县和扩权强县两大领域，截止2010年，全国已有20多个省份相继进行了相关探索，两项合计超过1000个县。目前“省直管县”改革呈现出两种不同模式。一是以海南为代表的行政直管县模式，二是以浙江为代表的财政省直管县模式。海南从建省开始就由省政府直接领导18个县市和洋浦开发区，市、县平级，没有地级市这样的中间层级。海南模式是与其新建制省的独特性相联系的，因而具有难以复制性。而财政“省直管县”的浙江模式因为实践中对于县域经济发展的促进作用受到人们的普遍重视。上世纪90年代，随着分税制财政体制的确立，“地改市”的实行，大部分省份都实行了财政上的“省市县”三级模式，只有浙江依然保持“省管县”财政体制。“省直管县”的财政改革减少了中间环节，增加县级财政的分享比例，增强了县级财力，有利于县域经济发展壮大。以浙江而言，其县域经济发展就一直走在全国前列。从浙江的实践来看，全面实行财政省直管县是与“扩权强县”改革分不开的。浙江扩权强县改革始于1992年，当时为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县（市）进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权；1997年浙江又进一步在萧山和余杭等县（市）试行部分地级市的经济管理权限；2002年浙江又将313项审批权下放给绍兴、温岭和慈溪等17个经济强县（市），把地区一级的经济管理权限直接下放给县（市）；从2007年起，浙江又实行强镇扩权战略，选定141个省级中心镇，赋予部分县级经济社会管理权限。从扩权强县到强镇扩权，浙江的县域经济发展走出了一条充满活力的自主道路。

浙江经验在前，目前不少省份为解决县域财政困难重新探索回归财政“省管县”体制。即在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上也由省直接对县进行划分，同时省也把转移支付、专项资金补助、资金调度、债务管理等经济权限下放到县的一种管理体制。财政“省直管县”方面，在中央积极推动下，已经基本取得了共识，“十一五”规划纲要中，中央已经明确提出要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。财政部在2009年《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中就已经提出“2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”的目标。然而，财政省直管县推进过程中也凸显了不少问题，县财“省直管”后，省、市、县之间的事权和财权划分并未厘清，（地级）市与县之间的改革博弈中，（地级）市的利益不可避免被削弱，（地级）市往往凭借行政层面的措施反制县，导致（地级）市与县之间的恶性竞争。这些问题的解决亟待呼唤“省直管县”行政改革迅速跟进。

目前，从各地的改革进展来看，不少地方在全面推进财政“省直管县”同时，在行政领域也普遍进行了扩权强县改革。例如吉林省按照“能放就放”原则，同步实行了扩大县（市）经济社会管理权限的改革。赋予县级政府地级市的经济管理权限，共计下放相关经济社会管理权限876项，占到当年省级行政审批项目的60%，一些涉及县域经济发展的关键权限都下放到县（市），不仅下放审批权，还下放了相应的收费权，同时，将县（市）党政一把手列入省委管理，对于成绩突出的县（市）党委书记可以“高配”。财政“省管县”和扩权强县改革成效显著，县域发展活力得到极大的激发，2006年，吉林省县域经济发展增速首次超过全省经济增长速度，2007年，吉林省县域GDP总值占全省比例超过50%。广东作为中国改革开放先行先试的实验区，在省管县的试点上正在迈出有力的步伐，2008年12月出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》明确了珠三角试行省直管县体制，2011年省管县试点推至全省，21个地级以上市每个市将设立一个省直管试点县。

三、“省直管县”改革的思考

（一）顶层设计是保障

“省直管县”改革，是财政改革走向行政改革的必然。从财政的“省直管县”到行政的“省直管县”则仍需要一条很长的路来走，伴随着省直管县改革的深入，地方能自己探索的领域已所剩不多，从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多，急需中央层面的顶层设计。

特别是宜在中央层面成立统一的组织领导和工作机构，以加强改革的统筹规划。一是在广泛的考察、调研、论证的基础上，科学厘清省、市、县政府的职能和职责。推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化县级政府执行职责，以及与此相适应的各级政府事权与财权匹配改革。二是加快管理体制配套改革，实行中央、省、县三级财政管理层次，渐进式推进财政省管县到行政省管县。三是科学调整行政区划，将大省缩小、小县扩大。未来我国省和直辖市的建制，至少应该不低于40个，当然，采取的举措可以多样化。省一级层面，加大副省级市的建设，直至将其设置为直辖市，从而增加省级行政区划。县一级层面，应该逐步减少县的数量，对于一些与中心城市经济联系紧密的县可以进行撤县设区改革，对于一些规模较小、资源不足的县可以考虑并入有渊源的邻县等等，这些行政区划的调整都离不开中央政府的顶层设计与规划。此外，“省直管县”牵涉到政府职能的合理分工与定位，牵涉到府际关系的协调等等，垂直部门领导体制改革等等均需要有权威的路线图。

（二）因地制宜是关键

省管县改革总体上可分两个阶段进行，第一个阶段包括财政省直管县和扩权强县改革，从经济领域的下放权力到更多的行政领域的放权，赋予县（市）级更多的人事、行政管理权，淡化市领导县。第二个阶段则是在此基础上向行政省直管县过渡，实行省直管下的市县分治，市和县的功能重新定位，县级政府拥有县域范围内公共事务的全部意义上的管理职能。我国区域发展差异较大，省直管县体制改革不可能搞一种模式一刀切，各省可以根据自身特点选择适宜的改革时机、路径，或逐一突破或同时进行。例如在广东、江苏等东部市场经济较为发达的省份，可以同时进行财政省直管县和扩权强县改革，在此基础上向行政体制省直管县过渡。中西部市场经济欠发达的、条件不成熟的省份，可以选择先在经济领域改革，逐步实现财政上的省直管县。

（三）加强县域政府能力建设和创新是基础

省直管县改革突出了县域政府的主体地位，改革中始终贯彻政府职能的下放和职能转变，县域政府要适应改革要求不断加强能力建设，特别是要有效提升执行能力。省直管县后，决策性事务主要是由省统筹，县域政府主要承担的更多的将是执行性职能。同时，随着政府简政放权改革力度加大，县域政府要正确履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护的职责，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。具体而言：

一是经济发展能力的提升，随着县域发展的自主权逐步回归，一些关系地方发展的重大决策出台、落实都需要县域政府不断提升经济发展能力。尤其是随着中央、省简政放权推进力度的加大，县域基层政府要进一步把市场能做的事交还市场，正确处理好政府与市场关系，更多的提供良好的经济服务，更好地激发市场主体活力。

二是公共服务和社会管理能力的提升，作为县域范围内公共治理的主体，必须通过服务型政府转型，加大社会民生建设、文化建设、生态文明建设，不断培育社会组织，发展第三部门承接部分社会管理职能，更好地实现善治的目标。

三是协调能力建设。随着财政省直管县的推进，省级财政的管理单元大幅增加，管理半径急剧扩大，所引发的管理和监管空白亟待跟进完善。省县之间的协调，县与县之间的协调，如何避免监管乏力和县域间经济的恶性竞争，促进省域内的协调发展等等问题，需要认真解决。

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