新时期加强反腐败斗争的模式比较研究——以新加坡和香港为例

刘晓玉



新时期加强反腐败斗争的模式比较研究
——以新加坡和香港为例

刘晓玉

摘要：国际透明组织关于2014年世界清廉国家排名中，新加坡位列第7，是亚洲国家中清廉度最高的国家，其廉洁高效的政治运行环境和健康发展的经济环境，颇为世人称赞。香港治理贪腐的廉政公署模式，是在借鉴了新加坡法治反腐模式后逐步形成，是反腐倡廉领域里较为成功的一种模式。新时期加强反腐败斗争，要借鉴和参考成功经验，通过加强宣传教育引导，从思想层面抑制腐败念头；完善政治体制，从根源上消除腐败；制度反腐，从策略上根治腐败。

关键词：反腐模式；反腐败斗争；新思路

一、新加坡反腐模式

新加坡是世界廉洁指数比较高的国家之一，“以贪为耻”廉政氛围十分浓厚。新加坡人民行动党领袖李光耀曾指出：“我们要创造一种舆论，告诉人们什么是错的，应当受罚；什么是对的，应当发扬。”如果一个国家的公民美丑不分，对文明的行为不以为美，对丑恶的行为不以为丑，那么，这个国家距离垮台已为时不远了。［1］19世纪，新加坡沦为英国殖民地，腐败开始潜入这个小国，贪污贿赂成风，社会风气日渐低下。1959年，新加坡脱离了英国的殖民统治，人民行动党开始执政，由李光耀担任总理一职，开始带领这个遭受外强掳掠、千疮百孔、地小民贫的国家走上独立自治的道路。

（一）严密的法制体系。新加坡的社会秩序井然有序，吏治清明，政府廉洁，要归功于在英国剑桥大学学习法律出身的李光耀，他深信严格的法律制度对于创造良好秩序的重要性。李光耀主张人性本恶，必须设法抑制人性中的邪恶。日本统治时期，日军实施严格残酷的统治，社会治安良好让李光耀印象深刻，尽管当时物资严重匮乏、人民生活饥寒交迫，仍可夜不闭户，盗抢行为很少发生。李光耀一贯主张严刑峻法，新加坡在制定法律制度时，尽可能的做到详细周到，详细到对于公务员的言行举止都有明确要求。详尽严苛的法律将贪腐扼杀在摇篮之中，对于“意图贿赂”、“企图接受”等行为人确实有主观意愿，而尚未实施犯罪行为的事实，亦认定为犯法。对于行贿受贿行为零容忍，犯罪金额不设置起点，即便是1元钱，也可认定是犯罪。法律还要求，任何人对于其名下的财产都能做出说明并举证其来源的合法性，否则该笔财产将被认为是贪污所得，予以没收。新加坡法律中的明确犯罪行为所涵盖的主体较为广义，不仅对于公职人员有明确要求，将与公务人员有关的犯罪也做了详细规定，有效防止了公务人员身边的亲属、朋友，利用与公务人员的亲密关系从中斡旋受贿的可能。严苛的法律制度像一张密不透风的网，将一切犯罪行为囊括其中。

（二）高素质公务员队伍与个人薪金激励机制。新加坡注重公务员队伍的整体水平，注重选拔优秀的人才进入政府，并定期开展公务员培训。每到毕业季都会进行大规模的公开招聘，除了要求学习成绩优异之外，还要对应聘人员的家庭情况、品德修养及社会关系进行资格审查，应聘者通过考试后成为候选人，再经过两年的试用期和两次面试合格后，才能成为正式的公务员。新加坡政府对公务员队伍一直高标准、严要求，颁布的《行为与纪律》准则从19个方面对公务员进行严格监管，细致到上班时间、服饰发型、接受媒体采访、投资与拥有不动产、参加私人宴会等方面，均有详细规定。高薪是新加坡预防腐败的一柄利剑，李光耀在国会中提出了公务员薪金“与市场一起移动”的原则，他认为，公务员如果要成为一个诚实、公开、有抵抗力及有工作效率的体系，来取代虚伪的表里不一的腐化与贪污，就必须让公务员的薪俸能与市场的价值一起互动。公务员的薪酬水准以新加坡收入排行前6名职业收入的平均值为标准。高薪的正向激励机制无形中约束了贪腐行为的发生。公积金制度是将在职人员每月工资的22%扣除后，国家再补贴18%，强制存入银行，待公务员期满退休后再发放给本人。如果在职期间有贪污腐败行为，受到法律制裁后，该笔款项将全部被没收上缴国库。特别是对于临近退休的人员，几十年积累下来的公积金是一笔很可观的收入，使得公职人员在面对金钱利益诱惑时，可以不为所动。

（三）独立的反贪机构。1952年，新加坡贪污调查局成立，负责全国的廉政监督事宜，对政府官员进行监督，调查公职人员和私人行业中的贪污受贿违法行为。1970年后，贪污调查局直属内阁总理，局长和副局长由总理提名，总统任命，该组织不属于任何党派，在政治立场上保持中立，有高度的独立性。在开展工作过程中，享有获得其他政府机构协助的便利。贪污调查局分设调查处、信息处和行政处。调查处主要负责进行调查，是贪污调查局的主力机构。信息处负责信息、情报、策划等事务，该处的计算机信息组负责审查所有公职人员的人事数据、资产、负债等信息，研究组负责研究制度缺陷为廉政建设提供参考，情报组负责提供调查组需要的情报信息。行政处负责行政与后勤业务，配合调查处和信息处开展工作。《防止贪污法》赋予了贪污调查局广大的调查权力，为了防止因授权审批程序繁琐因素造成证据灭失或串供跑风等情况，延误调查取证的最佳时机，调查人员享有逮捕、搜索、查封、扣押等权力，对于已经核实的犯罪证据，甚至可以进行污吏搜索、夺取、扣押。为了防止贪污调查局权力过大，造成权力滥用，贪污调查局只有调查权，没有检控起诉权。公务委员会和总检察署对贪污调查局有监督调查的权力。

（四）领导人以身作则维护法制。李光耀在任期间，不干涉办案，不干预司法，不讲人情，严于律己，在维护司法独立性方面做出了很好的表率，深得群众拥护。事实表明，李光耀的家人没有因为李光耀任总理而得到一丝好处。他曾在公开演说表明：“高层政治领袖，如果能以身作则，树立榜样，贪污之风就可以铲除”。李光耀不仅对违法行为态度坚决，对于涉及自身利益的事件更是以公开透明的态度面对。

二、香港廉政公署的反腐模式

1974年2月，香港廉政公署依据《总督特派廉政专员公署条例》成立，通过不懈的努力，廉政公署逐步得到了市民的认可和支持。

（一）廉政公署的职责范围与组织架构。廉政公署是公务员体系之外的独立机构，廉政专员直属于香港总督，并对总督负责，其他任何机构任何人，都无权干涉廉政专员的工作。这一点决定了香港廉政公署具有至高无上的权力，在报经特区行政长官同意之后，可以对任何机构和个人开展调查，且不会受到干预。廉政公署一经成立便确认了调查、预防、教育“三管齐下”的组织架构，并一直沿袭至今，分别设立了执行处、社区关系处、防止贪污处三大部门，另外还设有行政总部，负责廉署的人事、财务、福利、员工训练与发展等后勤业务。三大部门又分别下设几个不同的科室。廉政专员和副专员由总督或是现今的特区行政长官任命，副廉政专员担任各处的一号首长，工作人员由廉政公署通过自主公开选拔的方式聘任。执行处是廉政公署的第一大处，人员众多，专职负责反贪案件的举报、调查等任务，将案件受理范围分为政府部门案件调查和私营机构案件调查，两个部门下分设两个调查科和一个技术支援部，调查科分组开展工作，各组职能细分，分别负责政府部门案件调查、私营机构贪污案件调查、选举及公共机构案件调查、情报、国际及内地联络、跟踪、统计数字研究、行动及行动支持工作、政策及法律研究、管理及培训、资讯科技、枪械、电脑科技等工作，各组协同合作，合力运转。在众多职能小组中有一个极其特别的组——L组，其办公地点与廉政公署分开，较隐蔽，主要任务是接获对廉政公署工作人员的投诉之后进行独立的秘密调查。该组只对廉政专员负责，是廉政公署内部的廉政公署。社会关系处是廉政公署的第二大处，人员数量较执行少，分为管理及策略组、教育及宣传组、新闻组、内地宣传联络组，同时管理下属八个分区办事处工作。社会关系处的主要职责是多渠道普及反腐倡廉的知识、政策，加强青少年思想道德教育，全方位开展反腐败、反贪污的宣传工作，使民众深刻认识腐败的危害，并积极参与到反腐败的斗争之中。防止贪污处人员较少，主要职责是重在预防，为政府机构或社会机构设计贪污预防方案，及时发现和堵塞贪污漏洞，提供免费的防贪咨询服务。防止贪污处招募的人员均是各领域的专家，他们擅长发现、总结并防范贪污行为极可能出现的薄弱环节，针对不同情况量身设计防贪方案。

（二）内外双向监督机构。廉政专员出现违背职业道德的情况时，特区行政长官可以依据法定程序适时对廉政专员进行任免，并移交司法机关调查问责。廉政公署工作人员出现滥用职权、越权、贪污受贿等问题时，廉政专员可以随时将其解雇。还有就是前面提到的执行处中的L组，对廉政公署内部的人员进行时时监督，并定期向廉政专员汇报内部工作人员出现的异常行为，拥有调查监督的权力。为了防止廉政公署权力过大，滋生腐败无人监管，廉政公署之外设立了四个咨询委员会和一个投诉委员会，分别是：贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会和廉政公署事宜投诉委员会。这5个委员会由政府相关人员及民间人员组成，但并不是政府机构。贪污问题咨询委员会负责对整个廉政公署进行监察，其余三个委员会分别对执行处、社会关系处、防止贪污处进行监督。

三、借鉴与启示：加强反腐斗争的理论思考

（一）加强宣传教育引导，从思想层面抑制腐败念头。树立牢固的思想防线，是开展反腐倡廉工作的重要基础。重视宣传教育的引导作用，加大宣传教育力度，多方面、多渠道、多层次的开展宣传教育工作，充分发动全党全社会的力量，共同致力于廉洁文化建设，从思想层面抑制腐败念头，才能创造风清气正的良好社会风气。要在党员领导干部队伍中开展宣传教育工作，切实增强党员意识，牢记使命，坚定立场，增强理想信念，增强对党的信心，增加凝聚力、战斗力，面对金钱物欲，能守得住清贫，抵得住诱惑，在大是大非面前，坚持原则，明辨方向，树立正确的公私观念，做到心不为利所动，权不为利所用，消灭贪腐现象、消灭奢侈浪费、消灭侥幸心理、消灭渎职行为，做到带头廉洁自律，确保廉洁高效开展工作。要把宣传教育范围扩大到整个社会，所有公民共同学习反腐倡廉知识，加深对腐败行为危害的认识，积极主动参与到反腐工作中，遇到腐败现象，敢于检举揭发，让腐败行为无处可藏。

（二）完善体制机制，从根源上消除腐败。

确保公检法、纪检监察、审计部门的独立性、协调性。双重领导体制下的公检法、纪检、审计部门及正在逐步完善的派驻机构开展反腐工作，由于其经费来源、职务晋升、人事调动等由同级党委政府掌控，使其不能独立有效的开展工作，造成效率低下，执法执纪不严，权威、公信力下降的情况。新加坡、香港的成功反腐得益于反腐部门的独立性，办案人员开展工作没有干扰、没有后顾之忧，一切以法律制度为依据，专心办案，惩处力度不打折。应加强反腐部门的独立性，探索实行垂直管理，经费由中央统一负担，配齐配强办案装备及人员，人事关系及职务晋升由上级机关与本级领导共同负责，有效避免当地党委政府顾及经济发展、私人交情等因素干扰办案。人员调动实行体制内部交流，既可以达到术业有专攻，又避免了外行人员进入体制后业务不通的情况。反腐部门之间应加强联系，注重合作，进一步整合资源，做好沟通，探索“联动小组”、“联席会议”模式，达到技术互相支持、信息及时传递、资源共享，在各个领域协同作战，形成反腐合力，有效避免一案多查造成的资源浪费。加强监督力度，拓宽监督渠道。为此，不仅要进一步明确监督部门的职能范围，强化人大监督职能，还要充分发挥民主，提高人民群众监督的主动性。大众面对反腐现象，多是抱着事不关己，高高挂起的态度，只有在自身利益受到侵害的时候，才会主动检举揭发。探索举报后查实有奖的激励机制，将案件查办所收取的违纪款中的部分奖励给举报人，作为对主动监督的奖励，但同时要明确诬告陷害的责任，配合严厉的惩罚措施。加强干部管理体制，在干部任用考评中，实行贪污受贿一票否决。在干部考核、职务晋升中加入贪污受贿一票否决机制，党员领导干部一经查实曾有贪污受贿行为的，不论金额大小，一定年限内不得有职务晋升，超过违纪标准的追究纪律责任，达到违法标准的，追究法律责任，凡因贪污受贿受到党纪法规追究的，终身不得担任党政要职。

加强权力制约，构建科学的权力运行机制。贪欲心理、侥幸心理、从众心理、失衡心理使官员手中的权力逐步偏离轨道，在行使权力的过程中逃避监督、拒绝监督，人事权、司法权、行政审批权、行政执法权、审计权、财权等屡屡被滥用。要加强权力的监督制约，构建科学、健全的权力运行机制，切实做到权为民所用，利为民所谋。在对权力进行设置构建时，加强制度建设，注重权力分化、互相制约、公开透明，同时注重外部监督。公共权力只有在阳光下运行，才能进行有效监督。制作流程图，公开权力运行流程，大力推进党务公开，政务公开，推进电子政务建设，做到有关事项可以在网上查询，让权力在阳光下运行。完善法律规章，及时堵塞漏洞。新的违法乱纪行为层出不穷，挑战现有的法律规章，法律制度对当下形势的制约有滞后性，应不断查漏补缺，及时堵塞法律漏洞，使违法乱纪者无计可施、无处可逃。拥有立法权力的上级部门应加大调研力度，及时了解存在的问题，有针对性的进行补充修订，加以完善。下级部门应加强询问咨询制度，在遇到看不懂条文、找不到依据的时候，不要凭借主观臆断执纪执法，要积极及时发函咨询，掌握准确含义，顺利开展工作，做到准确执法执纪，合理追究责任。降低法律规章中对于贪污受贿等与职务有关的非法所得标准，将零容忍写入法律规章中，重拳出击惩治腐败，严厉震慑违法乱纪行为。奖惩并用，引导正确使用公权力。

参考文献：

［1］【新加坡】李光耀.李光耀40年政论选［C］.现代出版社，1994.76.

（责任编辑 马树颜）

作者简介：刘晓玉，中国人民大学哲学博士，中共河南省委党校哲学部讲师（邮政编码 451000）

中图分类号：D5234

文献标识码：A

文章编号：1672-6359（2016）02-0011-04