抓好“三农”工作决胜全面小康社会

□陈锡文

(中国人民政治协商会议全国委员会 经济委员会，北京　100811)

抓好“三农”工作决胜全面小康社会

□陈锡文

(中国人民政治协商会议全国委员会 经济委员会，北京100811)

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，全面建成小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村，中国要强，农业必须强，中国要美丽，农村必须美丽，中国要富，农民必须富。因此，“三农”工作做得怎么样，对于能否如期实现全面小康具有重要的战略地位。要做好“十三五”期间“三农”工作必须找到抓手，那就是必须加快农业现代化的进程，加快推进新农村建设，千方百计增加农民的收入。

“十三五”时期；全面建成小康社会；“三农”工作

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段。党的十六大提出，到2020年全面建成小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村。十八大以来，习近平总书记就解决好“三农”问题在全局中的重大意义又有很多非常深刻的阐述。他讲到，小康不小康、关键看老乡，尤其要看穷困地区的老乡。他还讲到，中国是一个农业大国，国家要实现现代化，如果没有农业现代化，没有农村繁荣富强，没有农民安居乐业，国家现代化是不完整、不全面、不牢固的。他还特别讲到，中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。可见在总书记心目中、在十八大以来党中央的工作部署中，“三农”工作做得怎么样，对于能否如期建成全面小康社会具有重要的战略地位。因此，“十三五”时期的“三农”工作承担着重大战略责任。前不久，总书记在安徽小岗村召开的农村改革座谈会上发表了重要讲话，提出要坚定不移地深化农村改革，坚定不移地加快农村发展，坚定不移地维护农村和谐稳定，这就是我们当前面临的重大战略任务。

一、“十三五”时期必须加快农业现代化进程

进入新世纪以来，中国农业农村发展速度很快，取得的成效显著。过去评价农业农村发展的常用指标主要有两个，一是粮食产量的增长，二是农民收入的增长。从这两个指标来看，最近这十几年的成绩是非常骄人的。如粮食生产，2003年我国粮食总产量只有8614亿斤，到2015年，我国粮食总产量提高到12429亿斤，12年间提高了3815亿斤，平均每年提高300多亿斤，而且这12年是年年增产，这实属罕见。从农民增收的指标看，2003年农民人均纯收入只有2662元，2015年全国农民人均可支配收入已经达到11422元。过去这十几年是“三农”工作取得成效比较明显的一个阶段，但为什么还要提出加快农业现代化的进程？就是因为我们现在面临新的挑战和压力。目前，我国粮食总产量达到这个水平之后，基本上可以满足自身需求，据有关部门测算，去年我国粮食产量和国内总需求相比，产需缺口大概还缺500亿斤左右。但问题是缺口只有500亿斤，去年进口达到2500亿斤，为什么会比缺口要多进口2000亿斤？这是当前面临的非常突出的问题，主要原因在于我们农产品供给结构和需求结构存在着非常大的不适应，有着很大差距。进口粮食这么多，其中进口量最大的是大豆，大概有1640亿斤，去年国内大豆产量才240亿斤，也就是说大豆的国内需求85%左右需要国际市场供给。这样的局面已经存在多年，而我们自己的大豆产量不仅没有提高，反而在总量上有所下降，矛盾非常突出。去年进口的2500亿斤粮食中扣除大豆之后，还有将近900亿斤是其它粮食品种。其它粮食品种在数量上是不缺的，现在的库存非常充裕，为什么也会进口？就是因为我们自己的农产品缺乏价格竞争力，农业比较效益低，价格在国际上没有竞争力，农产品产得出来但可能卖不出去，因为消费者在同等质量条件下，肯定更青睐价格便宜的农产品，所以去年我国有880亿斤玉米和玉米替代品的进口。从我国玉米的产量来讲，国内的供给是完全可以满足需求的，但由于国内玉米价格明显高于国际市场，因此就守不住自己的阵地。在农产品供给上，现在我们面临的就是品种的结构性矛盾和缺乏国际竞争力这两个大问题。所以总书记在今年两会期间，特别强调农业要推进供给侧结构性改革，任务就是要提高农业的综合效益和竞争力，这是当前和今后一个时期农业政策改革完善的主要方向。我觉得，这点出了“十三五”时期农业现代化要解决的一个重大问题，我国农业的下一步发展不是单纯的追求产量提高和数量增长，而必须解决好农产品供给中的质量和效益问题。从这个角度讲，我们要改变过去的惯性思维，不能单纯的以数量论英雄，这跟国民经济不以GDP论英雄是一样的道理。而要把精力转到提高我国农业的综合效益和农产品的竞争力上，否则就会出现产得出来卖不出去、国产粮食入库进口粮食上市的局面。

对于粮食安全要有更深入的认识。过去的粮食安全问题主要是生产数量够不够，能否产得出来，能否满足需求。从现在的情况看，在经济全球化和市场经济发展的背景下，如果我们自己的农业没有竞争力，就会逐步让国外的粮食占据国内市场。目前，中国的粮食统计口径包含5大品种，即稻谷、小麦、玉米三大谷物，以及大豆、薯类(红薯、马铃薯)。这五大品种里前四大品种都有进口，而现在这前四大品种的国内价格要比国际市场高出30%到50%。举例来讲，现在玉米的压力最大，最主要的原因是国内和国际市场的玉米价格差距最大。去年，国家在东北四省区收购的玉米临时收储价格是每斤1元钱，从农民手里收过来每吨成本就要2000元钱，还要进库、再出库，卖到市场上通常要到每吨2200元到2300元。但进口玉米的到岸完税价格一般每吨不会超过1600元，与国际市场玉米相比我们没有价格优势。现在的粮食安全不是数量够不够的问题，更深层次的是我国农业的产业安全和农民的生计安全问题。农产品产得出来，卖不出去，没有市场，最后就危及到国内农业怎么发展，农民靠什么来生存，这是一个更根本性的大问题。当然，形势也并不是糟糕到我们没有招架之力。在加入WTO的时候，经过非常艰难的谈判，我国对农产品向国际市场的开放承诺是有限度的，对三大谷物的进口量每年是有关税配额限制的，其中小麦的数量是963.6万吨，玉米720万吨，大米532万吨，加在一起2215.6万吨，即使配额内的数量全进来，占我们国内目前的粮食产量比重不超过4%。如果进口数量没有超过关税配额的允许，进口的关税为1%。如果进口的粮食数量超过了关税配额承诺，超过的部分关税要提高到65%。现在国内粮食的价格并没有比国际市场超出65%，所以加税65%再进来的国际市场粮食，在中国也没有价格优势，这是一道重要的保障。从这个意义上来讲，我国的粮食问题并没有遭受灭顶之灾，国际上真正能出口粮食的国家并不是很多，但世界上200多个国家和地区，有170多个都在生产粮食，大部分国家的粮食价格都要高于国际市场的价格，但他们的农业都在发展，原因就是有WTO的贸易规则。如果没有这个规则就乱了，大家都不种粮，都去吃新大陆国家出口的粮食，那全世界的粮食供给就根本满足不了需求，所以对这个问题要辩证地看。有一些人认为，国内的粮食价格、生产成本这么高，国家又要给这么多补贴，国际市场的粮食又那么便宜，为什么不可以多进口一点，自己少产一点。这已经不是一个单纯的粮食安全问题，而是涉及到国家的产业安全和农民的生计安全问题。此外，如果要让国际市场上的粮食更多的进入中国市场，必须从技术上废除关税配额制度，在目前这种全球经济政治格局的背景下，有能力的政府都在努力的想方设法保护自己国家的农业，我们怎么可能主动去废除关税配额制度呢。从当前美国主导的TPP谈判来看，即使是TPP协议成立，日本政府仍明确要对进口大米实行每公斤341日元的关税，按现在的汇率算就是22元人民币。连日本人都这样保护自己国内的农业，我们凭什么要放弃？所以有了这道防线，我们在这个基础上来研究解决中国农业的效率和国际竞争力问题，是完全有可能做到的，一定要有这个信心。

当前我国农业发展面临的突出问题是产业安全、经济安全、社会安全的问题，不是简单的粮食安全问题，是要解决农业如何提高效益，产品如何提高竞争力的问题。这就需要在农业方面推进一系列改革。“十三五”时期推进农村改革，一定要改变在经济高速增长背景下形成的惯性思维，一定要认识到现在的情况跟以前大不一样。首先，宏观经济环境不一样。经济发展从过去的高速增长转为现在的新常态。其次，面临的风险不一样。过去主要是如何加快速度追赶，现在则是如何尽全力避免落入中等收入陷阱。农村改革也不能回避这两个问题，应当更全面的去理解中央的战略要求。这次总书记在安徽小岗村发表重要讲话，提出要坚定不移的深化农村改革，其中用大量篇幅讲到土地问题，有些话是发人深省的。比如说，他一开始就讲我们的农村改革是从处理好农民和土地的关系开启的，而新形势下农村改革的主线仍然是处理好农民与土地的关系。这句话非常重要，特别强调的是农民和土地的关系，而不是别的什么人跟土地的关系。而现在社会各界对土地问题的认识和理解角度很多，有的从城镇化的需要，有的从城市的中等收入者拿不到农村土地的角度来看待农村土地制度改革。而总书记强调农民与土地的关系，实际上是强调农村土地的主人是农民，而不是其他什么人，这一条不能动摇。

从土地革命战争开始，我们党就一直非常关注土地问题。从《井冈山土地法》，到《兴国土地法》，再到《中华苏维埃共和国土地法》，以及延安时期的减租减息运动，中国共产党一直都在探讨和处理农民和土地的关系问题。1947年在西柏坡制定第一个《中国土地法大纲》，推进了土地改革。建国以后第一个法律就是通过了《中华人民共和国土地改革法》。可见，在革命时期直至新中国建立初期，党一直在处理农民和土地关系的重大命题，没有土地改革，党就不可能建立井冈山革命根据地，不可能建立中华苏维埃共和国，不可能建立抗日根据地，也不可能取得解放战争的胜利。1952年以后，其实还是在处理土地问题。土改后农民有了自己的私有土地，到了1953年开始搞互助组、初级社，1955年以后搞高级社、人民公社，农民的土地就成为集体所有了。我们党在处理农民和土地的关系问题上，90年来主要就是解决两件事，第一是处理土地的权属问题，归谁所有；第二是处理土地的经营问题，到底以什么方式经营为好？哪个问题处理不好，农业都会出大问题。所以，总书记讲农村改革的主线仍是处理好农民同土地的关系，我觉得这个问题非常重要。

与改革初期相比，整个经济社会已经有了很大变化，比如，我国已经有2.8亿的农民工，农村的劳动力逐步转移，土地流转的需要也越来越急迫。总书记在安徽省小岗村农村改革座谈会上讲到，把土地的经营权从承包权中分离出来实行三权分置，土地的所有权是集体的，承包权是农户的，经营权是可以自主流转的。这个办法在上世纪80年代末浙江、江苏一些发达地区就已经搞了，但我们在理论上、政策上对它概括的不够。总书记在2013年12月中央农村工作会议上的讲话中，第一次明确提出“三权分置”，允许流转、抵押、担保、入股等等的权能只是农民承包土地的经营权，不包括承包权。农村集体所有的土地只能由本集体组织的农民家庭承包，别人是不可以的。同时讲到，不管土地经营权怎么流转，任何组织和个人都不能代替农民作为承包本集体土地主人的地位，这是理论和实践必须要搞清楚的重大命题。

全国政协每年两会都会接到很多代表和委员的意见建议，里面经常会问到为什么农民可以到城里买房，城里人就不能到农村去买地？城里人就不能承包农村的土地吗？我觉得这个问题是需要进一步讲清楚的。总书记在小岗村的讲话里还讲到一个重大问题，那就是顺应农民保留承包权、搞活经营权的意愿，提出了“三权分置”。这个要求是农民提出来的，我们党是去保障农民的要求。他也讲到，即使是农村土地经营权的流转，也是一项政策性极强的工作，所以他特别强调流转土地是农民自己的权力，不许包办替代，必须把选择权交给农民，让农民自己决定流转不流转，进城不进城。更意味深长的是，他在讲话里多次讲到，不要随便去动农民的土地，如果进了城的农民在城里待不住，家里没地了又回不去，那就会引出更大的问题，世界各国在这方面的经验教训是非常充分的。我觉得总书记在这个问题上的历史眼光、战略眼光确实值得我们学习。他在小岗村的讲话里专门讲到，农业如果是分散的、粗放的经营，绝搞不成现代化，但是要想改变这种分散粗放的农业经营方式，是需要时间和条件的，需要有一个相当长的历史时期，现在有些问题看不清楚，要把这件事情放到整个历史进程的大背景下考虑，对于这个问题，我们要有足够的历史耐心。但有些观点只讲要推进规模经营，不讲这需要时间和条件，这是非常容易出问题的。从实际情况看，目前已经流转的农村土地大概占三分之一，承包土地的农户一共是2.3亿户，其中全部流转和部分流转承包土地经营权的农户大概是6800万户，也就是说，大概有29%的农户已经全部和部分流转了承包土地的经营权，从流转的速度和规模来讲应该是不慢的。总书记在2014年初就特别强调，土地流转不能刮风，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞瞎指挥。但有些地方的做法却变成流转速度越快越好，流转规模越大越好，这就出了偏差。

下一步，发展现代农业要在经营方式创新上下大功夫，怎么让土地经营既符合农村当前的实际，又能保证较高的生产效率和国际市场竞争力？这是我们必须要解决的大问题。总书记之所以强调要有足够的历史耐心，确实是中国的国情太特殊。比如我国农村常住人口，到去年年底是6.03亿，城镇化率已经达到56.1%，这是什么水平呢？根据1949年的统计资料，那时农村的人口是4.84亿，现在的农村人口比那时候的农村人口还要多1亿多；而6.03亿农村常住人口的水平恰恰是1966年的水平，所以现在农村人口的数量和历史上相比并没有减少多少，况且进了城的农民工大多还是流动人口。土地流转的前提是农民要自愿并稳定地离开土地，人不走就流转，那实际就是强制兼并农民的土地。历史上，强迫农民离开土地就一定会引出更严重的社会问题，这样的教训很多。在推进“十三五”规划中，特别是像农业这样的基础性战略性产业，快一点慢一点可以讨论，但是不能出大错，这是最基本的。一旦出错，一折腾三五年就过去，农业就翻不过身来。在建设现代农业上要牢牢抓住这两个问题，一是怎么推进农业供给侧结构性改革以提高效益和竞争力，说到底就是要加快科技创新，加快体制创新。二是要从中国实际出发，以着眼全局和长远的历史性眼光，来推进农业经营体制的创新，否则就有可能翻船，有可能出大问题。

二、“十三五”时期必须加快推进新农村建设

如何加快新农村建设也有很多争论。2005年提出社会主义新农村建设时，有领导讲这个事不讲清楚可能会出乱子，所以一定要讲清楚社会主义新农村建设的内涵是什么，就定下了经济发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主这五条。再上常委会讨论时，领导说这回比较具体了，话也比较通俗易懂，容易被农村干部和农民听懂，但就怕你们讲了五条，传到下面实际就搞一条，哪条？就是搞村容整洁，别的事都来得慢，可能要等多少年才见效，只有村容整洁来得快。后来果不其然，一些地方的新农村建设不是做表面文章，就是搞大拆大建。这个事要是把握不好，新农村建设容易出差错，代价太大。现在经济增长的形势变了，城里的建设不是像过去那样对土地急吼吼的。2010年到2013年，每年建设用地都要超过1100万亩，国家批准的建设用地才830多万亩，实际用到1000多万亩，哪里来的呢？很多是拆村庄拆出来的。随着经济形势的发展变化，城市对土地的渴求不像原来那么强烈了，新农村建设确实也出现一些好的变化，过去很多地方就是拆农民的房，并农民的村庄，让农民上楼，把农村建设用地指标往城里搬。有一段时间，一些地方之所以会出现把城里的居民小区搬到乡下让农民住，说到底不是为了新农村建设，而是为了倒腾农村的这点建筑用地指标。

我觉得总书记历次讲到新农村建设，有两点是反复强调的，一是新农村建设要体现农村的风貌，要有农村的特点，要留得住农村的文化传承，要看得见山，看得见水，留得住乡愁。要搞好规划，把农村的风貌能够突出出来，要把农村的传统能够传承下去。这种提法实际已经很严肃的批评了为了土地指标逼农民上楼、逼农民拆迁的做法。我觉得，这一点现在会被越来越多的地方认识到，只有认识到这一点，新农村建设才有可能走上一条比较健康的道路。二是总书记从来是着眼于全局和长远的历史，他几次讲过这样一句话，即使我们的城镇化率达到了70%，农村还有4到5亿人在那里生产生活。如果总人口数是15亿，那70%城镇化率就意味着农村还有4.5亿人，总人口如果是14亿，70%城镇化率，就还有4.2亿人在农村。有那么多人在农村生产生活，怎么可以不把农村建设好？所以公共资源配置要向农村倾斜，基本公共服务要实现城乡均等化。下一步新农村建设非常重要的是要体现总书记的这两个要求，这样才能避免走岔路、出偏差。

三、“十三五”时期必须千方百计增加农民收入

农民增收确实是一件天大的事。农民增收不能只看农民收入，关键还要看城乡居民之间的收入差距。改革开放之前，农民人均纯收入是134元，城镇居民的可支配收入是343元，城乡居民的收入差距是2.57∶1，也就是说2.57个农民的收入相当于一个城市居民的收入。改革开放中农村是率先突破、首战告捷的，所以农民的收入增长要比城里快得多，大概到1983年、1984年的时候，城乡居民收入差距一度缩小到1.85∶1；然后城市改革起步，城市发展快了，城乡居民收入差距缩小的态势慢慢就逆转了。1985年以后不再是往缩小走，而是在不断扩大，城乡居民收入差距最高的是2009年的3.33∶1，比改革开放以前的差距还大。中央从那时就意识到这个问题的严重性，采取各种措施加快农民收入增长。城乡居民收入差距从2010年开始逐步缩小，缩小到去年的2.73∶1，但还是比改革开放前要大。这几年城乡收入差距缩小一个最重要的原因，是农民收入增长速度比城市居民收入增长速度要快一些，这个势头能不能保持下去，现在看来还是一个很大的问题。按照已经批准的“十三五”规划纲要来看，城乡居民收入差距今后是难以缩小的。预计到2020年，农民的人均可支配收入是15649元，去年是11422元；而城镇居民到2020年的人均可支配收入预计是42740元，城乡居民的收入差距仍然保持在2.73∶1。据我看来，这个要求已经低到不能再低了，再低下去，城乡居民收入差距又要扩大，即使这样，农民增收的难度仍然非常大。最大的难题是当前农产品的市场价格低迷，尤其是受到国际市场农产品价格的打压，使我国农产品的价格很难回升，这对农民增收是非常大的压力。

目前城市正在推进的供给侧结构性改革，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等等，对于农民转移进城就业会产生什么影响，还要看。从2010年以来到现在，每年农业转移人口进入城镇就业的从800万人降到去年不足100万人，增长速度从超过5%下降到去年的0.4%，今年上半年也是只增长0.4%，一年转移进城的人口只增加了60多万人。总书记强调，检验“三农”工作做得好不好的一个重要标志，就是农民的钱袋子鼓起来了没有。下一步，一定要千方百计想办法采取多种途径、多种渠道让农民增收，除了发展现代农业，提高生产效率、提高农业效益、增加农民收入之外，人口城镇化面临的压力也不小。“十三五”规划纲要提出，到2020年我国常住人口城镇化率要提高到60%，去年是56.1%，也就是未来五年要增加3.9个百分点。在五年前看这是毛毛雨，很容易就实现，但是现在很难，因为农民工进城的增长率每年只有0.4%，今后能不能提高，还要看城镇经济的发展。提高户籍人口城镇化率压力更大，去年户籍人口城镇化率是39.9%，“十三五”规划目标是到2020年达到45%，户籍人口城镇化率未来五年要提高5.1个百分点，我感觉难度很大，市长们兜里没有那么多钱。真正把农民转为市民，要解决他们的稳定就业、居住，转为和当地市民一样的社会保障，还有子女上学、异地中考、高考等等问题。所以人口城镇化率的提升已经不可能用前几年的经验数据来推测。就像总书记讲的，在人口城镇化问题上，我们也要有足够的历史耐心。那就要想办法在农村内部解决一些问题。这几年中央反复提到的三产融合，农村也要三产融合。要在农村更多的发展农产品加工业，农村服务业，在农村增加非农就业机会。目前，这方面的效果非常明显，尤其乡村旅游、电商网购等新产业新业态发展的速度都比较快，这里要解决一系列关键性的政策问题。过去对农村发展非农产业来说，最大的制约因素在哪里？第一，拿不到国家批准的建设用地，建设用地城里都不够用，农村拿不到建设用地怎么发展二三产业？第二，农民的金融支持问题迄今没有解决。第三，农村的人才稀缺，有知识、有文化的都跑了，所以至少要在这几个方面加强政策研究，怎么推动农村一二三产业融合发展，促进农村的新产业、新业态能够更快发展，给农民提供更多的就业机会。

现在农业农村面临的新情况、新问题很多，压力也很大。更主要的是不能再用以往形成的惯性思维来分析和解决新问题。对此要有深入细致的政策研究和准备，特别是要出台一系列有力的支持政策，增加农民在农村就业发展的机会。同时，在这个过程中要反复强调的一条，就是不能在土地这样的重大问题上出偏差，在这个事上要出了问题就会影响全局，就会引出更大的矛盾和问题。

(本文系作者2016年8月19日在中国井冈山干部学院与中国特色社会主义理论研究会共同举办的“中国特色社会主义与全面小康决胜阶段的战略决策”研讨会上的报告)

(责任编辑：贺文赞)

Doing Well the Work of Agriculture，Farmer and Rural Areas is Critical forComprehensively Completing the Building of a Moderately Well-off Society

CHEN Xi-wen

(EconomicCommissionoftheChinesePeople’sPoliticalConsultativeConference，Beijing100811，China)

The “thirteenth five-year” period is the stage determining the victory of building a moderately well-off society in our country.The heaviest task of completing the building of a moderately well-off society is in the countryside.For China to be strong，the agriculture of China must be strong；for China to be beautiful，the rural areas must be beautiful；and for China to be rich，the farmers must be rich.Therefore，the work of agriculture，farmer and rural areas plays a strategic role in completing the building of a moderately well-off society.To do well the work of agriculture，farmer and rural areas in the thirteen five-year period，we must quicken the modernization of agriculture，accelerate the building of new countryside and try out best to increase farmers’ income.

thirteenth five-year period；comprehensively completing the building of a moderately well-off society；issues of agriculture，farmer and rural areas

2016-09-02

陈锡文(1950—)，男，江苏丹阳人，全国政协常委、经济委员会副主任，中央农村工作领导小组原副组长兼办公室主任，研究方向为农村政策、“三农”问题。

F320

A

1674-0599(2016)05-0005-06